Вы решили приобрести земельный участок

Должностным же лицом, согласно Федеральному закону № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»24, является лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти, либо выполняющее организационно-распорядительные, административнохозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления. Таким образом, отличительной особенностью должностного лица является не срок осуществления им своих полномочий, а именно специфические полномочия, осуществление функций представителя власти, либо выполнение организационно-распорядительных и (или) административно-хозяйственных функций, и место (государственный орган или орган местного самоуправления).

Объектами оспаривания, по смыслу главы 25 ГПК, могут быть:

1) решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Если объектом оспаривания в рамках главы 24 выступает нормативный правовой акт, то есть правовой акт, принятый полномочным на то органом, содержащий правовые нормы, иными словами:

zпредписания общего характера;

zпостоянного действия;

zрассчитанные на многократное применения25, то принимаемое решение органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими будет:

применяться именно на основе нормативного правового акта в пределах компетенции этого органа (должностного лица);

конкретизировать норму права, содержащуюся в нормативном акте, применительно к индивидуальным ситуациям, конкретным отношениям;

носить индивидуальный, конкретный характер;не является источником права и, в основном, рассчитан на однократное

применение; выступает в качестве юридического факта для возникновения, изменения и

прекращения правоотношений26.

тему см.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право: Учебное пособие. Саратов, 2000. С. 95 – 101.

Перечень государственных должностей довольно часто меняется, поэтому приводить его не является целесообразным.

24Российская газета от 5 мая 2006 г. № 95 (4061). Указанный Федеральный закон вступает в силу, согласно ст. 18, по истечении 180 дней после дня его официального опубликования, т.е. 30 октября 2006 г.

25Малько А. В. Теория государства и права в вопросах и ответах: Учебно-методическое пособие. М. 2003. С. 150.

26Малько А. В. Указ. соч. С. 191.

81

Таким образом, под решением следует понимать любой письменно оформленный распорядительный (правоприменительный) акт, исходящий от уполномоченных на то органов (должностных лиц), влекущий правовые последствия для конкретных лиц (субъектов) и содержащий предписание, дозволение или запрет общего либо индивидуального характера.

2)действия, т.е. осуществление какой-либо деятельности, с которой связано наступление юридических последствий, оформленные надлежащим образом, а также совершенные без какого-либо оформления: оформление по такого рода действиям не предусмотрено, либо предусмотрено, но оформление результатов действия или самого действия не производилось (хотя должно было);

3)бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих представляют собой не отказ в совершении какого-либо действия, т.к. отказ, по сути, является действием, а не совершение, невыполнение органом или должностным лицом обязанности по принятию определенного решения или совершению определенного действия, вопреки требованиям закона, правоприменительного акта, в т.ч. судебного решения и т.д.

Но самое главное, что этим решением, действием (бездействием), принятым единолично или коллегиально, согласно ст. 255 ГПК:

•нарушены права и свободы гражданина27;

•созданы препятствия к осуществлению прав и свобод гражданином;

•незаконно возложена на гражданина какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Перечень дел, подведомственных суду общей юрисдикции, является открытым. Это связано с тем, что ч. 2 ст. 46 Конституции РФ устанавливает безусловное право каждого обжаловать в суде любые акты, решения, действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

Как было уже сказано выше, гражданам принадлежит право выбора: обратиться ли к вышестоящему должностному лицу (органу государственной власти и т.д.) или в суд. Граждане имеют право как обратиться лично, так и направить индивидуальные или коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления, к

глава 2, ст. 19 – 64. Более подробно права описаны и закреплены в соответствующих федеральных законах, законах, подзаконных нормативных актах.

82

должностным лицам. Закон28 различает обращение граждан; предложения; заявления и жалобу.

Обращение является наиболее общим понятием, включающим в себя письменные предложения, заявления или жалобу, а также устное обращение гражданина. Предложение представляет собой рекомендацию гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества и т.д. Заявление – это просьба гражданина о содействии в реализации его прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов, недостатков в работе государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и др. Непосредственно жалобой является просьба гражданина о восстановлении или защите его или других лиц нарушенных прав, свобод или законных интересов29.

