Государство и малый бизнес в России проблемы гармонизации законодательства и практики его применения. Монография

включаться в план проверок, либо для них будет снижена длительность ревизии. Периодичность проверок тоже может зависеть от определенных классов риска.

Все условия применения риск-ориентированного подхода также должно будет определить Правительство РФ (в частности, оно установит правила отнесения к различным категориям риска). Важно отметить, что в законе есть оговорка: для отдельных видов контроля/надзора правительство РФ может решить начать применять такой подход и до начала 2018 года. Поэтому не исключено, что в некоторых сферах деятельности организации и ИП столкнутся с риск-ориенти- рованным до 2018 года.

С 1 января 2016 г. по 31 декабря 2018 г. отменяются пла-

новые неналоговые проверки малого бизнеса.

Всоответствии с Федеральным законом от 13.07.2015 г.

№246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О

защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с 1 января 2016 года для малого бизнеса начали действовать «надзорные каникулы».

Малый бизнес «курирует» множество органов государственной власти. Рассмотрим их полномочия.

Налоговые органы. Порядок осуществления налогового контроля регламентируется главой 14 Налогового кодекса РФ. Этот контроль проводится должностными лицами налоговых органов посредством камеральные и выездных проверок (в том числе выездных проверок с участием органов внутренних дел).

Пожнадзор. Общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности определяются в федеральном законе № 69-ФЗ (от 21.12. 1994 г.) «О пожарной безопасности», регулирующем отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности.

Роспотребнадзор. Согласно п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзоре), утвержденному

81

Постановлением Правительства РФ № 322 (от 30.06.2004 г.), указанная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпиде- миологического благополучия населения.

Россельхознадзор. Согласно п. 1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзоре), утвержденному Постановлением Правительства РФ № 327 от 30.06.2004г. , указанная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира.

Государственный пожарный надзор в лесах осуществляет государственный контроль:

—за качеством и безопасностью зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, а также побочных продуктов переработки зерна при их ввозе (вывозе) на территорию Российской Федерации;

—за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами;

—за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере ветеринарии и карантина растений на государственной границе Российской Федерации (включая пункты пропуска через государственную границу)

ина транспорте, включающих требования по обеспечению охраны территории Российской Федерации от заноса из иностранных государств и распространения заразных болезней животных, вредителей растений, возбудителей болезней растений, а также растений (сорняков) карантинного значения, ввоза опасных в ветеринарно-санитарном и фитосанитарном отношении поднадзорных грузов;

82

—государственный лесной контроль и надзор на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, указанных в части 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации, и (или) в случаях, когда соответствующие полномочия изъяты в установленном порядке у органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

Трудовая инспекция. В соответствии со ст. ст. 353, 354, 356 ТК РФ государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, во всех организациях на территории Российской Федерации осуществляют органы Федеральной инспекции труда, являющиеся единой централизованной системой государственных органов. Органом Федеральной инспекции труда является Федеральная служба по труду и занятости, находящаяся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

§ 2. Развитие финансово-кредитных и иных механизмов поддержки малого бизнеса и индивидуальной предпринимательской инициативы

1. Понятие и законодательная основа государственной финансово-кредитной поддержки индивидуального и малого предпринимательства

Финансово-кредитную поддержку государства индивидуального и малого предпринимательства (далее по тексту — ИМП) можно определить как совокупность мер, осуществляемых прямо или косвенно за счет средств бюджетов бюджетной системы РФ, и направленных на предоставление субъектам ИМП финансово-кредитных ресурсов, обеспечение им доступа к таким ресурсам, а также снижение объема долговых обязательств при их использовании.1

Финансово-кредитная поддержка по праву относится представителями как бизнес — сообщества, так и научной сферы к основным видам поддержки, необходимым и востребованным для создания и развития своего дела. «Анализ

1 Ручкина Г.Ф. Финансовая поддержка как ключевая составляющая в развитии субъектов малого и среднего предпринимательства // Банковское право. 2017. № 5. КонсультантПлюс.

83

проблематики малого и среднего предпринимательства свидетельствует о том, что недостаток финансовых средств является одной из основных проблем малого бизнеса»1.

При этом на протяжении всего существования малого предпринимательства в нашей стране, в том числе на дореволюционном этапе, такой поддержке не уделялось достаточно внимания.

