Формирование народного представительства в Парламенте Республики Казахстан. Монография

Как мы видим, в стране может быть принят отдельный закон об «основных принципах» выборов, в котором сформулированы положения, применяемые к любым выборам. В дополнение к этому, в данной стране принимаются отдельные законы о выборах в каждый государственный орган, которые содержат положения, характерные для этих конкретных выборов. Так, в Российской Федерации регулирование избирательных прав граждан носит исключительно рамочный характер. То есть российское законодательство о выборах включает в себя совокупность федеральных законов. Это, прежде всего, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», нормы которого устанавливают принципы избирательного права, общие для всех выборов в Российской Федерации, и установлены гарантии реализации избирательных прав гражданами. По этому закону невозможно проводить выборы в определенный орган государственной власти или местного самоуправления в отсутствие соответствующего федерального закона либо закона законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, подробным образом регулирующего все вопросы избирательной системы, избирательного процесса, применяемых на данных выборах. Поэтому, в соответствии с данным федеральным законом действуют федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации», «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». И, напротив, в ряде стран, как, например, в Казахстане, все избирательное законодательство собрано в одном законодательном акте, в котором имеются отдельные главы, устанавливающие нормы для выборов различного уровня.

Конституционный закон о выборах имеет особое значение в системе источников избирательного права, так как, во-первых, имеет универсальный характер, поскольку в нем содержатся нормы конституционного права избирать и быть избранными для выборов во все органы государственной власти и органы

43

местного самоуправления. Во-вторых, помимо норм, регулирующих проведение выборов в органы государственной власти, законом формируются основные гарантии избирательных прав граждан Республики Казахстан, определяются основные понятия и термины избирательного права, устанавливается порядок защиты избирательных прав граждан, а также указываются организационно-правовые основы действия избирательной системы.

С юридико-технической точки зрения Конституция РК, Конституционный закон РК от 28 сентября 1995 года «О выборах в Республике Казахстан» относятся к категории общего избирательного законодательства. Данные нормативные правовые акты являются фундаментальными, основными источниками конституционного права избирать и быть избранными.

Реформирование высшего законодательного органа путем введения новой модели избирательной системы направлено на предоставление политическим партиям дополнительных возможностей по усилению своей роли в политической системе страны. Это новшество способно обеспечить эффективное отстаивание общественных интересов и реальное отражение воли населения, тем самым, гарантировав им неотъемлемое право участия в управлении государством. В Парламенте должны работать политики-профессионалы. С учетом мирового опыта, такие люди являются в основном членами политических партий. В отличие от неправительственных организаций и других институтов гражданского общества основная цель политических партий – это конкурентная борьба за представительство во власти. Тем самым по замыслу законодателей, если любой субъект гражданского общества, будь то сам гражданин или общественная организация, хотят принимать участие в политической борьбе за власть, нормы отечественного законодательства предоставляют возможность вступления в какую-либо партию, либо самим создавать новую партию.

В соответствии с новым порядком распределения депутатских мандатов по итогам голосования по партийным спискам политическая партия, преодолевшая семипроцентный

44

барьер, сама решает, кто из списка конкретно войдет в Мажилис Парламента РК. Таким образом, устанавливается принцип закрытых партийных списков, который в настоящее время действует в целом ряде демократических государств (ФРГ, Норвегия, Испания, Израиль, Португалия, Украина). Мировая практика свидетельствует, что использование «открытых» списков в ряде случаев приводил к «обезглавливанию» списка, к созданию внутрипартийной конфликтной ситуации.

В целях реализации рекомендации БДИПЧ/ОБСЕ о расширении и гарантировании включения представителей политических партий в состав избирательных комиссий расширены возможности политических партий участвовать в работе избирательных комиссий. Политические партии, не имеющие представителя в составе избирательной комиссии, вправе делегировать в нее своего представителя с правом совещательного голоса на период подготовки и проведения избирательной кампании.