Согласно ст. 12 Закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», срок рассмотрения письменного обращения не должен превышать 30 дней со дня регистрации письменного обращения.

Родовая подсудность этих дел прямо указана в законе, территориальную законодатель определил как альтернативную по выбору заявителя: либо по его месту жительства, либо по месту нахождения органа или должностного лица.

Суд приступает к рассмотрению дела, возникающего из публичных правоотношений, на основании заявления, в котором, кроме общих реквизитов, как-то:

наименование суда, в который подается заявление;

наименование заявителя, его место жительства или, если заявителем является организация, ее место нахождения, а также наименование представителя и его адрес, если заявление подается представителем;

наименование заинтересованного лица, его место жительства или место нахождения;

в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав, свобод или законных интересов заявителя и его требования;

обстоятельства, на которых заявитель основывает свои требования, и доказательства, подтверждающие эти обстоятельства;

перечень прилагаемых к заявлению документов.

28Имеется в виду ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» № 59-ФЗ.

29Ст. 4 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» № 59-ФЗ.

83

Необходимо дополнительно указать оспариваемые акт, решение, действие (бездействие), которыми, по мнению заявителя, нарушены его права, свободы, законные интересы и конкретно, в чем выразилось это нарушение. Именно то, в чем выразилось нарушение и какие права и свободы нарушены, будет доказывать заявитель. С учетом того, что спор вытекает из публичных правоотношений, заявитель обращается в суд с просьбой рассмотреть его заявление и восстановить нарушенные права в полном объеме.

При обращении в суд с заявлением необходимо, чтобы отсутствовало решение суда, принятое по заявлению о том же предмете и вступившее в законную силу (ст. 248 ГПК). Это правило имеет существенное отличие по сравнению с исковым производством, где судья отказывает в приятии искового заявления или прекращает производство по делу, если имеется вступившее в законную силу решение суда по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям. В исковом производстве для применения указанного правила требуется совпадение сторон и элементов иска: предмета и основания. По делам же из публичных правоотношений достаточно тождества одного элемента – предмета судебной проверки. Причем данное правило (ст. 248 ГПК) находится в противоречии с нормой, содержащейся в ст. 250 ГПК, где указано, что после вступления в законную силу решения суда по делу, возникающему публичных правоотношений, лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде те же требования и по тем же основаниям. Стало быть, возможность отказа в принятии заявления по делам, возникающим из публичных правоотношений, должна быть связана с тождеством требований и оснований.

Одной из предпосылок права на обращение в суд является наличие у лица процессуальной право – и дееспособности. Согласно ст. 36 ГПК гражданская процессуальная правоспособность, т.е. способность иметь процессуальные права и нести процессуальные обязанности, признается в равной мере за всеми гражданами и организациями, обладающими согласно законодательству Российской Федерации правом на судебную защиту прав, свобод и законных интересов.

Процессуальной дееспособностью, т. е. способностью своими действиями осуществлять процессуальные права и исполнять процессуальные обязанности обладают организации и граждане, достигшие 18 лет, кроме того, несовершеннолетние, вступившие в брак, или объявленные полностью дееспособными (эмансипированные). Права и законные интересы недееспособных граждан защищают в суде их законные представителю — родители, усыновители, опекуны, попечители.

Заявителями по делам из публичных правоотношений могут быть граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, прокурор в пределах своей

84

компетенции. Нетрудно заметить, что круг лиц, обращающихся в суд за защитой своих нарушенных прав, специфичен: это лица, являющиеся участниками публичных, властных материально – правовых отношений, из которых возникают их требования. Это отношения власти и подчинения, не приемлющие равенства участников.

Заинтересованное лицо – орган публичной власти или должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, наделенный полномочиями издавать нормативные правовые акты, принимать решения, совершать иные действия, влекущие юридические последствия для других субъектов (граждан, организаций и т.п.). Заинтересованное лицо привлекается к участию в деле по указанию заявителя.

