Историко-культурное наследие и общество. Теория и методика охраны памятников. Учебное пособие для обучающихся по направлению подготовки 51.04.04 «Музе

ются все исторически сложившиеся ансамбли и градостроительные комплексы, независимо от различной художественной ценности отдельных сооружений, а также достопримечательные места с уникальными топографическими и планографическими особенностями ландшафта.

Для памятников монументально-изобразительного искусства необходимо учитывать следующие характеристики: для скульптуры и монументов – глубину художественно-образной выразительности, уровень профессионального мастерства художника; для произведений монументальной живописи – глубину раскрытия художественных образов, самобытность и высокое совершенство произведения, исторические этапы его становления и развития.

Большой вред охране памятников наносит неправильное отношение к историко-культурному наследию некоторых ответственных работников администрации субъектов Российской Федерации и местных органов власти, полагающих, что чем меньше историко-культурных памятников на их подведомственной территории, тем меньше забот об их сохранении.

2.3.2. Организация охраны памятников

Государственная охрана памятников носит комплексный характер. В нее включены правоохранительные органы, адми-

нистративные органы власти, научные учреждения и учебные заведения, религиозные организации, туристические и хозяйственные предприятия. На охрану исторического и культурного наследия направлено трудовое, гражданское и уголовное право. Охрана памятников регулируется конституцией страны, федеральным законом, федеральными и муниципальными правовыми актами. Главная организующая роль в этой системе принадлежит государству.

91

Российская Федерация возложила на себя обязанности по организации и обеспечению правопорядка в памятникоохранительной деятельности. Государство выполняет четыре основные функции: разработку и реализацию законодательства; формирование государственной структуры охраны памятников; разработку и осуществление мероприятий по охране памятников; финансирование государственных программ по охране памятников.

В России государственная система охраны памятников выстроена и имеет подчиненность по вертикали: Фе-

деральное собрание, Президент, Правительство, местные органы власти. Непосредственным исполнителем, реализующим меры по охране памятников, является Министерство культуры со своим специальным органом – Отделом (инспекцией) охраны недвижимых памятников истории и культуры. На местах органы охраны памятников – это министерства культуры республик, краевые и областные департаменты культуры, городские и районные отделы культуры. В каждом отдельном субъекте РФ имеются специальные структурные подразделения местной власти, осуществляющие практический контроль соблюдения законодательства в области охраны памятников, ведение государственного реестра памятников, историко-куль- турную экспертизу территорий и памятников. Проблемные вопросы, требующие коллективного решения, выносятся на обсуждение Федерального научно-методического совета по охране культурного наследия. В систему охраны памятников также входят правоохранительные органы МВД.

Разработкой научных вопросов охраны памятников, выявлением проблем в этой отрасли деятельности и определением путей их решения занимаются научно-исследовательские учреждения: Российский институт культурологии и Научно-исследовательский институт культурного и природного наследия им. Д. С. Лихачёва. Разработкой научных методов реставрации памятников занимается Российский институт реставрации. С 1994 г. Министерство

92

культуры РФ ввело государственное лицензирование реставрационной деятельности.

Помимо государственной системы в России существует общественная система охраны памятников. Наиболее круп-

ной и влиятельной общественной организацией является Всероссийское общество охраны памятников истории и культуры (ВООПиК) во главе с Центральным советом.

Всоветское время это была многомиллионная организация

сширокой сетью местных организаций. В настоящее время она значительно сократила свою деятельность. В некоторых субъектах Российской Федерации ее местные отделения либо прекратили, либо приостановили свою деятельность. Имеются и другие общественные организации, активно участвующие в деятельности по охране памятников: Российский гуманитарный научный фонд (РГНФ), Фонд В. Потанина, архитектурно-реставрацион- ное объединение «Искра», Научно-реставрационная республиканская ассоциация и др. В постсоветский период были возрождены некогда существовавшие и ликвидированные в 20-х гг.

ХХв. общественные организации: «Старая Москва» (1990) и Общество изучения русской усадьбы (1992).

2.3.3. Правовая охрана памятников

Правовая охрана памятников истории и культуры осуществляется на основе федерального и регионального законодательства об охране историко-культурного наследия. Субъектами охраны памятников в России являются: государство, общественные и религиозные организации, государственные и частные предприятия, учреждения и отдельные граждане страны, а также иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории России. Основную роль в этом вопросе (законодательные функции, надзор за исполнением законодательства, регуляцию взаимоотношений между другими субъектами памят-

93

никоохранительного процесса) осуществляет государство. Для этого оно располагает соответствующей структурой учреждений, финансами, кадрами специалистов, органами надзора и карательными органами. Функцией государства является также и формирование правового памятникоохранительного сознания общества. Основным законодательным актом, на котором базируется вся остальная нормативно-правовая система, является Конституция Российской Федерации, дающая право российским гражданам свободно пользоваться, владеть памятниками истории и культуры, творить культурную жизнь и участвовать в ней, иметь доступ к культурным ценностям, а также заботиться о сохранении исторического и культурного наследия (ст. 8, ст. 9,

ст. 44).