В постсоветской России первой законодательной основой оказания финансовой поддержки стал Федеральный закон от 14.06.1995 № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации»2, действовавший с учетом вносимых изменений до 1 января 2008 года. Он предусматривал создание льготных условий использования субъектами малого предпринимательства государственных финансовых ресурсов (ст. 6), приятие государственных и муниципальных программ поддержки малого предпринимательства и ежегодное выделение средств из соответствующих бюджетов на их реализацию (ст. 7), льготное кредитование с компенсацией соответствующей разницы кредитным организациям за счет средств фондов поддержки малого предпринимательства (ст. 11). Так, в 2006 г. на поддержку малого предпринимательства из федерального бюджета было выделено 2,5 млрд руб., а в 2007 г. — 3,5 млрд руб. С 1994 г. по 2001 г. были приняты четыре федеральные программы государственной поддержки малого предпринимательства, но ни одна из этих программ не была реализована полностью3. Финансовое обеспечение федеральной политики в области государственной поддержки малого предпринимательства осуществлял специальный орган, созданный Правительством Российской Федерации, — Федеральный

1 Агеева Е.Ш. Институт охраны и защиты прав предпринимателей: Сравнительно-правовое исследование законодательств России и Англии. М.: Статут, 2015. 144 с.

2 Федеральный закон от 14.06.1995 № 88-ФЗ (ред. от 02.02.2006) «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.1995. № 25. Ст. 2343. Утратил силу.

3 Ибадова Л.Т. Комментарий к Федеральному закону «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2006. 128 с.

84

фонд поддержки малого предпринимательства1. Но в 2005 г. Фонд был ликвидирован без упоминания об органе, которому будут переданы его функции. Для оказания финансовой поддержки высокоэффективным наукоемким проектам, разрабатываемым малыми предприятиями в 1994 г. был создан Фонд содействия развитию малых форм предприятий в науч- но-технической сфере. В период действия названного закона создается значительное число региональных и муниципальных фондов финансовой поддержки малого предпринимательства2, формируется инструментарий государственной и муниципальной финансово-кредитной поддержки.

Современная система финансовой поддержки малого предпринимательства начинает развиваться с момента вступления в силу Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»3 (далее — Закон о развитии МСП).

Он перечисляет источники, виды и получателей финансовой поддержки, устанавливает, что порядок предоставления средств федерального бюджета на государственную поддержку определяется Правительством РФ (ст. 17). Кроме того, с 2015 года определяет координатора и организатора системы мер такой поддержки — акционерное общество «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» (далее по тексту — Корпорация МСП). Согласно ст. 25.1 Закона о развитии МСП, Корпорация МСП, осуществляющая деятельность в качестве института развития в сфере малого предпринимательства, организует фи- нансирование кредитных организаций, микрофинансовых

1 Смагина И.А. Комментарий к Федеральному закону от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» (постатейный) // СПС КонсультантПлюс. 2007.

2 Например, Фонд поддержки малого предпринимательства Московской области. Ст. 10 Закона Московской области от 29.05.1996 № 16/96-ОЗ (ред. от 11.11.2003) «О поддержке малого предпринимательства в Московской области» // Вестник Московской областной Думы. 1996. № 7. Утратил силу.

3 Федеральный закон от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ.2007. № 31. Ст. 4006.

85

организаций предпринимательского финансирования, иных юридических лиц, оказывающих финансовую поддержку субъектам малого предпринимательства, в том числе, в рамках деятельности акционерного общества «Российский банк поддержки малого и среднего предпринимательства» (далее — МСП Банк).

Существенную роль в правовом регулировании финансовой поддержки субъектов ИМП играют акты региональных и местных органов власти.

Общие нормы, также регламентирующие оказание фи- нансово-кредитной поддержки ИМП, содержатся в Бюджетном кодексе РФ, ГК РФ, а также в федеральных законах, законах субъектов РФ и правовых актах представительных органов муниципальных образований о бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период.

Направления развития инструментария финансовой поддержки субъектов ИМП в настоящее время, на ближайшую и среднесрочную перспективу определяются программными актами Президента РФ, Правительства РФ и Минэкономразвития России.