Выборы депутатов Мажилиса, избираемых АНК, проводятся на сессии ассамблеи, созываемой Главой государства. При этом Совет ассамблеи не позднее десяти дней до дня голосования должен уведомить Центральную избирательную комиссию о месте проведения сессии. Далее в процесс включается территориальная избирательная комиссия, расположенная там, где будет проходить сессия. В помещении, где состоится сессия, организуется пункт для тайного голосования. Члены ассамблеи будут голосовать в кабинах, после чего избирательная комиссия подсчитывает результаты.

Результаты волеизъявления членов Ассамблеи народа Казахстана определяются на заседании территориальной избирательной комиссии, проводимом в пункте для голосования. Затем составляется протокол подсчета голосов по выборам депутатов Мажилиса, который оглашается на сессии Ассамблеи народа Казахстана и пересылается в Центральную избирательную комиссию не более чем в двухдневный срок со дня выборов. Итоги выборов депутатов Мажилиса в целом по республике устанавливаются Центральной избирательной комиссией в семидневный срок со дня проведения выборов.

45

Регистрирует избранных ассамблеей депутатов также Центральная избирательная комиссия.

Установленный Конституцией РК и Конституционным законом РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» порядок избрания депутатов Мажилиса Парламента полностью соответствует общемировой практике. Состоявшиеся 20 августа 2007 года выборы депутатов от Ассамблеи народа Казахстана сформировали представительство в Мажилисе Парламента РК 130 этнических групп и 45 конфессий. Необходимо помнить, что все граждане Республики Казахстан обладают равным числом голосов при выборах депутатов по спискам политических партий. Члены Ассамблеи народа Казахстана при выборе девяти депутатов также обладают равным числом голосов.

В целях обеспечения представительства национальных меньшинств девять депутатов Мажилиса Парламента избираются всеми членами АНК – гражданами республики. Кроме того, международными договорами предусматривается представительство национальных меньшинств в парламентах. В частности, Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках СНГ, которая ратифицирована Казахстаном 7 июня 2007 года, Лундскими рекомендациями ОБСЕ об эффективном участии национальных меньшинств в общественно-политической жизни. Законодательные квоты (от одного до десяти мест) для представителей меньшинств в нижних палатах парламентов предусмотрены в 34 странах, в том числе в Италии, Финляндии, Дании, Португалии, Хорватии, Румынии, Словении, Индии и Пакистане. Квоты для национальных меньшинств в верхних палатах парламентов предусмотрены законодательствами 17 государств. Таким образом, обеспечивая представительство Ассамблеи народа Казахстана в Парламенте, Казахстан следует международным демократическим нормам с тем, чтобы в законодательном органе учитывались особые интересы национальных меньшинств. При реализации вышеназванной нормы не нарушается и принцип равного избирательного права. В соответствии со статьей 5 Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» под

46

равным избирательным правом понимается, что каждый избиратель обладает одним голосом на один избирательный бюллетень. Граждане республики обладают равным числом голосов при выборах депутатов по партийным спискам политических партий. Так, 18 августа 2007 года в Астане и Алматы избиратели получили два бюллетеня по выборам депутатов Мажилиса Парламента и депутатов городского маслихата. Избиратели иных населенных пунктов голосовали по трем избирательным бюллетеням по выборам депутатов Мажилиса, депутатов областного маслихата и депутатов районного либо городского маслихатов, и здесь подразумевается и сохраняется принцип «один бюллетень – один голос». Указанное не дает оснований делать вывод, что избиратели иных населенных пунктов имели на один голос больше, чем избиратели Астаны и Алматы. В случае с выборами членами Ассамблеи народа Казахстана девяти депутатов соблюдается тот же принцип «один бюллетень – один голос». То есть члены Ассамблеи, в отличие от многих избирателей, имели на руках на один бюллетень больше, что никак не противоречит законодательству.

К категории актов конституционного правового регулирования общественных отношений на выборах депутатов Парламента РК относятся и акты Президента РК. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 44 Конституции РК, глава государства назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент республики. На основании данного конституционного положения нормами статьей 69, 85 Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» подробно регламентируется порядок назначения выборов депутатов Сената и Мажилиса Парламента РК.

Юридическим фактом начала избирательной кампании в высший представительный орган является вступление в силу с момента опубликования в печати Указа Президента РК о назначении выборов.

