История государственного управления в России. Учебное пособие

Вгородах и их уездах назначаемые из московских приказов воеводы совмещали в своем лице и военную, и гражданскую власть.

Воеводы назначались по воле и усмотрению царя вследствие челобитной, которую предварительно рассматривал один из думных дьяков; само назначение шло через Разрядный приказ или через другой приказ, в ведении которого находилось данное воеводство.

Воеводы имели обширный круг деятельности: «дела военные; дипломатические; финансовые и хозяйственные; заботы о доставлении народу благосостояния; безопасность; дела судебные».

Назначение воевод (сменяемых через 1–2 года службы) осуществлял Разрядный приказ, но в служебно-административном отношении воеводы подчинялись тем приказам, в которых ведались соответственно их города.

Вгорода, являвшиеся важными военно-административными или экономическими центрами, назначались два воеводы, из которых один являлся старшим. Должностные лица, которые подчинялись воеводам, были следующие: письменные головы, городовые приказчики и городничие, осадные, засечные, стрелецкие, казачьи, пушкарские головы, ямские, становые, слободские, осторожные приказчики. Выборными должностями при воеводах были таможенные и кабацкие головы, целовальники, губные и земские старосты.

Центром и рабочим органом уездного управления была приказная изба — воеводская канцелярия, во главе которой стоял дьяк или старший подьячий, с которыми, как с «товарищами» по управлению, воевода должен был решать все дела «заодин». В крупных и средних городах приказные избы возглавляли приглашавшиеся из Москвы дьяки или старшие подьячие «с приписью» (т. е. с правом подписи составлявшихся в избе документов).

Низшую инстанцию городского управления составляли старосты, таможни, Померные избы, Пятенные палаты, Кружечные дворы, объезжие головы.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Старостами были лица, заведовавшие сбором казенных податей; Померная изба взыскивала пошлины с измеряемых ею товаров; Пятенная палата свидетельствовала куплю и продажу лошадей и брала за это известные пошлины.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Кружечные дворы заведовали продажей горячих напитков; таможня ведала всеми прочими, собиравшимися с товаров пошлинами; объезжие головы заведовали делами полицейскими, каждый в назначенной ему части. Им подчинены были решеточные приказчики и земские ярыжки как низшие полицейские служители.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Низшую инстанцию уездного управления составляли старосты и приказчики как блюстители общественного спокойствия и сборщики казенных денег.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Независимо от воевод в городах действовали особые чиновники для заведования делами о грабежах, разбоях и воровстве с поличным — губные старосты с под-

чиненными им целовальниками. Губные старосты, избиравшиеся жителями уезда и утверждавшиеся Разбойным приказом, должны были принимать меры к поимке воров, разбойников и поджигателей и производить над ними следствие и суд. Но приговоров своих они не могли приводить в исполнение без утверждения Разбойного приказа. Губные старосты отправляли свои дела в губной избе.

Воеводе в Разрядном приказе давался наказ, но ему дозволялось отступать от него в зависимости от обстоятельств; ему предписывалось поступать «как пригоже, по своему рассмотрению и крайнему разумению, как Бог вразумит». Отношения воевод с центральной властью были часто чрезвычайно неопределенны. Запутанность отношений затрудняла управление, неопределенность прав чрезмерно усиливала власть воевод; но если, с одной стороны, это вело к злоупотреблениям, то с другой — воеводы часто не имели достаточно сил для полного выполнения своих функций.

Вместном управлении в XVII в. также происходили существенные перемены.

Ссередины XVII в. количество приказных изб резко увеличилось, что объяснялось расширением границ государства. Во вновь присоединенных районах создавались новые города-крепости. В конце XVII в. количество поселений городского типа составило около 300. В большинстве городов устанавливалось воеводское управление.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

К середине 70-х гг. повсеместно утвердился термин «приказная изба». Возглавлял приказную избу дьяк.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5Земский собор 1613 г.

Сосвобождением Москвы остро встал вопрос об избрании нового царя. В январе 1613 г. в Москве собрался многолюдный Земский собор для выборов царя. Представлены были практически все слои русского общества: выборные от дворянства, посадских людей, казачества, духовенства, черносошного и дворцового крестьянства.