Концепцией долгосрочного социально-экономическо- го развития Российской Федерации на период до 2020 года1 предусмотрено осуществление не столько финансово-кредит- ной поддержки, сколько мер институционального характера для содействия развитию малого и среднего предпринимательства2. При этом финансово-кредитная поддержка предусмотрена только в отношении инновационной деятельности и высокотехнологичных кластеров, а применительно к малому бизнесу, работающему в иных сферах, только в форме расширения системы микрокредитования.

Финансовая помощь предусмотрена только в отношении малых форм предприятий в научно-технической сфере (п. 12.2).

1 Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 10.02.2017) // Собрание законодательства РФ. 24.11.2008. № 47. Ст. 5489.

2 Вайпан В.А. Основы правового регулирования деятельности субъектов малого и среднего предпринимательства // Право и экономика. 2015. № 12. КонсультантПлюс.

86

Распоряжением Правительства РФ от 02.06.2016 № 1083-р (ред. от 30.03.2018) утверждена Стратегия развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года (далее — Стратегии развития МСП) вместе с Планом мероприятий («дорожной картой») по ее реализации. Весьма положительно следует оценить заложенное в Стратегию в качестве принципа понимание необходимости «создать такую ситуацию, когда принятие решений, ухудшающих финансовое положение …субъектов малого и среднего предпринимательства… будет невозможно» (раздел III Стратегии).

На достижение цели, установленной Стратегией развития МСП, направлена государственная программа Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»1, включающая подпрограмму «Развитие малого и среднего предпринимательства» со сроком реализации до 31 декабря 2020 г. Однако она предусматривает ежегодное сокращение бюджетных ассигнований на реализацию подпрограммы из средств федерального бюджета с 21 845 000 тыс. рублей в 2013 году до 4 923 304,9 тыс. рублей в 2020 году (Приложение 10 к Федеральному закону от 05.12.2017 № 362-ФЗ (ред. от 03.07.2018) «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов»). Правоведами справедливо подчеркивается: «несмотря на декларацию активизации поддержки указанных субъектов, размер государственной помощи малому и среднему бизнесу имеет тенденцию к снижению»2.

К сожалению, принимаемые государством меры поддержки не приводят к значимому увеличению количества представителей малого бизнеса. По статистике, если на конец 2010 г. существовало 4 571 087 субъектов малого предпринимательства (из них индивидуальных предпринимателей —

1 Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 № 316 (ред. от 31.03.2018) «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Экономическое развитие и инновационная экономика»» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 18 (часть II). Ст. 2162.

2 Ручкина Г.Ф. Финансовая поддержка как ключевая составляющая в развитии субъектов малого и среднего предпринимательства // Банковское право. 2017. № 5. КонсультантПлюс.

87

2 926 812)1, то на 10.09.2018 г. их количество составляет 5 902 268 (из них индивидуальных предпринимателей — 3 272 333)2. «При этом нужно учитывать, что в условиях изменения «номинала» ряда характеристик понятия субъектов МСП практически вдвое степень валидности результатов простого статистического сравнения весьма низка»3. Сокращение числа работников названных субъектов за указанный период более чем на 3 млн. человек свидетельствует о финансовом неблагополучии их работодателей, о стремлении сэкономить на официальном трудоустройстве своих фактических работников и уплате взносов в государственные внебюджетные фонды4.

Сохраняются следующие проблемы в сфере финансо- во-кредитной поддержки малого предпринимательства:

—высокая стоимость кредитования (ставки, стоимость упаковки и привлечения);

—разрозненные и избыточные требования банков к документам и обеспечению заемщиков;

—не развито банковское кредитование микробизнеса (при том, что количество микропредприятий превышает 99% субъектов МСП);

—низкая вовлеченность банков в сфере проектного финансирования,

—резкое уменьшение числа коммерческих банков (снижение конкуренции и регионального присутствия, потери средств бизнеса, досрочные возвраты кредитов, отзыв гарантий и др.);

1 Федеральная служба государственной статистики: сайт URL: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/business/prom/small_ business/obsled_rus/tom1/itog-pdf/001.pdf. Дата обращения: 26.09.2018.

2 Федеральная налоговая служба: сайт. URL: https://ofd. nalog.ru/statistics.html. Дата обращения: 26.09.2018.