Заявитель и заинтересованное лицо являются лицами, участвующими в деле (ст. 34 ГПК), имеют все процессуальные права и несут обязанности в соответствии со ст. 35 ГПК. Однако установлены ограничения по реализации ими распорядительных действий, участия в доказательственной деятельности.

Так, в гражданском процессе в суде общей юрисдикции заявитель и заинтересованное лицо не могут заключить по возникшему правовому конфликту мировое соглашение, увеличить или уменьшить требования, отказаться от заявления, заявить встречную жалобу и др.

В отличие от гражданского процесса, в арбитражном процессе ст. 190 АПК предусмотрена возможность примирения сторон. Правда, оговаривается, что могут быть урегулированы только экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Вместе с тем, ранее действовавший АПК такой возможности не предусматривал.

Суд при рассмотрении заявления не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК). Таким образом, в соответствии с ГПК, признаком, индивидуализирующим заявленные требования, в делах, возникающих из публичных правоотношений, является только предмет обращения, определяемый в зависимости от категории дела.

Данное положение, прежде всего, направлено на защиту прав лиц, оспаривающих соответствующие нормативные акты, а также решения органов государственной власти и органов местного самоуправления, действия (бездействие) должностных лиц, которые могут ошибаться в обоснование своего мнения о незаконности оспариваемого акта.

Правило ч. 3 ст. 246 ГПК означает, что суд при рассмотрении и разрешении дела, возникающего из публичных правоотношений, должен не ограничиваться проверкой доводов лиц, обратившихся с заявлением в суд, а самостоятельно оценить оспариваемый акт, действие (бездействие) на предмет их соответствия требованиям закона с тем, чтобы

85

исключить возможность оставления в силе незаконных актов. В частности, суд должен, независимо от наличия или присутствия указания заявителя, проверить полномочия соответствующего органа (должностного лица), а также соблюдение порядка принятия соответствующего акта или совершения определенного действия.

Закон не содержит исключений для соединения требований, вытекающих из публичных правоотношений (ст. 151 ГПК). В ряде случаев имеет место форма обязательного соединения требований, поскольку удовлетворение одного требования всецело зависит от удовлетворения второго.

Отличается особенностями в делах, возникающих из публичных правоотношений, и действие принципа состязательности. По общему правилу, каждая сторона обязана доказывать те обстоятельства, на которые она ссылается в обоснование своих требований и возражений (ч. 1 ст. 56 ГПК). Но в соответствии с ч. 1 ст. 249 ГПК обязанность по доказыванию законности правовых актов, решений, действий (бездействия), оспариваемых в суде, возлагается на орган, должностное лицо, издавшие этот правовой акт, принявшие оспариваемое решение, совершившие действие либо не совершившие его.

После того, как заявление об оспаривании нормативных правовых актов или об обжаловании решений, действий (бездействия) подано, судья в течение пяти дней обязан рассмотреть вопрос о его принятии к производству суда (ст. 133 ГПК). По результатам такого рассмотрения судья:

либо выносит определение о возбуждении гражданского дела в суде первой инстанции (ст. 133 ГПК РФ);

либо отказывает в принятии заявления (ст. 248 ГПК);

либо оставляет заявление без движения, если при подаче заявления будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду (ч. 3 ст. 247 ГПК РФ).

Законодательством не допускается одновременное рассмотрение в производстве из публичных правоотношений требования о проверке законности актов, решений, действий органов публичной власти и разрешение спора о субъективном праве. Судья, установив, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, оставляет заявление без движения и

разъясняет заявителю его право предъявить исковое заявление в соответствии с требованиями ст. 131 и ст. 132 ГПК (ч. 3 ст. 247 ГПК).

Ранее действовавшим законодательством последствия нарушения правил о разграничении видов судопроизводства были установлены в зависимости от того, на каком этапе обнаружено данное нарушение: ч. 3 ст. 247 ГПК устанавливает последствия нарушения правил о разграничении видов судопроизводства, обнаруженного до принятия заявления

86

судом к производству, а ст. 248 ГПК устанавливала после принятия заявления и возбуждения дела судом. Сейчас редакция ст. 248 ГПК изменена.