Земский собор постановил иностранцев на русский престол не приглашать и остановил выбор на Михаиле Романове. Его кандидатура представляла своего рода компромисс для боярства, дворянства, казачества, крестьянства и посадских людей.

Михаил Романов дал обязательство, подтвержденное крестоцеловальной записью, не править без земского собора и Боярской думы.

5.5.1 Значение Соборного уложения 1649 г. для государственного управления

Уложение 1649 г. — памятник права феодального государства. В нем определялись все стороны общественной жизни:

ˆ политические отношения — к власти, царю;

ˆцерковные отношения — преступления против церкви;

ˆземельные отношения — операции с недвижимостью вотчин и поместий;

ˆсемейные отношения;

ˆуголовное право.

Уложение впервые в истории русского права уделяло огромное внимание вопросу о государственной власти. В главе II просматривалась особая охрана главы государства, здоровья и чести царя — «о государевой чести и как его государское здоровье оберегать», «о государеве дворе, чтобы на государеве дворе ни от кого никакого бесчинства и брани не было», о государственной измене, о злом умысле на честь и здоровье государя и т. д.

По челобитью выборных в Уложении было ограничено церковное землевладение — основа богатства церкви. Законом было запрещено всем духовным лицам приобретать вотчины, а мирским людям — отдавать вотчины в монастыри. В государстве учреждался Монастырский приказ, ведавший судными делами духовенства. Во главе приказа был поставлен светский чиновник — князь Н. И. Одоевский, которого раздраженный ущемлением собственной власти патриарх Никон назвал «новым Люцифером».

Урегулирован был порядок владения поместьями и несения поместной службы дворянами. Этот вопрос был наиболее актуален для дворянства, владевшего поместьями по жалованным грамотам, выданным в период Смуты различными царями и самозванцами. Все грамоты, выданные в период Смуты, признавались действительными, определялся порядок несения службы, наказания за неявку, за преступления, совершенные во время службы.

В главе «Суд о крестьянах» Уложение окончательно оформило крепостное право в России, установив бессрочный сыск беглых крестьян. Закрепощение коснулось и посадского населения — глава XIX Уложения «О посадских людях» требовала возвращения в посад «по старине» тех, кто там жил ранее.

Торговая деятельность стала привилегией только посадского населения. В целом реформа посада способствовала развитию товарно-денежных отношений и увеличению посадского населения на одну треть.

После Соборного уложения появляются новые законодательные акты: «Новоуказные статьи о разбойных и убийственных делах» (1669), «О поместьях» (1676), «О поместьях и вотчинах» (1677), «Писцовый наказ» (1684), а также «Уставная таможенная грамота» (1653), «Новоторговый устав» (1667) с их статьями в области гражданского права. Высшими судебными инстанциями были царь и Боярская дума. Основная масса судебных дел решалась в приказах, а так же воеводами, церковниками, помещиками и вотчинниками. Характерно, что органы государственной власти и управления ведали и судом.

Согласно закону преступление против личности государя, «государевой чести» словом или делом было преступлением против государства. И то и другое принадлежало к категории «государева слова и дела» — наиболее тяжкого вида преступления, которое каралось самым беспощадным образом. Если кто-либо по забывчивости или небрежности появлялся на царском дворе с пищалью или луком, его наказывали батогами и на неделю сажали в тюрьму. Если же это оружие обнажалось в присутствии царя-батюшки, виновному отсекали руку. Наконец, за убийство или

ранение человека в присутствии высочайшей особы ослушника лишали жизни. За «поносные слова» в адрес государя, «бунтовские замыслы» и прочее следовали столь же устрашающие жестокие кары.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Русское законодательство XVII в., как и в предыдущие столетия, выражало волю феодалов и их правительства, защищало феодальную собственность, крепостное право, сословные привилегии бояр, дворян, церкви.

.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

5.5.2Влияние изменений государственного управления

на общественные отношения в XVII в.

