Законодательное и нормативно-техническое регулирование в строительстве. Курс лекций

стандартизации, комплексного решения задач рационального ограничения, прямой и обратной связи, динамичности, оптимальности, интеграции и модульного построения, автоматизации и новых задач.

Принцип системного подхода предусматривает: необходимость управления качеством на всех уровнях; распределение процессов управления качеством на все стадии жизненного цикла; охват всех функций управления по отношению к управляемому объекту.

Принцип стандартизации указывает на то, что все основные требования к качеству продукции и функции комплексной системы управления качеством должны регламентироваться или обеспечиваться стандартами и нормативнотехнической документацией.

Принцип комплексного решения предусматривает комплексный подход к проблеме качества конечной продукции строительства, в частности, выделение задач по управлению качеством промежуточной и конечной продукции строительства по уровням управления (по вертикали и по горизонтали). А это в свою очередь предполагает разработку и осуществление комплекса взаимосвязанных мероприятий (технических, экономических, юридических, воспитательных организационных и др.) на всех этапах цикла качества строительной продукции.

Принцип рационального ограничения предполагает постоянную реализацию эффекта фильтрации информации для рассмотрения из всей совокупности лишь тех явлений, условий и факторов, которые в наибольшей степени влияют на качество конечной продукции строительства.

Принцип прямой и обратной связи предполагает постоянное взаимодействие субъекта и объекта в системе управления на стадиях: «контроль получение информации критическая оценка принятие и реализация решений», наличие связи между всеми элементами комплексной системы управления качеством.

Принцип динамичности предусматривает непрерывный процесс совершенствования комплексной системы управления качеством в процессе ее функционирования с учетом научно-технического прогресса, изменений требований нормативно-технической документации и накопительского опыта. Принцип предполагает несколько этапов развития системы от самой несовершенной до автоматизированной вначале на отраслевом, а за тем на общегосударственном уровнях, рассматривая ее как открытую систему, подлежащую расширению по мере развития производства и управления.

Принцип оптимальности предусматривает обеспечение решения поставленных задач на основе выбора наилучшего варианта и при минимальных затратах на разработку системы и ее функционирования.

Принцип интеграции и модульного построения указывает на то, что ком-

плексная система управления качеством должна состоять из отдельных модулей, которые могут рассматриваться как самостоятельные системы, действующие на различных уровнях управления и жизненного цикла.

41

Принцип автоматизации и новых задач ориентирует на автоматизированное решение задач на основе применения вычислительной техники. Для этого необходимо сформулировать новые задачи и методы их решения с учетом последних достижений науки и техники.

Имеется серия международных стандартов по системам качества (ИСО 9000). Для выполнения своих функций по строительному контролю, а также для взаимодействия с органами государственного строительного надзора и местного самоуправления застройщик (заказчик) может привлечь в качестве подрядной организации инспекционную организацию, аккредитованную в Единой системе оценки соответствия. Передача застройщиком (заказчиком) своих функций и соответствующей ответственности привлеченной организации оформляется договором между ними.

Система менеджмента качества (СМК) – это система менеджмента для руководства и управления организацией применительно к качеству (ГОСТ Р ИСО 9001–2008).

Система менеджмента качества является частью системы менеджмента организации и направлена на достижение результатов в соответствии с установленными целями в области качества для того, чтобы удовлетворить требования всех заинтересованных сторон, в первую очередь потребителей организации.

Требования к системе менеджмента качества установлены стандартом ГОСТ Р ИСО 9001–2008 «Системы менеджмента качества. Требования».

Лабораторный контроль

Лабораторный контроль выполняют испытательные (строительные) лаборатории лиц, осуществляющих строительство, либо испытательные (строительные) лаборатории подрядных организаций. Испытательные (строительные) лаборатории проходят аккредитацию в Единой системе оценки соответствия.

Испытательные лаборатории лиц, осуществляющих строительство, либо испытательные лаборатории подрядных организаций обязаны вести журналы регистрации осуществленного контроля и испытаний, подбора различных составов, растворов и смесей, подготавливать акты о соответствии (несоответствии) строительных материалов, поступающих на объект капитального строительства, требованиям проекта, стандартам и техническим условиям.

Нормативные требования к строительной лаборатории и к инструментальной базе строительного контроля устанавливаются положениями РДС 10- 234-94 «Требования к испытательным лабораториям (центрам) в строительстве и порядок проведения их аккредитации», утвержденными и введенными в действие Постановлением Минстроя России №18-24 от 27 октября 1994 г.