Конституционное законодательство РК, устанавливающее порядок в ходе организации и проведения выборов в Парламент РК, требует привлечения правовых институтов и процедур,

47

которые опираются на другие отрасли национального законодательства. Конституция и Конституционный закон РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» не могут и не должны содержать все нормы, относящиеся к избирательному процессу.

Чтобы соответствовать демократическим ценностям, нормативы, обеспечивающие проведение свободных выборов, не должны, например, формироваться путем принятия подзаконных нормативных правовых актов, исходящих от исполнительной ветви власти, или их количество должно быть минимальным. В существующей мировой законодательной практике допускается возможность для высшего административного органа по организации выборов, который уполномочен издавать постановления, призванные более детально выяснить некоторые вопросы, относящиеся к избирательному процессу.

В рекомендациях БДИПЧ ОБСЕ содержится ряд определенных принципов, которые необходимо соблюдать ЦИК, наделенной полномочиями по изданию распоряжений. Эти принципы включают следующее:

–существенные фундаментальные права, такие как тайна волеизъявления, не могут быть отменены или ограничены распоряжением ЦИК;

–в избирательном законодательстве должны быть четко обозначены и определены полномочия ЦИК. Избирательное

законодательство должно четко обозначить и определить объем

ипределы полномочий ЦИК по изданию распоряжений;

–избирательное законодательство должно прямо утверждать, что распоряжения ЦИК не должны противоречить или не

соответствовать избирательному законодательству;

– избирательным законодательством должна быть предусмотрена для участников политического процесса и избирателей процедура подачи жалоб и апелляций, связанных с принятием и реализацией распоряжений ЦИК. Эта процедура должна также распространяться на жалобы и апелляции, вытекающие из нарушения ЦИК избирательного законодательства;

48

–избирательным законодательством должна устанавливаться четкая иерархия юридических норм, определяющих выборный процесс. Должно быть ясно обозначено, что конституционные и законодательные нормы имеют преимущество над распоряжениями ЦИК;

–избирательным законодательством должны устанавливаться четкие полномочия и процедуру издания ЦИКом распоряжений в экстремальных ситуациях в день выборов.

Состав законов, являющихся источниками избирательного права, не исчерпывается собственно избирательными законами и, соответственно, подзаконными актами. Кроме них, при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления должны применяться и многие другие нормативные правовые акты Республики Казахстан, содержащие отдельные нормы избирательного права.

Этими законами, которыми регулируется деятельность отдельных субъектов избирательного права (статус общественных объединений, политических партий, участвующих в выборах, деятельность средств массовой информации в связи с предвыборной агитацией, ответственность за нарушение избирательных прав граждан и некоторые другие), упорядочены некоторые стороны избирательного процесса и определяются правовые категории, наиболее важные для построения избирательного законодательства. Так, ответственность за нарушение порядка проведения выборов и нарушение избирательных прав граждан установлена Уголовным кодексом РК и Кодексом РК об административных правонарушениях. Порядок рассмотрения судами жалоб в связи с нарушениями избирательных прав граждан регулируется Гражданским процессуальным кодексом РК. Также устанавливается в соответствии с законом факт проживания гражданина на территории избирательного участка, что является основанием для включения его в список избирателей.

В уголовном законодательстве Республики Казахстан нашли свое отражение нормы, предусматривающих уголовную ответственность за нарушение избирательных прав граждан.

49

Статья 146 Уголовного кодекса РК, принятого 16 июля 1997 года, предусматривает уголовную ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий. В соответствии со статьей 147 Уголовного Кодекса РК фальсификация избирательных документов или документов референдума, внесение фиктивных записей в бюллетени или подписные листы, заведомо неправильный подсчет голосов, либо заведомо неправильное установление результатов выборов или итогов референдума, либо нарушение тайны голосования, если эти деяния совершены доверенным лицом кандидата в Президенты РК, или доверенным лицом кандидата в депутаты, а равно членом инициативной группы, или избирательной комиссии, или комиссии референдума, - наказываются штрафом в размере от двухсот до пятисот месячных расчетных показателей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо лишением свободы на срок до четырех лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.

