Алкоголизм и пьянство в России в XIX – начале ХХ вв. Из истории проблемы. Монография

ГЛАВА 2. ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВА И ПОТРЕБЛЕНИЯ АЛКОГОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX – НАЧАЛЕ ХХ ВВ.

§ 1. НОРМАТИВНЫЕ ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ

Исследование вопросов алкогольного законодательства и его эволюции представляет одну из наиболее интересных и сложных проблем истории. Ана-

лиз законов, нормативно-правовых актов и постановлений, в соответствии с ко-

торыми осуществлялось государственно-правовое регулирование производства и продажи спиртных напитков, позволят определить правовое поле, выяснить основные направления. Законодательные источники можно разделить на две группы: первая – представлена документами, вошедшими в состав Полного со-

брания законов Российской империи, вторая – остальные нормативно-правовые документы.

Систематизация российского законодательства царским рескриптом 31

января 1826 г. возлагалась на специально образованное для данной цели II От-

деление Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. Деятель-

ность нового учреждения не была регламентирована каким-либо актом1. Как известно, систематизация российского законодательства была предпринята М.М. Сперанским. В 1826 г., будучи во главе II Отделения императорской кан-

целярии, он предлагал провести ее в три этапа. Сначала – составление общего собрания законов: полного и достоверного, способного служить источником для других систематизаций; затем – систематизация законодательства в темати-

ческих книгах свода законов, обеспечивающая обобщенное представление ак-

тов по одному и тому же предмету («своды или приведение законов в поря-

док»). Конечный этап – составление уложений как собраний кодифицирован-

ных актов, уложений, которые «не изобретаются, но слагаются из прежних за-

1 Тельберг Г. Участие Николая I в кодификационной работе его царствования // Журнал министерства юстиции. – 1916. – № 1. – С. 241-244.

50

конов с дополнением и исправлением их сообразно нравам и обычаям и дейст-

вительной потребности государства»1.

Деятельность II Отделения началась с собирания всех действовавших ак-

тов в едином сборнике. К 1830 г. завершилось издание Первого собрания Пол-

ного собрания законов Российской Империи (далее ПСЗ РИ), где в хронологи-

ческом порядке («по порядку времени») располагались тексты законов, указов,

распоряжений, – «все постановления, ко всегдашнему исполнению от верхов-

ной власти или именем ее от учрежденных ею мест и правительств происшед-

шие, по всем частям государственного управления без всякого изъятия»2, – из-

данных с 1649 по 1825 г. Начинается Первое собрание ПСЗ РИ с Соборного Уложения царя Алексея Михайловича (29 января 1649 г.) и заканчивается окончанием царствования Александра I – 3 декабря 1825 г. В Первое собрание ПСЗ РИ вошли наряду с опубликованными и те акты, которые еще не были об-

народованы через Правительствующий Сенат, и даже некоторые из тех, в обна-

родовании которых Сенатом было отказано по мотивам несоответствия их при-

нятия установленному порядку3.

Первое собрание ПСЗ РИ составили 45 объемных томов (48 книг) законо-

дательных текстов и приложений (40 томов текста и 5 томов приложений, куда были включены, в том числе, указатели вошедших в собрание актов).

Приложения к Первому собранию ПСЗ РИ включают два указателя – хронологический и алфавитный; книги штатов, книгу тарифов; а также книгу чертежей и рисунков гербов городов, рисунков монет, мер, весов, планов меже-

вания, строения городов и сел. Первый указатель содержал перечень актов по порядку их номеров с указанием даты утверждения и места расположения в со-

ответствующем томе ПСЗ РИ. Алфавитный указатель обеспечивал поиск акта

1Сперанский М.М. Объяснительная записка содержания и расположения свода законов гражданских // Архив исторических и практических сведений, относящихся до России, издаваемый Н. Калачевым. – СПб., 1859. – Кн. 2. – С. 2.