Правовое регулирование деятельности по охране и использованию памятников осуществляется Законом «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» от 9 октября 1992 г., а также Законом «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002 г. и другими законодательными и нормативными актами.

Закон «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» 1992 г. признает право за гражданами России на самореализацию личности через культуру, на сохранение национальной самобытности, приобщение к культурным ценностям всех граждан, интеграцию в мировую культуру. Культурное достояние субъектов Российской Федерации пользуется покровительством государства и находится на особом режиме охраны и использования. Охрана культурного наследия осуществляется совместно федеральными и местными государственными органами охраны памятников. Однако данный закон не конкретизирует принципы и механизмы разделения компетенций федеральных и местных государственных органов охраны памятников.

94

Закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» дает современное определение памятников (объектов культурного наследия), определяет права и функции государства, общественных организаций и граждан в отношениях, возникающих в области владения, сохранения и использования памятников, определяет ответственность за нарушение памятникоохранительного законодательства. В законе определены механизмы оформления права собственности на объекты культурного наследия, распределены полномочия между федеральными органами и субъектами РФ.

Земли, на которых находятся памятники, относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством. В стра-

не создаются органы трех уровней (федерального, субъектов РФ и муниципального), обладающие соответствующими полномочиями в области сохранения и использования объектов истори- ко-культурного наследия.

Памятникоохранительные мероприятия финансируются за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и внебюджетных средств. Физическое или юридическое лицо, являющееся собственником или арендатором объекта культурного наследия, пользуется льготным тарифом арендной платы и компенсацией расходов по сохранению памятника.

В соответствии с названным законом федеральный орган охраны объектов культурного наследия и органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные в области охраны культурного наследия, должны осуществлять работы по выявлению, учету и ведению реестра. Выявленные, но еще не включенные в реестр объекты культурного наследия также подлежат государственной охране. На объект культурного наследия, включенный в государственный реестр, выдается паспорт установленного образца. Федеральные и местные органы власти обя-

95

заны вести постоянный мониторинг объектов культурного наследия.

Для определения ценности объекта культурного наследия, для оценки градостроительных и проектных документов, земельных участков, на которых располагаются или могут располагаться памятники истории и культуры, создаются специальные экспертные комиссии из числа специалистов соответствующих отраслей науки и культуры.

Законом предусмотрено создание специальных зон охраны объектов культурного наследия. Проектирование и проведение землеустроительных, земляных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ законом допускается при отсутствии на данной территории объектов культурного наследия. В случае обнаружения на территории, подлежащей хозяйственному освоению, памятника работы должны быть приостановлены, а в их проекты внесены изменения, направленные на сохранение или вынос памятника. Финансирование памятникоохранительных мероприятий в таком случае осуществляется за счет заказчика проводимых работ.

К проведению работ по сохранению объектов культурного наследия допускаются лица и организации, имеющие лицензии на их осуществление. Мероприятия по сохранению объектов культурного наследия производятся под надзором соответствующего государственного уполномоченного органа.

Закон предусматривает различные формы собственности на объекты культурного наследия: федеральную, собственность субъектов РФ, муниципальную, частную. Собствен-

ник несет все бремя ответственности за содержание и сохранение объекта культурного наследия. Все объекты археологического наследия находятся в государственной собственности и не могут быть переданы в частную собственность. Объекты культурного наследия также могут находиться у физических и юридических лиц в пользовании на правах аренды.

96

За нарушение законодательства об объектах культурного наследия в отношении должностных, физических и юридических лиц предусмотрена уголовная, административная и иная юридическая ответственность.

Однако новый закон, как и прежний, страдает несовершенством механизмов для его реализации: отсутствие нормативноправовых подзаконных актов, государственного реестра с перечнем объектов культурного наследия, подлежащих государственной охране, нечеткость правового статуса исторических поселений и музеев-заповедников, неопределенность в вопросе землепользования в зонах охраны объектов культурного наследия и др. Ненормальным положением является то, что контроль над незаконными раскопками археологических памятников возложен на местные органы полиции, которые от археологии очень далеки. В законе не были конкретизированы положения о сохранении и использовании объектов наследия, находящихся в заповедных зонах и на территории музеев-заповедников.

В2006 г. в закон были внесены некоторые изменения, уточняющие полномочия в отношении объектов культурного наследия между различными государственными ведомствами,

атакже усиливались полномочия и ответственность субъектов РФ за сохранность памятников федерального значения, находящихся на территориях субъектов РФ.