На практике также встречаются такие ситуации, когда заявление одновременно включает в себя заявление об оспаривании ненормативного правового акта (или оспаривание действий/бездействия должностного лица), и исковое требование, вытекающее из гражданско – правовых отношений. В ч. 3 ст. 247 ГПК РФ закреплено, что в данном случае заявление по делу, возникшему из публичных правоотношений, будет оставлено без движения, если выяснится, что имеет место спор о праве, подведомственный судам.

При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, местного самоуправления или должностного лица.

При разбирательстве дела действует принцип процессуальной активности суда,

выражающийся в том, что суд может истребовать доказательства по своей инициативе (ч. 2 ст. 249 ГПК). Норма свидетельствует о том, что для дел, возникающих из публичных правоотношений, сохранен принцип объективной истины, в соответствии с которым суд должен постановить решение, не ограничиваясь доказательствами, предоставленными сторонами, не только создавая условия для выяснения фактических обстоятельств дела, но и активно этому способствуя. Для правильного установления фактических обстоятельств дела и вынесения правильного решения суд вправе признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, местного самоуправления или должностное лицо.

Существенное значение для обращения в суд с заявлением о судебном контроле имеет срок, так как суд, по возможности, должен вмешаться в дело до того, как наступят неблагоприятные последствия или ущерб. Сроки обращения в суд по публичным делам неодинаковы. От сроков других производств их отличает достаточно сокращенный характер.

Например, по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих для обращения с заявлением в суд установлен трехмесячный срок (ст. 256 ГПК).

Пропуск срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления (ч. 1 ст. 256 ГПК).

На сроки обращения в суд с заявлением распространяются положения, касающиеся исчисления, окончания и восстановления процессуальных сроков. Хотя эти сроки и указаны в процессуальном кодексе, их принято называть организационными. Пленум Верховного суда РФ от 21 декабря 1993 г. № 10 «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные

87

действия, нарушающие права и свободы граждан» придает этим срокам значение сроков исковой давности. В силу п. 1 ст. 199 ГК РФ требование о защите нарушенного права принимается к рассмотрению судом независимо от истечения срока исковой давности. Пропуск срока исковой давности все же позволяет предъявить иск, реализовать право на предъявление иска.

Если суд, исследовав материалы дела, придет к выводу, что срок на обращение пропущен по неуважительной причине, он отказывает в удовлетворении заявления. В случае пропуска указанного срока по уважительной причине, он может быть восстановлен судом.

Пример. Оганесян Р. О. обратился в суд с заявлением к администрации города, Комитету по земельным ресурсам и землеустройству администрации города о понуждении к устранению препятствий в осуществлении права на получение земельного участка в собственность.

Заявитель пояснил, что о содержании постановления мэра от 24.06.2003 г. о предоставлении ему одного земельного участка (вместо ожидаемых двух) ему стало известно 07.05.2004 г.

Вместе с тем, в материалах дела имеется договор купли-продажи земельного участка от 07.08.2003 г., в котором имеются сведения о данном постановлении.

Т.е. на основании данных документов заявитель имел возможность своевременно ознакомиться с содержанием постановления и обжаловать его по названным основаниям.

Поскольку обращение в суд с заявлением последовало по истечении трехмесячного срока на обжалование, то суд, посчитав, что данный процессуальный срок пропущен по неуважительной причине, отказал в удовлетворении заявления.

Согласно ч. 2 ст. 46 Конституции РФ каждому гражданину предоставлено право на обжалование в суде любых актов, решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, не ограниченное сроком на осуществление этого права, что находится в некотором противоречии с установленным в ГПК РФ трехмесячным сроком с момента, когда стало известно о таком нарушении прав и свобод, для возможности предъявления в суд соответствующего заявления.