2Полное собрание законов Российской империи с 1649 г. – Собр. 1: С 1649 по 12 декабря 1825 гг.: В 45 т. – СПб.: Тип. II отделения Собственной Е. И. В. канцелярии, 1830. – Т. I. – С. XVIII.

3Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. – СПб.: Изд-во Н.К. Мартынова, 1898. – С.

51

по ключевым словам и содержал: а) алфавитный перечень слов и б) предмет-

ный. В алфавитном указателе к ключевому слову давалась информация о томе ПСЗ РИ, номере и заголовке акта, где это слово имело определяющий смысл, а

также делались отсылки к словам, имеющим смысловую зависимость от данно-

го ключевого слова. Книги штатов и тарифов содержали приложения в виде таблиц к текстам законов, помещенных в ПСЗ РИ. Они обозначались под теми же порядковыми номерами, что и соответствующие законы. Книга чертежей и рисунков гербов городов составила отдельный том (46) Собрания, не включен-

ный в общую нумерацию.

Тогда же началось издание Второго собрания Полного собрания законов,

куда были включены тексты узаконений, изданных после 12 декабря 1825 г.

Второе собрание, по времени включающее акты с 12 декабря 1825 г. по 28 фев-

раля 1881 г., охватывает период царствования императоров Николая I и Алек-

сандра II. Второе ПСЗ РИ состоит из 55 томов законодательных текстов, до-

полнений к ним, алфавитного указателя к собранию, хронологического к пер-

вым 25 томам. Всего 125 книг.

В отличие от Первого, где в отдельные тома включались узаконения, из-

данные за довольно длительный период (например, в I том – с 1649 по 1675 г., в III том – с 1689 по 1699 г., в XVI том – с 1762 по 1765 г.), в каждый том Второго собрания ПСЗ РИ (за исключением I тома) включались акты, изданные за год.

Некоторые тома состояли из двух или трех книг (отделений), включавших как законодательные тексты, так и приложения; в отдельных томах законодатель-

ные тексты и приложения печатались в разных отделениях.

Приложения ко Второму собранию ПСЗ РИ издавались и по ходу его опубликования: например, в 1851 г. к двадцати пяти томам Второго собрания ПСЗ РИ был составлен хронологический указатель. В 1855 г. вышли в свет два тома дополнительных узаконений за 1825-1850 гг. Второе собрание ПСЗ РИ за-

канчивается алфавитным указателем, включающим 4 части.

Третье собрание ПСЗ РИ начинается актом, датированным 1 марта 1881 г.

Общее построение третьего собрания не было завершенным, поскольку в 1917

52

г. издание ПСЗ РИ прекратилось. Всего было опубликовано 50 книг – 33 тома текстов законодательных актов. Последний (33) том вышел в свет в 1916 г. и

содержал узаконения за 1913 г. Почти все тома Третьего собрания ПСЗ РИ под-

разделяются на две отделения: тексты законодательных актов публиковались в

I отделении, во II – приложения (штаты, табели, чертежи, описания гербов, ме-

далей и т.д.) и дополнения, где публиковались акты, не вошедшие в ранее из-

данные тома ПСЗ, и указатели – алфавитный (предметный) и хронологический.

Первоначально не предполагалось включать в Собрание акты частного,

либо временного характера («случайные»). Для некоторых из таких актов, при-

знанных «имеющими особенное историческое значение», планировалось делать исключения. Однако данное правило часто не соблюдалось, так как определе-

ние характера актов возлагалось целиком на составителей Собрания, а строгих объективных критериев отграничения «частных, личных» актов от других не было. Второе и Третье собрания ПСЗ РИ содержали и временные узаконения.

Включение их в Собрания объяснялось совпадением времени издания Собра-

ний и времени действия таких актов. Не включались в ПСЗ РИ законы, содер-

жание которых по соображениям «уважения особых обстоятельств» препятст-

вовало их оглашению.

