Государственные служащие. Особенности регулирования труда
.pdfПоследствия включения заинтересованного лица в комиссию весьма серьезны — в силу этого обстоятельства результаты служебной проверки считаются недействительными, создается новая комиссия и проводится новая проверка.
При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:
1)факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;
2)вина гражданского служащего;
3)причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;
4)характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;
5)обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.
Целью проведения служебной проверки является установление обстоятельств, имеющих значение для решения вопроса о привлечении гражданского служащего к дисциплинарной ответственности. Например, о наличии или отсутствии самого факта противоправного деяния гражданского служащего, наличии его вины в совершении проступка, предшествующем поведении и отношении к исполнению должностных обязанностей, последствиях совершенного правонарушения.
Работа комиссии проходит под контролем представителя нанимателя в течение одного месяца. Это максимальный срок служебной проверки. Закон не предусматривает возможность продления этого срока.
Гражданскому служащему, в отношении которого проводится служебная проверка, предоставляются гарантии, способствующие полному и объективному исследованию всех обстоятельств совершения дисциплинарного проступка. Он может активно участвовать в работе комиссии, представляя документы, заявляя ходатайства, давая устные и письменные объяснения. Ему предоставлено право обращаться по поводу проведения служебной проверки к представителю нанимателя, который должен проверить правомерность действий комиссии или причины ее пассивности и принять соответствующие меры.
Руководитель государственного органа, назначивший служебную проверку, имеет право изменить состав комиссии, если сочтет ее работу недостаточно эффективной.
Серьезной гарантией, обеспечивающей право гражданского служащего на обжалование дисциплинарного взыскания, является предоставление ему возможности знакомиться с материалами служебной проверки и заключением по ее результатам.
131
Правовое положение гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, не исчерпывается предоставлением ему определенных гарантий. Одновременно принимаются меры, обеспечивающие нормальную работу комиссии и невозможность ликвидации документов, воздействия на членов комиссии, воспрепятствования ее работе иным образом. Принимая решение о проведении служебной проверки, представитель нанимателя отстраняет гражданского служащего, совершившего дисциплинарный проступок, от замещаемой должности. Таким образом, он не может помешать расследованию правонарушения. Наряду с этим отстранение преследует и иную цель — пресечь неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей.
Отстранение производится на период проведения служебной проверки с сохранением денежного содержания. Оно должно оформляться приказом руководителя государственного органа.
Служебная проверка завершается составлением заключения, которое подписывается участниками служебной проверки и приобщается к личному делу гражданского служащего.
Вписьменном заключении по результатам служебной проверки указываются:
1)факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки;
2)предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания.
Для отдельных категорий государственных служащих действуют специальные нормативные правовые акты, посвященные процедуре служебной проверки. Например, Приказом Государственного таможенного комитета РФ от 3 декабря 1998 г. № 817 утверждена Инструкция о порядке организации и проведения служебной проверки в таможенных органах РФ.
Для гражданских служащих такой акт не принят, и утверждение его законом не предусмотрено. Конкретизация и уточнение правил проведения служебной проверки возможны в нормативном правовом акте соответствующего государственного органа на основе положений закона о госслужбе.
2.14. Общие основания увольнения с гражданской службы
Общие основания увольнения гражданского служащего закреплены статьей 33 закона о госслужбе. Этот перечень шире того, который закреплен статьей 77 Трудового кодекса РФ, что обусловлено спецификой государственной службы. Так, среди общих оснований увольнения гражданского служащего значится выход из российского гражданства, нарушение связанных со службой запретов и т.п. Напротив, перечень оснований увольнения
132
по инициативе представителя нанимателя в законе о госслужбе несколько уже, чем в статье 81 Трудового кодекса. В законе о госслужбе нет таких оснований увольнения по инициативе представителя нанимателя (статья 37), как смена собственника либо совершение аморальных действий лицом, выполняющим воспитательные функции.
Прекращение служебного контракта и освобождение от замещаемой должности не всегда влечет за собой увольнение с государственной службы (прекращение государственнослужебных отношений). В ряде случаев прекращение служебного контракта предполагает наступление для гражданского служащего других правовых последствий, в т.ч. продолжение гражданской службы. Например, при переводе на другую должность в другой государственный орган прежний контракт прекращается, но служебные отношения продолжаются и гражданский служащий не увольняется, а продолжает находиться на гражданской службе. Таким образом, прекращение служебного контракта, освобождение от замещаемой должности и увольнение с гражданской службы — это не равнозначные понятия.