По форме государственного устройства Россия в XVII в. оставалась феодальной монархией, в которой власть верховного правителя существенно усиливалась по сравнению с предшествующим периодом. Однако власть царя еще опиралась во многом на сословно-представительные органы, а также нуждалась в поддержке аристократии в лице Боярской думы.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Государственный механизм в России в XVI и первой половине XVII в. носил сословно-представительный характер.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В это время усиливается роль земских соборов и Боярской думы. Однако после принятия в 1649 г. Соборного уложения, удовлетворившего основные требования господствующих сословий и окончательно установившего крепостное право, в России все явственней проявляется тенденция развития государственной системы от сословно-представительной монархии к абсолютизму.

Это прослеживается во всех звеньях государственного аппарата, как центрального, так и местного, в его всемерной бюрократизации и росте численности, падении роли Боярской думы и земских соборов, в отношениях государства и церкви, в зарождающейся регулярной армии.

Центральными задачами внутренней политики самодержавия являлись распределение земли между членами господствующих сословий, усиление закрепощения крестьян и подавление их протеста.

Основная тяжесть податей и повинностей лежала на низах общества. Главной статьей дохода для казны были прямые налоги с тяглого населения. Для упорядочения сбора налогов власти время от времени проводили описи земель, угодий, строений, занятий населения, самих жителей. Организовывали «дозоры» — проверку тяжести, посильности обложения, вносили поправки в сошные оклады, подчас снижали их ввиду уменьшения населения, запустения пашен и др. Налог собирался по принципу коллективной ответственности и мирской раскладки. К числу косвенных налогов относились таможенные пошлины, питейные доходы. Их сбор отдавали на откуп или «на веру». В первом случае откупщики вносили в казну

определенную сумму, которую потом, естественно с придачей, собирали с города или уезда. Во втором — пошлины и доходы в порядке государственной службы собирали выборные представители тяглого населения.

Большим недостатком финансовой системы было отсутствие единого финансового управления. Воеводы на местах и приказы составляли и бюджеты — сметные списки, и приходные окладные книги. Государственная роспись доходов и расходов на 1679/80 гг. предусматривала первые в размере 1.22 млн рублей, вторые — 1.125 млн. Более 62% расходов шло на армию.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

По отношению к крестьянам в течение всего XVII в. непрерывно возрастала власть помещиков. Окончательно процесс оформления крепостного права в России завершился в XVIII в.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Суммируя этот процесс, можно назвать следующие этапы становления

иукрепления крепостного права:

1)ограничение права перехода крестьянина от одного владельца земли к другому двумя неделями (введение «Юрьева дня», 1497 г.);

2)введение заповедных лет, в течение которых был запрещен переход вообще, 1581 г.;

3)указ о пятилетнем сроке поиска беглых крестьян — введение «урочных лет», 1597;

4)введение 15-летнего срока поиска беглых крестьян, 1607 г.;

5)лишение крепостных крестьян всех имущественных и юридических прав, запрет перехода крестьян к новым владельцам и введение бессрочного сыска беглых и увезенных крестьян;

6)введение подушной подати, 1718–1724 гг.;

7)разрешение помещикам ссылать крепостных крестьян в Сибирь, 1760 г.;

8)разрешение помещикам ссылать крепостных крестьян на каторгу, 1765 г.;

9)запрещение крепостным крестьянам жаловаться на помещиков, 1767 г.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Контрольные вопросы по главе 5

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

1)Назовите, какие изменения произошли в полномочиях власти великого князя по мере складывания централизованного государства?

2)Назовите значение Боярской думы в управлении государством в России. Как трансформировалась оно в XV–XVII вв.?

3)Когда возникла система приказов и как она развивалась в XVI–XVII вв.?

4)Раскройте тенденции перехода России в XVII в. от сословно-представи- тельной к абсолютной монархии.

5)Какую роль в управлении государством в России играли земские соборы?

6)Как менялась система местного управления в России по мере складывания централизованного государства?

7)Какие крупнейшие памятники права, созданные в России в XV–XVII вв., вы можете назвать?

8)Охарактеризуйте сдвиги в социальной культуре, произошедшие в России в XV–XVII вв.

9)Какие формы государственного устройства пережила Россия на протяжении XV–XVII вв.? Чем было обусловлено их изменение?