Опубликованные законы имели одинаковую структуру. Весь правовой материал Собрания располагался последовательно по времени утверждения ак-

тов и имел единую нумерацию для каждого из трех Собраний. Каждый из по-

мещенных в ПСЗ РИ актов имел свой порядковый номер. Начиная с 1830 г. по-

рядковый номер дополнительно выносился на поле страницы, рядом с текстом акта. За номером следовало указание дня его утверждения, затем – форма акта

(именной, сенатский, и др.)1 и его заголовок1. В названии отражалась проблема,

1 В заголовках ряда документов наименование разновидности объединено со словесным Высочайшим утверждением в единую формулировку, например: «Сенатский, с прописанием высочайшего повеления». Создание Государственной думы и реорганизация Государственного Совета в феврале 1906 г. привела к появлению новой формулировки формы законодательных актов: «Высочайше утвержденные законы, одобренные Государственным советом и Государственной думой».

53

которой посвящен документ2. Далее следовал текст документа. Он включал в себя, как правило, преамбулу, в которой пояснялись причины появления доку-

мента, сам текст, излагавший суть указа3. Затем шло распоряжение о порядке обнародования документа4 и в конце обязательное упоминание о личной под-

писи императора5 или информация о его «соизволении». С 1908-1909 гг. в кон-

це документа указывалось место пребывания Николая II (Царское село), а так-

же лицо, скрепившее документ. В некоторых актах, помимо дня утверждения,

указывался и день его обнародования. Год издания и персона монарха, в период царствования которого акт был издан, обозначались постранично. В первых трех томах Первого собрания ПСЗ РИ год издания включенного в Собрание узаконения указывался в виде дроби: в числителе – год от сотворения мира, в

знаменателе – от Рождества Христова. Акты, изданные первоначально на двух языках, в Собрание помещались в том же виде.

Законодательные акты, представленные в ПСЗ РИ, можно разделить на два типа: многосложные и немногосложные. Многосложные законодательные акты включали в себя тексты нескольких актов: манифест и устав6, условия на содержания питейных откупов в нескольких губерниях7 и др. Немногосложные

1В заголовках некоторых документов наименование разновидности и название слиты в единую формулировку, например: «Высочайшее утвержденное положение о казенной продаже питей».

2Ряд документов имел дополнительное указание о форме документа.

3Текст «Высочайше утвержденного положения комитета министров» включал в себя еще и докладную записку министра финансов.

4На всех указах правительствующего Сената отмечалось, посылается ли указ «к действительному исполнению» или только «к сведению и руководству».

5Форма подписи: «Быть по сему».

6Манифест и Устав о питейном сборе и учреждение для управления питейного сбора в 29 Великорусских губерниях, на основании устава: высочайше утвержденные от 2 апреля 1817 г. № 26764 // ПСЗ РИ: В 45 т. – Собр. I. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1830. – Т. ХХХIV. – С. 134-172.

7Условия на содержание питейных сборов в губерниях сибирских, новороссийских, малороссийских и западных, по городу Одессе и в округах военного поселения, на четырехлетие с 1831 по 1835 год: сенатский от 12 июня 1830 г. № 3721 // ПСЗ РИ: В 55 т. – Собр. 2. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1831. – Т. V. – Отд. I. – С. 535-620.

54

законы состояли из текста-повеления об обнародовании закона и приведении его в исполнение. Как правило, это «именные указы, данные Сенату»1.

При изучении законодательства XIX – начала ХХ вв. автор столкнулся с проблемой классификации нормативно-правовой базы ПСЗ РИ. В современной историографии дать иерархическую классификацию законодательных актов

XIХ в. попытался О.А. Омельченко2. Он выделил: манифесты, именные и обычные указы. Очевидно, что выявленные законодательные акты не отражают специфики рассматриваемого вопроса.