Отказ в удовлетворении заявления в связи с пропуском срока на обращение в суд не связан с утратой субъективного права, хотя и нарушенного. Утрачивается только возможность его принудительного осуществления.

Таким образом, следующие семь характерных черт отражают специфику производства по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих:

zотсутствие спора о праве гражданском (в широком смысле);

zособая форма обращения в суд — заявление;

zопределенные субъекты отношений: заявитель и заинтересованное лицо;

88

zэто отношения между неравными субъектами (отношения власти и

подчинения);

zпредмет судебной защиты – субъективное право и охраняемый законом

интерес;

zвозможность активной позиции суда;

zбремя доказывания законности действий (бездействия) и решений лежит на органе, этот акт издавшем.

По данной категории дел, согласно ст. 258 ГПК суд может принять одно из следующих решений:

¾об удовлетворении заявления, признаваемого обоснованным, обязывая в вынесенном решении соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо, государственного или муниципального служащего устранить допущенные нарушения прав и свобод или препятствия к осуществлению гражданином его прав или свобод;

¾об отказе в удовлетворении заявления, в случае, если оспариваемое решение или действие было принято или совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права или свободы гражданина не были нарушены.

Понятие «государственно – властных полномочий» включает в себя то, что любой государственный орган (прокуратура, администрация района, Учреждение юстиции по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и т.д.) действует от имени государства, осуществляет государственную власть, относясь при этом к одной из ветвей власти. Кроме того, наличие государственно – властных полномочий означает, что веления (решения, действия) этого государственного органа обеспечены всеми имеющимися в государстве силами и средствами.

Круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу, представляет собой компетенцию данного органа или должностного лица, вместе с тем, полномочия показывают пределы осуществления той или иной функции. Полномочия конкретного органа подробно отражаются в положении о том или ином органе. Компетенция органов государственного управления закрепляется в Конституции РФ, законах о Правительстве и других органах, указах Президента РФ, положениях о министерствах, ведомствах и других органах.

Само решение суда по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц,

89

государственных и муниципальных служащих, как и по любой другой категории дел, состоит, согласно общему правилу, закрепленному в ст. 198 ГПК РФ, из вводной, описательной, мотивировочной и резолютивной частей. Вместе с тем, имеются и свои особенности, характерные именно для указанной категории дел.

Так, во вводной части решения суда об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих указывается дата и место принятия решения суда, наименование суда, принявшего данное решение, состав суда, секретарь судебного заседания, лица, участвующие в деле, а именно, заявители и другие заинтересованные лица, их представители, заявленное требование.

Вописательной части решения суда должны быть освещены требования заявителя, возражения заинтересованных лиц, объяснения иных лиц, участвующих в деле.

Мотивировочная часть решения суда по праву может считаться самой объемной частью судебного решения, раскрывающей, объясняющей, почему суд разрешил дело именно таким образом. Здесь приводится обоснование выводов суда, основанное на нормах материального и процессуального права, а также на фактических обстоятельствах дела.

Доказательства, представленные суду, а также истребованные судом по своей инициативе в целях правильного разрешения дела (ч. 2 ст. 249 ГПК), должны быть не просто указаны в судебном решении, а подвергнуты анализу на основе проведенного в рамках судебного заседания всестороннего, полного, объективного и непосредственного исследования.

Именно в этой части судебного решения отражаются результаты оценки доказательств, приводятся мотивы, по которым одни доказательства «приняты в качестве средств обоснования выводов суда, другие доказательства отвергнуты судом, а также основания, по которым одним доказательствам отдано предпочтение перед другими» (ч. 4 ст. 67 ГПК РФ).

Заключительная, резолютивная часть решения суда об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, кроме соответствия требованиям ст. 198 ГПК, должна содержать указание на обязанность соответствующего органа или должностного лица устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод заявителя или препятствие к осуществлению заявителем его прав и свобод.

Вотличие от действующего ГПК 2002 г., АПК 2002 г. в п. 1 и п. 2 ч. 5 ст. 201 предусматривает, что, кроме всего прочего, в резолютивной части решения арбитражного суда должны содержаться:

90