10)Раскройте взаимоотношения государства и церкви в России. Оставались ли они неизменными?

Глава 6

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ РОССИЕЙ В XVIII В.

6.1 Государственное управление в России в первой половине XVIII в. (Петр I)

Со второй половины XVII в. и в течение всего XVIII в. в России шел процесс формирования абсолютной монархии, т. е. такого государственного строя, при котором вся власть находится в руках монарха.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Процесс этот включал:

ˆ отмирание сословно-представительных институтов;

ˆупразднение местных органов самоуправления;

ˆпобеду государства над церковью;

ˆвозникновение бюрократического централизованного аппарата управления;

ˆвведение постоянных налогов и создание постоянно армии.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Все это происходило на фоне консолидации и консервации сословной системы, превращения сословий в замкнутые общественные слои.

В начале XVIII в. очевидное отставание России от ведущих западноевропейских стран в важнейших сферах экономической и общественной жизни (промышленности, военном деле, кораблестроении, образовании, строительстве, горнорудном деле, государственном управлении, уровне жизни) вынудило государство при-

нять ряд экстренных мер, способствовавших чрезвычайно быстрому росту профессионального и общего образования в России. Открыты были не только «навигацкая» и «цифирные» школы, но также школы общеобразовательные, организованы массовые поездки дворян на обучение в Германию, Голландию, Англию и другие страны.

Однако России требовались коренные реформы в политической и экономической жизни. Единственным инициатором преобразований в России того времени было государство. Общество не выработало внутри себя других институтов, которые могли бы оказывать влияние на развитие страны, как это уже сложилось в ряде европейских стран, где наряду с государством основными двигателями прогресса выступали такие субъекты социального действия, как банковская система, ассоциации производителей (например, торговые дома), крупные, средние и мелкие собственники. Обеспечивая саморазвитие общества, они часто диктовали свою волю государству.

В России предстояло создать не просто условия для преобразований, но и условия для появления общественных сил, заинтересованных в этих преобразованиях.

До Петра I идеи проведения коренных реформ высказывались многими государственными деятелями, к которым принадлежали его отец, царь Алексей Михайлович и боярин А. Л. Ордын—Нащокин, князь В. В. Голицын и другие. Но понастоящему к реформам приступил лишь Петр I.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Эпоху петровских преобразований можно условно разделить на два периода:

ˆпервый период — до полтавской победы. Преобразования этого периода были направлены на мобилизацию ресурсов для победы и проводились под воздействием текущих потребностей войны;

ˆвторой период — после полтавской победы. Преобразования проводились более последовательно и планомерно, затрагивали не столько сиюминутные проблемы организации и снабжения армии, сколько проблемы государственного строительства. Все наиболее капитальные законоположения Петра относятся ко второй половине его царствования.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Понимая необходимость преобразований, Петр нуждался в образцах для их проведения, для чего стремился прежде всего ознакомиться с достижениями Западной Европы. В первой четверти XVIII в. при Петре I наблюдалось дальнейшее развитие и укрепление самодержавия, произошла ликвидация остатков сословнопредставительных органов.

Реформы Петра I изменили характер государственной власти и управления Россией; была создана бюрократическая система государственных учреждений — Сенат, Синод, Кабинет, коллегии, образованы губернии.

6.1.1 Высшие органы власти и управления

Император. После окончания Северной войны Россия стала могучей державой. Она начала играть большую роль на международной арене. Учитывая это, Сенат в 1721 г. провозгласил Петра I императором, «Великим», «отцом Отечества».

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Император обладал более широкими полномочиями, чем царь периода сословно-представительной монархии.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

В стране не осталось государственных учреждений, которые бы ограничивали власть императора. В законодательной области только императору принадлежало право издания законов. Он обладал высшей административной властью, ему подчинялись все органы государственного управления. Император являлся также главой судебной власти. Все приговоры и решения судов выносились от его имени. Ему принадлежала высшая церковная власть, которую он осуществлял через специально созданное учреждение — Синод. Должность главы Русской православной церкви — патриарха — была упразднена.