Формы законов были определены в ст. 53 закона «О священных правах и преимуществах верховной самодержавной власти»3. По форме законы подраз-

делялись на «уложения, уставы, учреждения, грамоты, положения, наказы (ин-

струкции), манифесты, указы, мнения Государственного совета, доклады». К

сожалению, в законе не раскрывались содержание и структура большинства указанных форм.

При анализе I-III Собраний мы выделили наиболее существенные разно-

видности законодательных актов: манифесты, мнения Государственного совета,

разного рода (именные, сенатские) указы, уставы, высочайше утвержденные доклады, записки учреждений или должностных лиц, положения (комитета ми-

нистров и др.), условия, правила (основные, дополнительные), инструкции.

Высшим видом законодательного акта были манифесты. Они могли изда-

ваться только монархом и за его подписью. Эти акты были обращены ко всем учреждениям и ко всему населению. Их действие считалось обязательным для всех. В форме манифеста обнародовались наиболее важные события и решения

1Об учреждении в департаменте разных податей и сборов третьего отделения для производства дел казенных питейных сборов: именной, данный Сенату от 16 мая 1819 г. № 27807 // ПСЗ РИ: В 45 т. – Собр. 1. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1830 – Т. XХХVI. – С. 200; Об условиях на питейный откуп с 1823 года в губерниях и городах на особых правах состоящих: именной, данный Сенату от 23 июня 1822 г. № 29075 // ПСЗ РИ: В

45т. – Собр. 1. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1830. – Т. XХХVIII. – С. 236.

2Омельченко О.А. Становление абсолютной монархии в России: учебное пособие. – М.: Ред.-изд.отдел ВЮЗИ, 1986. – С. 72-74.

3О священных правах и преимуществах верховной самодержавной власти // Свод законов Российской империи: Неофициальное издание. – СПб.: Издание высочайше утвержденного товарищества «Общественная польза», 1897. – Т. I. – Ч. I. – Ст. 5.

55

в масштабах страны: крупные политические мероприятия всеобщего значения,

извещения о каких-либо особых внутриполитических событиях и др. В истории алкогольного законодательства XIX в. был опубликован один манифест1. 2 ап-

реля 1817 г. императором Александром I был утвержден Манифест, вводивший с 1 января 1819 г. в 29 Великороссийских губерниях новую систему питейных сборов.

Вторым по значению видом законодательных актов считались именные указы. Они издавались только монархом по крупным вопросам государственно-

го значения и за его подписью. В них, как правило, содержались конкретные внутриполитические и правовые решения, адресованные к конкретным госу-

дарственным учреждениям или высшим государственным лицам (Сенату, кол-

легии, губернаторам и т. п.).

Третьим по значению видом законодательных актов были указы, издан-

ные монархом или от его имени высшим государственным учреждением – Се-

натом. В последнем случае оформился особый подвид этих актов – сенатские указы. Указы, как правило, были обращены на решение строго конкретного де-

ла или случая государственной практики, введение или упразднение, изменение каких-либо учреждений, норм или принципов временного характера. Указы со-

держали, как правило, не только правовые нормы, но и административные рас-

поряжения монарха. Они адресовывались определенному лицу, определенному ведомству и считались обязательными лишь для них. Сенатские указы были самым массовым видом законодательных актов.

Высшим законосовещательным органом при императоре с 1810 г. был Государственный совет. В статьях 96-105 главы IV и статьях 115-117 главы VI

манифеста «Образование Государственного совета» определялись порядок про-

хождения закона в Государственном совете, а также структура закона. Государ-

ственный совет пользовался «всей свободой мнений, обязан был со всею точно-

1 О питейном сборе и учреждение для управления питейного сбора в 29 Великорусских губерниях, на основании устава: высочайше утвержденный устав от 2 апреля 1817 г. № 26764 // ПСЗ РИ: В 45 т. – Собр. 1. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1830. – Т. ХХХIV. – С. 134-135.