Организация, претендующая на аккредитацию и функционирование в Системе сертификации ГОСТ Р в качестве испытательной лаборатории (центра), должна быть компетентной, независимой от изготовителей и потребителей ис-

42

пытываемой продукции, располагать необходимыми средствами и документированными процедурами, позволяющими проводить испытания продукции в строительстве для целей сертификации, в том числе сертификационные испытания сертифицируемой продукции и испытания сертифицированной продукции при инспекционном контроле, включая:

испытательное оборудование и средства измерений, помещения и т.п.;

квалифицированный и прошедший специальную подготовку персонал;

правовые и организационно-методические документы, устанавливающие порядок и правила проведения испытаний закрепленной продукции и обеспечение качества их проведения;

фонд нормативных документов на продукцию и методы ее испытаний.

Испытательная лаборатория (центр) должна иметь систему регистрации и протоколирования, которые должны показывать, каким образом была выполнена каждая процедура проведения испытаний и т.п.

Кроме того, испытательная лаборатория (центр) должна иметь систему контроля нормативной документации, включающую своевременное внесение изменений в действующую документацию, изъятие устаревшей документации, обеспечение вновь разработанной документацией и т.п., а также наличие документации на рабочих местах;

систему приема и рассмотрения решений органа по сертификации о проведении испытаний или заявок на испытания продукции и выдачи результатов по ним;

порядок взаимодействия подразделений испытательной лаборатории при проведении испытаний, оформлении и выдаче их результатов:

порядок взаимодействия с органами по сертификации по своевременной корректировке качества продукции при изменении требований нормативных документов;

порядок сбора, хранения, анализа и систематизации информации об уровне качества отечественной и зарубежной продукции.

При нарушении требований, установленных Системой сертификации ГОСТ Р, в том числе объективности и качества выполнения функций испытательной лаборатории (центра) в строительстве, Минстрой России может приостановить, а в случае грубых нарушений отменить действие аттестата аккредитации и исключить испытательную лабораторию (центр) из Государственного реестра Системы сертификации ГОСТ Р.

43

2.3. Документирование строительного контроля. Претензионная деятельность.

Взаимодействие с органами государственного строительного надзора

Состав, содержание и порядок оформления исполнительной документации при производстве строительных работ и строительном контроле регламентируются следующими законодательными и нормативными положениями:

Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. №190-ФЗ (ст. 52 и 53);

РД-11-02-2006 «Требования к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения»;

СНиП 3.01.04-87 «Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения» (п. 3.5);

СНиП 3.03.01-87 «Несущие и ограждающие конструкции» (п. 1.22 Общих положений); СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» (п. 5.14);

СП 48-13330-2011 «Организация строительства» (разделы 6 и 7). Кроме того, положения по составлению исполнительной документации

разработаны в нормативных и правовых документах Москвы и Московской области:

Постановление Правительства Москвы от 7 декабря 2004 г. №857ПП «Об утверждении Правил подготовки и производства земляных работ, обустройства и содержания строительных площадок в городе Москве» (п. 14);

Приложение к постановлению Правительства Москвы от 11 июля 2000 г. №530 «Московские городские строительные нормы. Приемка и ввод в эксплуатацию законченных строительством объектов (раздел 4).

Согласно положениям раздела 7 СП 48-13330-2011 «Организация строительства» основными документами строительного контроля являются журналы производства работ, оформляемые в соответствии с требованиями РД 11-02- 2006 «Порядок ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства» и акты освидетельствования работ и (или) конструкций, оформляемые в соответствии с требованиями РД 11-02-2006 «Требования к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требования, предъявляемые к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения».

44

Документированию подлежат:

результаты входного контроля - в журналах входного контроля и (или) лабораторных испытаний;

результаты операционного контроля - в журналах работ. Акты освидетельствования составляются на:

приемку геодезической разбивочной основы у застройщика (заказчика);

результаты освидетельствования работ, скрываемых последующими работами; результаты освидетельствования отдельных конструкций;

испытания участков инженерных сетей и смонтированного инженерного оборудования.

Замечания представителей строительного контроля застройщика (заказчика) документируются в общем и специальных журналах работ. Факты устранения дефектов по замечаниям этих представителей документируются с их участием.

Оценка работ, скрываемых последующими работами

В процессе строительства должна производиться оценка выполненных работ, результаты которых влияют на безопасность объекта, но в соответствии с принятой технологией становятся недоступными для контроля после начала выполнения последующих работ. Также должно оцениваться качество выполненных строительных конструкций и участков инженерных сетей, устранение дефектов которых, выявленных контролем, невозможно без разборки или повреждения последующих конструкций и участков инженерных сетей. В указанных контрольных процедурах могут участвовать представители соответствующих органов государственного надзора, авторского надзора, а также независимые эксперты. Исполнитель работ не позднее чем за три рабочих дня должен известить остальных участников о сроках проведения указанных процедур.