К основаниям прекращения служебного контракта и освобождения от замещаемой должности, влекущим за собой, как правило, увольнение гражданских служащих с гражданской службы, относятся:
—соглашение сторон служебного контракта;
—истечение срока действия срочного служебного контракта;
—расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего;
—расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя;
—отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или от повышения квалификации в связи с сокращением должностей гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности гражданской службы;
—отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта;
—отказ гражданского служащего от перевода на иную должность гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе;
—отказ гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;
—некоторые обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта;
133
—нарушение установленных законом о госслужбе или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности гражданской службы;
—выход гражданского служащего из гражданства РФ;
—несоблюдение ограничений и нарушение обязательств, установленных федеральными законами;
—нарушение запретов, связанных с гражданской службой, предусмотренных статьей 17 закона о госслужбе;
—отказ гражданского служащего от замещения прежней должности гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания.
К основаниям прекращения служебного контракта, не влекущим за собой увольнение гражданского служащего с гражданской службы, относится такое основание, как перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида (п. 5 ч. 1 ст. 33 закона о госслужбе). В этом случае гражданский служащий освобождается от замещаемой должности, прежний служебный контракт с ним прекращается, но он остается на гражданской службе. На основании акта о переводе в другой государственный орган или на государственную службу иного вида с ним заключается новый служебный контракт.
Рассмотрим подробнее отдельные основания увольнения государственных служащих.
Увольнение по соглашению сторон
Соглашение сторон как основание прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы применяется в случаях, когда для прекращения служебных отношений желания только гражданского служащего или только представителя нанимателя недостаточно. Необходимо взаимное волеизъявление сторон на прекращение служебных отношений.
Как правило, по этому основанию расторгается срочный служебный контракт до истечения его срока. Хотя по соглашению сторон может быть расторгнут и служебный контракт, заключенный на неопределенный срок.
При достижении договоренности между гражданским служащим и представителем нанимателя служебный контракт, заключенный на неопределенный срок, или срочный служебный контракт, с одновременным освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы и увольнением с гражданской службы, могут быть расторгнуты в любое время в срок, определенный сторонами. Аннулирование
134
договоренности относительно срока и основания расторжения служебного контракта возможно лишь при взаимном согласии гражданского служащего и представителя нанимателя (п. 20 постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. № 2).
Увольнение в связи с истечением срока служебного контракта
Истечение срока служебного контракта является основанием для его расторжения, освобождения гражданского служащего от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы.
Представитель нанимателя обязан не менее чем за 7 дней до дня увольнения с гражданской службы в письменной форме предупредить об этом гражданского служащего. Гражданский служащий не вправе настаивать на продолжении служебных отношений, если представитель нанимателя принял решение об увольнении его с гражданской службы в связи с истечением срока действия служебного контракта.
Закон о госслужбе, в отличие от Трудового кодекса (ч. 4 ст. 58 ТК), не предусматривает правил, в соответствии с которыми служебные отношения продолжались бы, если бы по истечении срока служебного контракта ни одна из сторон не потребовала его расторжения, а гражданский служащий продолжал исполнять служебные обязанности. В связи с этим истечение срока служебного контракта является безусловным основанием для его расторжения и увольнения гражданского служащего с гражданской службы. Исключение из этого правила составляют лишь случаи, прямо предусмотренные законом о госслужбе.
Если срок служебного контракта определен не периодом времени, а сроком выполнения определенного задания, моментом истечения срока служебного контракта будет являться завершение выполнения этого задания. Служебный контракт в этом случае расторгается в тот день, когда задание считается выполненным. С этой же даты гражданский служащий увольняется с гражданской службы.
При заключении срочного служебного контракта, заключенного на период замещения отсутствующего гражданского служащего, за которым сохраняется должность гражданской службы, днем его окончания будет являться день выхода отсутствовавшего гражданского служащего на службу. Этот же день будет являться последним днем исполнения должностных обязанностей и, следовательно, днем увольнения гражданского служащего с гражданской службы.
Особый порядок расторжения срочного служебного контракта установлен для гражданских служащих, замещающих должности гражданской службы категорий «руководители» или «помощники (советники)». По истечении срока полномочий
135
государственного служащего, замещающего указанную должность, он может быть назначен на ранее замещаемую им должность или ему может быть предложена иная должность гражданской службы.
Представитель нанимателя в связи с истечением срока полномочий государственного служащего по должности категорий «руководители» или «помощники (советники)» может назначить его на ранее замещаемую им или иную должность гражданской службы при наличии двух условий: 1) если это предусмотрено служебным контрактом; 2) если при исполнении своих полномочий гражданский служащий не совершил виновных действий.
Вслучае предоставления вышеназванному гражданскому служащему прежней или иной должности гражданской службы в связи с истечением срока полномочий по замещаемой должности увольнение его с гражданской службы не производится. После назначения на прежнюю или иную должность гражданской службы с ним заключается новый служебный контракт.