56

стью вникать в силу вопросов». «Мнение Государственного совета должно со-

держать в себе определенное заключение по делу; иначе оно не может быть представлено на высочайшее усмотрение» (Ст. 98). Положения, требующие ут-

верждения императора, «ежели» заключение Государственного совета было принято единогласно, или император «желал принять заключение большинст-

ва» излагались в виде мнений (курсив – А.Б.). Мнения Государственного совета имели четко определенную форму. Они состояли из следующих блоков: опре-

деление формы закона (мнение Государственного совета), краткого описания сути дела (в виде оглавления или вопроса), решения принятые советом. Мнения Государственного совета подлежали обязательному утверждению монарха. Со-

гласно ст. 117 форма подписи императора излагалась словами: «Быть по сему»1.

В рамках реализации плана финансовых преобразований Государствен-

ный совет решал проблемы финансовой выгоды государства в алкогольной ре-

форме. Если в 1818-1863 гг. «мнения Государственного совета» регулировали только финансовую сторону алкогольной политики государства, то с 1863 г. «мнения Государственного совета» содержали административные распоряже-

ния по устройству и реорганизации винокуренных заводов, казенных палат,

распоряжения о правах и обязанностях евреев, вносили изменения и дополне-

ния в действующие Положения о питейном сборе и т.д.

Следующим по значению видом законодательных актов были положения.

В ПСЗ РИ опубликованы два рода положений: во-первых, «высочайше утвер-

жденные положения», выражающие волю монарха. Проект документа, как пра-

вило, исходил из Государственного совета или Сената. Положение включало в себя несколько глав и отделений: общие и частные постановления.

Во-вторых, положения, изданные от имени различных комитетов (мини-

стров, военного, кавказского, сибирского и др.). Рассмотрение дела в комитете

1 Образование Государственного совета: манифест от 1 января 1810 г. № 24064 // ПСЗ РИ: В 45 т. – Собр. 1. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1830. – Т. ХХХI. – С. 3-15; Учреждение государственного совета // Свод законов Российской империи: Неофициальное издание: В 16 т. в одной книге / Под ред. А.Ф. Волкова, Ю.Д. Филиппова. – СПб.: Издание высочайше утвержденного товарищества «Общественная польза», 1897. – Т. I. – Ч. II. – Кн. I. – Ст. 28-30.

57

министров начиналось с представления записки. Она содержала в себе указание даты поступления в министерство и рассмотрения, характеристики обстоятель-

ства дела, необходимые справки по вопросу, обязательно перечислялись зако-

ны, регулирующие тот или иной пункт дела, решения министра, а также общее заключение министерства. Положения комитетов обязательно подписывались императором1. Этот вид документов был направлен на регламентацию норм или принципов конкретного дела как общероссийского, так и местного харак-

тера. Положения комитета министров содержали и административные распо-

ряжения монарха. Они были вторым по численности видом законодательных актов.

Среди законодательных актов можно выделить также уставы. В ПСЗ РИ включены две группы уставов. Первая группа – это уставы, как отрасль матери-

ального права (Уставы «О питейном сборе» 1817 г.2, 1830 г.3, 1866 г.4). Вторая группа – регулировала какую-либо сферу деятельности5.

1Учреждение Совета министров и комитета министров // Свод законов Российской империи: Неофициальное издание: В 16 т. в одной книге / Под ред. А.Ф. Волкова, Ю.Д. Филиппова. – СПб.: Издание высочайше утвержденного товарищества «Общественная польза», 1897. – Т. I.

– Ч. II. – Кн. II. – Ст. 31-39.

2Манифест и Устав о питейном сборе и учреждение для управления питейного сбора в 29 Великорусских губерниях, на основании устава: высочайше утвержденные от 2 апреля 1817 г. № 26764 // ПСЗ РИ: В 45 т. – Собр. 1. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1830. – Т. ХХХIV. – С. 134-172.