В административное законодательство был внесен ряд дополнений, устанавливающих ответственность за нарушение избирательных прав. Появилось много составов правонарушений в КоАП. Практика проведения выборов доказала необходимость совершенствования порядка производства по административным правонарушениям, связанным с проведением выборов. Так, в соответствии с действующим избирательным законодательством, избирательной комиссии предоставлено право составлять протокол об административном правонарушении, то есть возбуждать административное производство. Право на дальнейшее разбирательство, в том числе прекращение производства, избирательной комиссии не предоставлено.

Особое значение в системе источников избирательного права занимают постановления Конституционного Совета Республики Казахстан. Данный специализированный орган, призванный обеспечить верховенство и прямое действие Конституции,

50

защиту прав и свобод граждан, соблюдение конституционной законности, неоднократно вырабатывал правовую позицию в сфере правоотношений на выборах депутатов Парламента РК, излагая ее через соответствующее нормативное положение.

Так, после обращения группы депутатов Парламента Республики об официальном толковании статьи 10 Конституции РК, в котором содержится просьба представить ответ на вопрос: обладает ли гражданин Республики Казахстан, который одновременно является гражданином другого государства, конституционными правами и свободами гражданина Республики Казахстан (правом избирать, быть избранным), в Постановлении Конституционного Совета РК от 1 декабря 2003 г. N 12 «Об официальном толковании статей 10 и 12 Конституции РК» дана интерпретация конституционной нормы пункта 3 статьи 10 Конституции РК о том, что «за гражданином Республики не признается гражданство другого государства» следует понимать как неприемлемость в Республике Казахстан множественного, в том числе двойного гражданства. Указанное означает, что иностранный гражданин не является одновременно гражданином Республики Казахстан. На иностранцев не распространяются права и свободы, предусмотренные статьей 33, пунктом 2 статьи 41, пунктом 4 статьи 51, пунктом 3 статьи 79, пунктом 3 статьи 86 Конституции РК. Иностранными гражданами не подлежат осуществлению также и другие права и свободы, которыми они не могут пользоваться в силу требований Конституции, законов и иных нормативных правовых актов, а также в случаях, предусмотренных международными договорами Республики Казахстан».

В Постановлении Конституционного Совета РК от 9 апреля 2004 года № 5 «О проверке Конституционного закона РК «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» на соответствие Конституции РК установлено, что «Конституционный закон Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» принят

51

Парламентом Республики 15 марта 2004 года и представлен на подпись Президенту РК 24 марта 2004 года.

Проверяя Конституционный закон «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон РК «О выборах в Республике Казахстан» на соответствие Конституции, Совет проанализировал его конституционность в целом и, в частности:

подпункта 1) статьи 1 об изложении пункта 4 статьи 4 Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан», устанавливающего ограничение права гражданина быть избранным по признаку не погашенной или не снятой ко времени регистрации судимости;

подпункта 4) статьи 1 об изменении принципов формирования территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий в новой редакции статьи 10 Конституционного закона;

подпункта 39) статьи 1 о дополнении Конституционного закона главой 9-1 в части определения и назначения «электронной избирательной системы» (статья 50-1) и возможности присутствия в помещении для голосования специалиста по обслуживанию электронной избирательной системы (пункт 2 статьи 50-3);

учета законодателем правовых позиций Конституционного Совета, вытекающих из Конституции РК, которые сформулированы им в нормативных постановлениях по вопросам избирательного права;

порядка принятия Парламентом РК Конституционного закона «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах

вРеспублике Казахстан».

1.Статья 33 Конституции в пунктах 2 и 3 устанавливает исходные начала избирательного права Республики Казахстан.

Право избирать и быть избранными в государственные органы и органы местного самоуправления, а также участвовать

вреспубликанском референдуме пункт 2 статьи 33 Конституции предоставляет только гражданам Республики Казахстан.

Пункт 3 статьи 33 Основного Закона указывает на то, кто из граждан республики и по каким причинам исключается из

состава избирательного корпуса, т.е. не обладает ни активной,

52