Результаты приемки работ, скрываемых последующими работами в соответствии с требованиями проектной и нормативной документации оформляются актами освидетельствования скрытых работ. Застройщик (заказчик) может потребовать повторного освидетельствования после устранения выявленных дефектов.

К процедуре оценки соответствия отдельных конструкций, ярусов конструкций (этажей) исполнитель работ должен предоставить акты освидетельствования всех скрытых работ, входящих в состав этих конструкций, геодезические исполнительные схемы, а также протоколы испытаний конструкций в случаях, предусмотренных проектной документацией и (или) договором строительного подряда. Застройщик (заказчик) может выполнить контроль достоверности представленных исполнителем работ исполнительных геодезических схем. С этой целью исполнитель работ должен сохранить до момента завершения приемки закрепленные в натуре разбивочные оси и монтажные ориентиры.

45

Результаты приемки отдельных конструкций должны оформляться актами промежуточной приемки конструкций.

Испытания участков инженерных сетей и смонтированного инженерного оборудования следует выполнять согласно требованиям соответствующих нормативных документов и оформлять актами установленной этими документами формы.

При обнаружении в результате поэтапной приемки дефектов работ, конструкций, участков инженерных сетей соответствующие акты должны оформляться только после устранения выявленных дефектов.

В случаях, когда последующие работы должны начинаться после более чем 6-месячного перерыва с момента завершения поэтапной приемки, перед возобновлением работ эти процедуры следует выполнить повторно с оформлением соответствующих актов.

Претензионная деятельность

Претензией оформляют обоснование требований одной организации к другой, которые касаются нарушения договорных обязательств. Согласно действующему законодательству письменные претензии – средство досудебного урегулирования разногласий на добровольных основах. Письменные претензии не являются обязательной стадией, предшествующей подаче иска в хозяйственный суд.

Претензии между участниками договоров и в частности договора строительного подряда, возникают, как правило, из-за несоблюдения условий этих договоров, а также обязательств по расчетам. Чаще всего речь идет: в подрядной строительной организации – о недопоставке материальнопроизводственных запасов или о поставке запасов более низкого качества поставщиками и нарушении оговоренного порядка расчетов с заказчиком; у заказчика – о завышении объемов выполненных работ, нарушении технологии строительства, а также о нарушении оговоренных сроков производства строительных работ и их сдачи.

Взаимоотношения по претензиям, вытекающим из условий хозяйственных договоров, могут разрешаться как в судебном (на основании решения арбитражного суда), так и в досудебном (претензионном) порядке. В настоящем разделе рассматриваются вопросы претензионного (досудебного) урегулирования споров.

До 1995 года порядок организации и ведения претензионной работы регулировался Положением о претензионном порядке урегулирования споров, утвержденным постановлением Правительства РФ от 24 июня 1992 г. №3116-1. Федеральным законом от 5 мая 1995 г. №71-ФЗ «О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» упомянутое постановление №3116-1 отменено, причем никакого документа взамен разработано и принято не было. Вместе с тем с 1 января 1995 г. была введена в действие часть первая ГК РФ.

46

В крупных строительных организациях (как у заказчика, так и у подрядчика) для ведения претензионно-исковой работы, как правило, создается обособленное структурное подразделение (отдел, отделение или служба). В небольших организациях, не располагающих необходимыми финансовыми ресурсами для создания такого подразделения (или в том случае, когда объем работы невелик), претензионная работа ведется бухгалтером (одним из работников бухгалтерии).

Несмотря на то что Положение о претензионном порядке урегулирования споров с 1 июля 1995 года утратило силу, по нашему мнению, целесообразно напомнить читателям основные положения данного документа - разумеется, не в качестве обязательных требований, а как рекомендации, которые можно использовать при разработке договоров строительного подряда и организации работы претензионных служб.

Так как ведение претензионной работы предполагает документальное оформление результатов и отражение их в бухгалтерском учете и в бухгалтерской отчетности, представляется очевидным, что претензия предъявляется в письменной форме. Также очевидным представляется и то, что соответствующие документы должны быть подписаны руководителем организации, предъявляющей претензию.

Исходя из экономического смысла претензионной работы, а также для минимизации количества разногласий между участниками договора можно заключить, что в претензии должны быть, как минимум, отражены следующие сведения.

требования заявителя; сумма претензии;

обоснованный расчет суммы претензии, если претензия подлежит денежной оценке;

обстоятельства, на которых основываются требования и доказательства, подтверждающие их со ссылкой на соответствующий законодательный или нормативный акт;

перечень прилагаемых к претензии документов и других доказательств;

иные сведения, необходимые для урегулирования спора.

К претензии прилагаются подлинные документы, подтверждающие предъявленные заявителем требования, или надлежащие заверенные копии либо выписки из них, если эти документы отсутствуют у другой стороны.