Вотличие от ранее действовавшего законодательства, возможность прекращения служебного контракта и увольнения с гражданской службы до истечения срока действия контракта по инициативе гражданского служащего сегодня не связана с наличием у него уважительных причин. Гражданский служащий вправе по собственному желанию расторгнуть любой служебный контракт и в любое время уволиться с гражданской службы. Он обязан лишь предупредить об этом представителя нанимателя письменно за 2 недели.
Письменная форма заявления об увольнении обязательна. Устное заявление гражданского служащего об увольнении не может являться основанием для издания представителем нанимателя соответствующего акта об увольнении.
Увольнение по собственному желанию
Гражданский служащий имеет право расторгнуть служебный контракт и уволиться с гражданской службы по собственной инициативе, предупредив об этом представителя нанимателя в письменной форме за две недели.
Втех случаях, когда заявление о расторжении служебного контракта и об увольнении
сгражданской службы по собственному желанию обусловлено невозможностью продолжать ее (например, в связи с зачислением гражданского служащего в образовательное учреждение, выходом его на пенсию, переходом на выборную должность, направлением мужа (жены) на работу за границу, переездом к новому месту службы), а также в случае установленного нарушения представителем нанимателя законов и иных нормативных
136
правовых актов и служебного контракта представитель нанимателя обязан расторгнуть служебный контракт в тот срок, который указан в заявлении гражданского служащего.
Гражданский служащий, предупредивший представителя нанимателя о расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы по собственному желанию, вправе до истечения срока предупреждения отозвать свое заявление. Увольнение в этом случае не производится, но при условии, что на его должность не приглашен другой гражданский служащий или гражданин.
По истечении срока предупреждения представитель нанимателя не вправе задерживать гражданского служащего. Никакие причины (денежная задолженность, необходимость доделать начатую работу, не сданы материальные ценности и пр.) не могут служить основанием для переноса дня увольнения на более поздний срок, удобный представителю нанимателя.
В том случае, когда по истечении срока предупреждения представитель нанимателя не уволил гражданского служащего, последний вправе прекратить исполнение должностных обязанностей и не выходить на службу.
Если гражданский служащий, находящийся в отпуске, просит уволить его в период отпуска и до истечения установленного законом 2-недельного срока предупреждения, а представитель нанимателя согласен на это, увольнение производится в срок, о котором просит гражданский служащий.
Увольнение гражданского служащего по собственному желанию в соответствии с его заявлением возможно и в период его временной нетрудоспособности, т.к. инициатива увольнения исходит от гражданского служащего, а не от представителя нанимателя. Вместе с тем по письменному заявлению гражданского служащего он может быть уволен с гражданской службы после окончания периода его временной нетрудоспособности.
Если стороны договорились о расторжении служебного контракта и увольнении с гражданской службы до истечения установленного срока предупреждения, служебный контракт расторгается на основании п. 3 ч. 1 ст. 33 («расторжение служебного контракта по инициативе гражданского служащего») в день, обусловленный сторонами.
Если представитель нанимателя не дал согласия на расторжение служебного контракта до истечения срока предупреждения, гражданский служащий обязан исполнять должностные обязанности до установленного срока. Досрочное прекращение исполнения должностных обязанностей в этом случае является нарушением служебной дисциплины. Нарушением служебной дисциплины будет являться и прекращение должностных обязанностей без письменного предупреждения об увольнении. Гражданский служащий, самовольно оставивший службу, может быть уволен за прогул.
137
Всвою очередь, и представитель нанимателя не вправе уволить гражданского служащего до истечения 2 недель после подачи им заявления об увольнении с гражданской службы, если в заявлении не указана дата увольнения, или до истечения срока, указанного в заявлении. В течение всего срока предупреждения за гражданским служащим сохраняется его должность.
Расторжение трудового договора по инициативе работника допустимо в случае, когда подача заявления об увольнении являлась добровольным его волеизъявлением. Если работник утверждает, что работодатель вынудил его подать заявление об увольнении по собственному желанию, то эти обстоятельства подлежат проверке и обязанность доказать их возлагается на работника (п. 22 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта
2004 г. № 2).
Втом случае, когда от причины увольнения зависит предоставление гражданскому служащему тех или иных льгот или гарантий, то такая причина должна быть указана в заявлении об увольнении. Например, при увольнении по собственному желанию по таким причинам, как перевод мужа или жены на работу в другую местность или уход на пенсию по старости, непрерывный трудовой стаж сохраняется за работником (гражданским служащим) независимо от продолжительности перерыва в работе. При увольнении в связи с необходимостью ухода за ребенком, не достигшим 14 лет, непрерывный трудовой стаж сохраняется при условии поступления на работу до достижения ребенком возраста 14 лет. Тогда как по общему правилу при переходе с одной работы на другую непрерывный трудовой стаж сохраняется за работником при условии, если перерыв в работе не превысил 3 недель.
Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя
В законе о госслужбе предусмотрен перечень оснований расторжения служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. В нем содержатся как основания, которые распространяются на всех гражданских служащих, так и основания, которые применимы лишь к государственным служащим, замещающим должности государственной службы категории «руководители».