3О содержании питейных сборов в 28 великороссийских губерниях и Кавказской области с 1831 по 1835 год: высочайше утвержденный устав от 16 мая 1830 г. № 3664 // ПСЗ РИ: В 55 т. – Собр. 2. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1831. – Т. V. – Отд. I.

– С. 401-454.

4О питейном сборе в царстве Польском: высочайше утвержденный устав от 7 июня 1866 г. № 43374 // ПСЗ РИ: В 55 т. – Собр. 2. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1868. – Т. XLI. – Отд. I. – С. 55-56.

5Устав Калинкинского пивоваренного и медоваренного товарищества: высочайше утвержденный от 21 сентября 1862 г. № 38702 // ПСЗ РИ: В 55 т. – Собр. 2. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1865. – Т. XХХVII. – Отд. II. – С. 97-99; Устав Российского акционерного общества пиво и медоварения: высочайше утвержденный от 27 июля 1873 г. № 52523 // ПСЗ РИ: В 55 т. – Собр. 2. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1876 – Т. ХLVIII. – Отд. II. – С. 129-136; Устав Смоленского акционерного общества пиво и медоварения: высочайше утвержденный от 9 октября 1874 г. № 53918 // ПСЗ РИ: В 55 т. – Собр. 2. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1876. – Т. ХLIХ. – Отд. II. – С. 259-265; Устав попечительств о народной трезвости: высочайше утвержденный от 20 декабря 1894 г. № 11152 // ПСЗ РИ: В 33 т. – Собр. 3. – СПб.: Гос. тип., 1898.

– Т. ХIV. – С. 682-685 и др.

58

В уставах первой группы получили развитие такие основные институты как питейная продажа (питейные заведения, права и обязанности содержателей питейных заведений), изготовление алкогольных напитков, права и обязанно-

сти откупщиков (1817-1863 гг.), ответственность за нарушение правил и т.д. В

истории алкогольного законодательства XIX в. было издано только 3 устава этой группы.

Во второй половине XIX в. в России складывается система законодатель-

ного регулирования акционерных отношений. В рамках вино-, пиво- и медова-

ренной промышленности появляются товарищества и акционерные общества,

действующие на основе уставов. В уставах получили развитие такие основные институты акционерного права, как организация и компетенция органов управ-

ления, формирование уставного и запасного капитала, права акционеров и чле-

нов товарищества, виды акций, реорганизация и ликвидация общества или то-

варищества. Отсутствие строгих требований к содержанию уставов позволяло определить правовой статус каждого общества или товарищества в соответст-

вии с его особенностями. Например, цель товарищества Невского пивоваренно-

го завода заключалась в том, чтобы «расширить действие пивоваренного заво-

да, находящегося в Санкт-Петербурге, в Рождественской части 5 квартала, под номером 49»1. Целью пивоваренного акционерного общества «Британия», соз-

данного в 1873 г. было «приготовление в России Английского и других сортов пива»2.

6 июня 1894 г. было утверждено мнение Государственного совета о вве-

дении в России казенной продажи питей3. Пункт Х положения «О казенной продаже питей» предусматривал учреждение «в районах казенной продажи пи-

1Устав товарищества Невского пивоваренного завода: высочайше утвержденный от 25 декабря 1864 г. № 41618 // ПСЗ РИ: В 55 т. – Собр. 2. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1867. – Т. XХХIХ. – Отд. II. – С. 555.

2Устав пивоваренного общества под фирмою «Британия»: высочайше утвержденный от 30 марта 1873 г. № 52069 // ПСЗ РИ: В 55 т. – Собр. 2. – СПб.: Тип. II Отделения Собственной Е.И.В. канцелярии, 1876 – Т. ХLVIII. – Отд. I. – С. 386-393.

3Положение о казенной продаже питей: высочайше утвержденное мнение Государственного совета от 6 июня 1894 г. № 10766 // ПСЗ РИ: В 33 т. – Собр. 3. – СПб.: Гос. тип., 1898. – Т. ХIV. – С. 404-410.

59