Претензия рассматривается в течение срока, который установлен соглашением сторон. Максимальные или минимальные сроки рассмотрения претензий (по поставкам материально-производственных запасов и расчетам за строительную продукцию) в настоящее время законодательством не установлены.

Организация или индивидуальный предприниматель, получившие претензию, обязаны сообщить заявителю о результатах рассмотрения претензии в срок, установленный соглашением сторон. Таким образом, целесообразно уста-

47

новить максимальный срок, в течение которого ответ на претензию должен быть получен, в размере 30 дней плюс время, необходимое для пересылки документов (ответа на претензию).

В ответе на претензию указываются:

при полном или частичном удовлетворении претензии - признанная сумма, номер и дата платежного поручения на перечисление этой суммы или срок и способ удовлетворения претензии, если она не подлежит денежной оценке;

при полном или частичном отказе в удовлетворении претензии – мотивы отказа со ссылкой на соответствующие нормы законодательства и доказательства, обосновывающие отказ; перечень прилагаемых к ответу на претензию документов, других доказательств.

При удовлетворении претензии, подлежащей денежной оценке, к ответу на претензию прилагается поручение банку на перечисление денежных средств с отметкой об исполнении (принятии к исполнению) либо сообщается о том, в какие сроки и в каком порядке претензия будет удовлетворена.

При полном или частичном отказе в удовлетворении претензии заявителю должны быть возвращены подлинные документы, которые были приложены к претензии, также направлены документы, обосновывающие отказ, если их нет у заявителя претензии.

В случае полного или частичного отказа в удовлетворении претензии или неполучении в срок ответа на претензию заявитель вправе предъявить иск в арбитражный суд.

Проведение проверок предприятий и организаций, осуществляющих строительную деятельность

Одним из аспектов строительного надзора является проведение проверок предприятий и организаций, осуществляющих строительную деятельность. Порядок осуществления данных мероприятий контролирующими органами регламентируется положениями части 5 статьи 54 Градостроительного Кодекса РФ. К отношениям, связанным с осуществлением государственного строительного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом следующих особенностей организации и проведения проверок:

1)проверки проводятся без формирования ежегодного плана проведения плановых проверок;

2)проверки проводятся на основании поступивших в орган государственного строительного надзора:

48

а) извещения от застройщика (заказчика) или лица, осуществляющего строительство, направленного в соответствии с частями 5 и 6 статьи 52 Градостроительного Кодекса РФ, а также об устранении нарушений, об окончании строительства;

б) обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, информации от органов государственной власти (должностных лиц органа государственного надзора), органов местного самоуправления, включая извещения, направляемые лицами, осуществляющими строительство в соответствии с частью 3 статьи 53 настоящего Кодекса, из средств массовой информации о фактах произошедшей аварии, нарушений технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации при выполнении работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, в том числе нарушений обязательных требований к применяемым строительным материалам, если такие нарушения создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу либо повлекли причинение такого вреда;

3) основанием для проведения проверки также являются:

а) программа проверок, разрабатываемая органом государственного строительного надзора;

б) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем выданного органом государственного строительного надзора предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований;

в) наличие приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного строительного надзора о проведении проверки, изданного в соответствии с поручением Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации либо на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям;

4)выездная проверка может быть проведена органом государственного строительного надзора незамедлительно с извещением органа прокуратуры в порядке, установленном частью 12 статьи 10 Федерального закона от 26 декабря 2008 года №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;

5)предварительного уведомления юридического лица, индивидуального предпринимателя о проведении выездной проверки не требуется;

6)в приказе (распоряжении) органа государственного строительного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются

49

наименование и место нахождения объекта капитального строительства, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия (часть 5 в ред. Федерального закона от 18.07.2011 №242-ФЗ).

По результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений. Приостановление строительства, реконструкции объекта капитального строительства на указанный срок осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Взаимодействие с органами государственного строительного надзора

Взаимодействие с органами государственного строительного надзора при проведении проверок осуществляется в соответствии с положениями статьи 7 Федерального закона №294-ФЗ от 26 декабря 2008 г «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и проведении проверок осуществляют взаимодействие по следующим вопросам:

1)информирование о нормативных правовых актах и методических документах по вопросам организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2)определение целей, объема, сроков проведения плановых проверок;

3)информирование о результатах проводимых проверок, состоянии соблюдения законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности и об эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

4)подготовка в установленном порядке предложений о совершенствовании законодательства Российской Федерации в части организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

5)принятие административных регламентов взаимодействия органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

6)повышение квалификации специалистов, осуществляющих государственный контроль (надзор), муниципальный контроль.

Органы государственного (муниципального) контроля (надзора) привлекают экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, инди-

50