Статья 37 закона о госслужбе содержит 8 конкретных оснований увольнения с гражданской службы по инициативе представителя нанимателя:
1) Несоответствие гражданского служащего занимаемой должности гражданской службы. Этот пункт предусматривает две причины, препятствующие продолжению гражданским служащим исполнения должностных обязанностей это: состояние здоровья
138
гражданского служащего в соответствии с медицинским заключением (подпункт «а») и недостаточная его квалификация, подтвержденная результатами аттестации (подпункт «б»).
В тех случаях, когда гражданский служащий нуждается в соответствии с медицинским заключением в предоставлении иной должности гражданской службы вследствие того, что выполнение должностных обязанностей по замещаемой должности ему противопоказано или опасно для гражданских служащих или граждан, с которыми он связан по службе, то при его отказе от перевода на иную должность гражданской службы, не противопоказанную ему по состоянию здоровья, либо отсутствии в государственном органе соответствующей должности служебный контракт прекращается и гражданский служащий увольняется с гражданской службы.
Увольнение гражданского служащего «вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации» допустимо при условии, если аттестация проведена в установленном порядке. Увольнение по названному основанию недопустимо, если в отношении этого гражданского служащего аттестация не проводилась либо аттестационная комиссия пришла к выводу о соответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы.
2) Неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание. Увольнение по такому основанию возможно в случае неоднократного неисполнения без уважительных причин должностных обязанностей, возложенных на гражданского служащего служебным контрактом, должностным регламентом, служебным распорядком государственного органа или графиком службы, если гражданский служащий уже имеет дисциплинарное взыскание. При этом работодатель должен представить доказательства, свидетельствующие о том, что совершенное работником нарушение, явившееся поводом к увольнению, в действительности имело место и могло являться основанием для расторжения трудового договора, и что работодателем были соблюдены предусмотренные ст. 193 ТК сроки применения дисциплинарного взыскания.
Работодатель вправе применить к работнику дисциплинарное взыскание и тогда, когда он до совершения проступка подал заявление о расторжении трудового договора по своей инициативе, поскольку трудовые отношения в данном случае прекращаются лишь по истечении срока предупреждения об увольнении (п. п. 33, 34 постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. № 2).
Неоднократное нарушение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей должно быть подтверждено зафиксированными фактами дисциплинарных взысканий, в частности актом о наложении дисциплинарного взыскания.
139
Если к гражданскому служащему, нарушающему служебную дисциплину, не применялись предусмотренные законом дисциплинарные взыскания, увольнение по п. 2 ч. 1 ст. 37 не может быть признано законным.
3) Однократное грубое нарушение гражданским служащим должностных обязанностей. Если по предыдущему основанию увольнение допускается только при неоднократном нарушении служебной дисциплины, то по п. 3 ст. 37 закона о госслужбе гражданский служащий может быть уволен за однократное нарушение должностных обязанностей, если оно является грубым. Верховный Суд РФ применительно к аналогичным положениям Трудового кодекса разъяснил, что при рассмотрении дела о восстановлении на работе лица, уволенного за однократное грубое нарушение трудовых обязанностей, работодатель обязан представить доказательства, свидетельствующие о том, что работник совершил одно из грубых нарушений трудовых обязанностей, указанных в п. 6 ст. 81 ТК (п. 38 постановления Пленума ВС РФ от 17 марта 2004 г. № 2).
Перечень грубых нарушений гражданским служащим должностных обязанностей, дающих основания для расторжения служебного контракта, указанный в пп.3 п.1 ст. 37 закона о госслужбе является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.
К числу грубых нарушений должностных обязанностей (служебной дисциплины) относятся:
1. прогул, который квалифицируется как отсутствие гражданского служащего без уважительных причин на служебном месте более четырех часов подряд в течение служебного дня (подп. «а» п. 3 ч. 1 ст. 37).
Увольнение по этому основанию, в частности, может быть произведено за:
—невыход на службу без уважительных причин, т.е. отсутствие на службе в течение всего служебного дня независимо от его продолжительности;
—нахождение гражданского служащего без уважительных причин более 4 часов подряд в течение служебного дня вне пределов служебного места;
—оставление без уважительной причины работы гражданским служащим, заключившим служебный контракт на неопределенный срок, без предупреждения работодателя о расторжении служебного контракта, а равно и до истечения 2-недельного срока предупреждения;
—прекращение без уважительной причины гражданским служащим, заключившим служебный контракт на определенный срок, должностных обязанностей до истечения срока контракта либо до истечения срока предупреждения о досрочном расторжении контракта;
—за самовольное использование дней отгулов, а также самовольный уход в отпуск (основной, дополнительный). При этом необходимо учитывать, что не является прогулом
140