Петр I внес изменения в порядок наследования престола. До него престол переходил от отца к сыну. Если не было законного наследника престола, царя мог избрать земский собор. Петр I считал такой порядок несоответствующим идее неограниченной монархии и полагал, что, если наследник недостоин престола, император может назначить своим преемником любое другое лицо по своему усмотрению. Петр воплотил эту идею в «Уставе о наследии престола». Поводом к изданию устава было дело царевича Алексея, сына Петра.

Сенат. Высшим учреждением петровской администрации стал правительствующий сенат, сменивший прежнюю Боярскую думу. Перед выступлением в Прутский поход Петр 27 февраля 1711 г. издал указ, согласно которому «определили быть для отлучек наших Правительствующий Сенат для управления». В Сенат было назначено 9 членов и обер секретарь. Несколько позже, 2 марта, царь издал указ о власти и ответственности Сената, «которому всяк и их указам да будет послушен так, как нам самому», и оставил Сенату «указ, что по отбытии нашем делать».

Основными функциями Сената были:

ˆзаслушивание отчетов комиссий;

ˆрешение вопросов, связанных с военными действиями на территории государства;

ˆрешение дел как высшей судебной инстанцией;

ˆрассмотрение различных жалоб, назначение и смещение начальников различных категорий и т. д.

Одновременно с Сенатом Петр учредил должности фискалов в провинциях и обер фискала в Сенате. Их обязанность состояла в надзоре за законностью в центральных и губернских учреждениях.

Впоследствии эти обязанности перешли к генерал-прокурору, постоянно присутствовавшему на заседаниях Сената. Первым генерал-прокурором стал Павел Ягужинский. Будучи учрежден как временная комиссия для управления государ-

80 Глава 6. Государственное управление Россией в XVIII в.

ством в отсутствие царя, Сенат, однако, по возвращении царя из Прутского похода сохранился как высшее государственное учреждение — административное, судебное и контрольное.

1722 г. стал годом рождения российской прокуратуры. В том же году учреждена особая должность рекетмейстера, который должен был принимать и рассматривать жалобы на волокиту или несправедливые решения коллегий, доносить о том Сенату и требовать решения, а в некоторых случаях докладывать дело самому государю. Должность эта была упразднена при реорганизации Сената в 1763 г. Кроме того, Сенату непосредственно подчинялся герольдмейстер — должностное лицо, ведавшее делами дворянского сословия, в частности учетом дворян, прохождением ими службы, назначением на государственные должности и пр.

В 1731 г. при Сенате была образована Канцелярия тайных розыскных дел, которая расследовала и производила суд по государственным преступлениям. В 1762 г. ее упразднили, а вскоре учредили тайную экспедицию Сената, занимавшуюся расследованием наиболее важных дел о политических преступлениях, например дела Пугачева, Радищева и т. д.

После смерти Петра I политическая роль Сената снизилась. Оставаясь формально высшим правительственным органом, он, по существу, подчинялся Верховному тайному совету, а ряд коллегий вышел из его подчинения (военная, иностранных дел, адмиралтейская). За Сенатом сохранились только судебные функции.

Частично значение Сената было восстановлено в первый период царствования Анны Ивановны и особенно в царствование Елизаветы Петровны. Падение роли Сената произошло в царствование Екатерины II. В 1763 г. она разделила его на шесть обособленных друг от друга департаментов, что значительно снизило его роль. Павел I превратил Сенат в высшее судебное учреждение, лишив его административных функций.

Коллегии. Многочисленная, сложная, запутанная и бессистемная структура приказов не отвечала требованиям нового правления, которое стремился установить Петр I, поэтому он осуществил коренную перестройку органов центрального управления.

Вместо приказов в 1717 г. были введены 11 коллегий:

ˆвоенная;

ˆадмиралтейская;

ˆколлегия иностранных дел;

ˆкамер-коллегия (сбор налогов);

ˆштатс-контор-коллегия (расходы);

ˆревизион-коллегия (контроль за расходами и доходами);

ˆмануфактур-коллегия (управление легкой промышленностью);

ˆберг-коллегия (горное дело, металлургия);

ˆкоммерц-коллегия (внешняя торговля);

ˆюстиц-коллегия (судебные учреждения);

ˆглавный магистрат — на правах коллегии;