3 Ершова И.В., Тарасенко О.А. Малое и среднее предпринимательство: трансформация российской системы кредитования и микрофинансирования // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2018. № 1. КонсультантПлюс.

4 Распоряжение Правительства РФ от 02.06.2016 № 1083-р (ред. от 30.03.2018) «Об утверждении Стратегии развития малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации на период до 2030 года».

88

— государственная поддержка доходит до крайне ограниченного числа компаний. Информация об инструментах поддержки разрознена, процесс непрозрачен, требования избыточны1.

24 сентября 2018 г. по итогам заседания Президиума совета при Президенте РФ по стратегического развитию и национальным проектам, Правительство РФ одобрило паспорт Национального проекта «Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы», который начнет реализовываться с 01.01.2019 г. На финансовую поддержку МСП планируется выделить 178 млрд. руб., основная часть которых будет выделена на компенсацию процентных ставок, чтобы предприниматели уже в 2019 году могли получить кредиты по ставке менее 10 % годовых. Тем не менее, не стоит уповать на объем выделяемых финансовых ресурсов, поскольку, как отмечается в научной литературе, «к сожалению, рост бюджетных трат не пропорционален динамике роста субъектов МСП»2. В структуре национального проекта выделен отдельный федеральный проект «Расширение доступа субъектов МСП к финансовым ресурсам, в том числе к льготному финансированию». Наряду с масштабной программой по предоставлению доступа к льготному кредитованию, предлагается дальше развивать микрофинансирование, лизинг и запустить альтернативные источники финансирования, в том числе краудфандинг и биржевые инструменты.

Поэтому задача обеспечения доступности финансовых ресурсов для малых предприятий, декларируемая большинством из перечисленных выше актов, должна получить, наконец, реальное воплощение на практике.

2. Субъекты ИМП, имеющие право на получение фи- нансово-кредитной поддержки

Адресатами финансово-кредитной поддержки могут являться:

1 Федеральный портал малого и среднего предпринимательства: сайт. URL: http://smb.gov.ru/files/images/Презентации%20 Upgrade-лаборатории/1_фин_кред_меры_3.pdf. Дата обращения: 27.09.2018.

2Тарасенко О.А. Аудит мер финансовой поддержки малого

исреднего предпринимательства // Предпринимательское право. 2018. № 2. С. 49—56.

89

1)субъекты малого предпринимательства, соответствующие требованиям, изложенным в ст. 4 и ст. 14 Закона о развитии МСП. Перечень лиц, не имеющих право претендовать на финансово-кредитную поддержку, определен в пунктах 3—5 ст. 14 названного Закона;

2)организации, образующие инфраструктуру поддержки таких субъектов (П. 1 ст. 17 Закона о развитии МСП).

Следует отметить, что критерии отнесения хозяйствующих субъектов к субъектам МСП будут смягчены с 1 декабря 2018 года1. В частности, числу малых предприятий будут отнесены хозяйственные товарищества, смягчены ограничения по количеству акций / долей в капитале субъекта МСП, принадлежащих определенным категориям лиц, и др.

Российский Банк поддержки малого и среднего предпринимательства (АО «МСП Банк») предъявляет к потенциальным заемщикам еще целый ряд требований:

—обязательные минимальные требования АО «МСП Банк» к субъектам МСП для получения кредитной поддержки, не установленные законодательством (например, совокупный объем исков к заемщику не должен быть существенный по сравнению с объемами деятельности; отсутствие заемщика в реестре недобросовестных поставщиков, и целый ряд иных требований);

—соответствие вида деятельности субъекта МСП Перечню приоритетных отраслей для целей получения льготного финансирования в рамках Программы стимулирования кредитования субъектов малого и среднего предпринимательства, а также Программы льготного кредитования, реализуемой Министерством экономического развития РФ. Перечень приоритетных отраслей2 достаточно узкий, не охватывающий многие ниши, в которых работают и хотели бы

1 Ст. 1 Федерального закона от 03.08.2018 № 313-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации»».

2 Перечень приоритетных отраслей установлен в Постановлении Правительства РФ от 30.12.2017 № 1706 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета российским кредитным организациям на возмещение недополученных ими доходов по кредитам, выданным субъектам малого и среднего предпринимательства на реализацию проектов в приоритетных отраслях по льготной ставке» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 3. Ст. 542.

90