Внастоящее время участились случаи разрушения или небрежного отношения к памятникам истории и культуры. В связи с этим в 90-х гг. прошлого века и в начале нынешнего под охрану органов МВД были приняты многие библиотеки, музеи, картинные галереи, внедрены современные методы наблюдения за объектами. Значительная часть объектов культурного наследия была передана под охрану вневедомственной охраны: мемориальные музеи, ведомственные архивы, крупные библиотеки.

97

2.3.4. Зоны охраны памятников

Земли, на которых находятся ценные объекты природы, а также историко-культурные объекты, в соответствии с Земельным кодексом РФ (28 сентября 2001 г.) относятся к землям особо охраняемых территорий. Территории, на которых находятся памятники, являются землями историко-культурного назна-

чения. На них осуществляются работы по сохранению, реставрации и использованию памятников. Они не изымаются у собственников, однако хозяйственная деятельность ограничивается или запрещается. Они могут предназначаться для охраны памятников и их использования в научных и культурных целях.

Одной из мер сохранения недвижимых памятников являет-

ся создание зон охраны объектов культурного наследия (па-

мятников истории и культуры), то есть охраняемого пространства вокруг памятника. Это предусмотрено Градостроительным кодексом РФ (22 декабря 2004 г.) и Положением «О зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (10 марта 2009 г.). На картах (схемах) проектов территориального планирования любого уровня и на градостроительных планах должны отображаться территории земель историко-культурного назначения, границы территорий памятников, а также их охранных зон. Карты-схе- мы – это крупномасштабные карты, состоящие из графических и текстовых материалов, на которых зафиксированы недвижимые памятники всех видов и категорий и все вновь выявленные объекты. На них также отображаются зоны охраны памятников, ис- торико-культурных заповедников и заповедных территорий.

Понятие об охранной зоне возникло в связи с осознанием историко-культурной ценности не только отдельного памятника, но и той среды, в которой он возник и продолжает существовать. Впервые в отечественном законодательстве понятие о территории, в пределах которой запрещалось «возведение новых соору-

98

жений, заграждающих памятники», было выражено в 1924 г. в «Инструкции об учете памятников…». Термин «охранные зоны» появился в 1948 г. и был применен в отношении археологических памятников3. В дальнейшем в Законе РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры» 1978 г. к этому термину добавились «зоны регулирования застройки» и «зоны охраняемого ландшафта». В «Положении об охране и использовании памятников истории и культуры» 1982 г. было выделено три категории зон охраны памятников, которые применяются и в настоящее время при разработке проектов охраны и использования памятников: охранная зона, зона регулирования застройки, зона охраняемого ландшафта.

В границах зон охраны памятников в зависимости от вида и ценности памятника устанавливается режим содержания и использования, обеспечивающий возможность его изучения, сохранения и реставрации. На территории зон охра-

ны памятников запрещается производство земельных и строительных работ или иной хозяйственной деятельности без особого на то разрешения соответствующих государственных органов охраны памятников.

При производстве каких-либо хозяйственных работ предприятия и организации в случае обнаружения археологических или других объектов обязаны сообщить об этом местному органу охраны памятников и приостановить работы, угрожающие сохранности памятника.

Проекты зон охраны памятников разрабатываются специализированными учреждениями, оцениваются экспертной комиссией из специалистов соответствующего профиля и утверждаются высшим исполнительным органом государственной власти, субъекта РФ или исполнительным органом местной администрации в зависимости от того, к какой категории ценности относится памятник.

3Положение об охране памятников культуры // Охрана памятников истории и культуры: сб. док. – М., 1973. – С. 73.

99

Охранная зона – это территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия4. В реальности это территория, занятая собственно памятником, и пространство вокруг него, гарантирующее физическую его сохранность в случае производства вблизи каких-либо работ. В территорию охранной зоны включаются связанные с памятником участки исторически или художественно ценной застройки, ландшафта и отдельных построек. При рассредоточенном расположении памятников выделяются отдельные охранные зоны для каждого памятника. При близком расположении рационально создание объединяющей охранной зоны. Границы охранных зон целесообразно совмещать с естественными природными рубежами, также следует принимать во внимание существующую застройку. Рубежи охранных зон рекомендуется обозначать охранными досками или специальными знаками. При разработке опорных планов или генеральных планов строительства охранные зоны необходимо обозначать красной линией.

В охранной зоне должны быть обеспечены необходимые внешние условия для сохранности памятника: гидрологическая обстановка, чистота воздушного бассейна, защита от шума и динамических воздействий и др. Если на территории охранной зоны имеются «инородные» объекты, мешающие восприятию исторически и культурно ценных объектов (склады, мастерские, зеленые насаждения), то они должны быть устранены.

4 Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации: закон РФ от 25.06. 2002 г. № 73-ФЗ. –

Ст. 34, п. 2.

100