Формирование народного представительства в Парламенте Республики Казахстан. Монография

Например, с учетом рекомендаций БДИПЧ/ОБСЕ были приняты поправки, исключившие возможность проведения безальтернативных выборов, досрочного голосования, введено электронное голосование, установлены прозрачные урны для голосования бюллетенями, усовершенствованы нормы о проведении предвыборной агитации и освещении предвыборной кампании в средствах массовой информации, определен порядок проведения теледебатов между кандидатами и др. В 2007 году в Конституционный закон РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» внесены поправки, направленные на расширение возможности политических партий участвовать в работе избирательных комиссий.

Принцип беспристрастности при наблюдении за выборами является одним из ключевых для обеспечения объективности оценок выборов.

Данная норма полностью согласовывается с положениями Декларации принципов международного наблюдения за выборами, принятой на торжественной церемонии, состоявшейся в ООН 27 октября 2005 года в Нью-Йорке. Согласно пункту 6 Декларации, наблюдение ориентировано на сам процесс и не касается каких-то конкретных результатов голосования, оно касается результатов выборов лишь в той мере, в какой это связано с их честным и точным объявлением в условиях транспарентности и в установленные сроки. Нельзя включать в состав международной миссии по наблюдению за выборами какого-либо человека, если он имеет какие-либо политические, экономические или другие интересы, которые помешают соблюдению точности и объективности при проведении наблюдения и (или) вынесении выводов о характере процесса выборов.

Что касается аккредитации международного наблюдателя, не имеющего практики наблюдения за выборами, то Конституционный закон о выборах устанавливает, что не аккредитуются лица, не имеющие практики наблюдения за выборами. Необходимо пояснить, что практика наблюдения за выборами не означает наблюдение за выборами в других странах. Она может означать наблюдение в своей стране. Согласно ст. 20-1 Конституционного закона о выборах, на

23

заседаниях избирательной комиссии могут присутствовать кандидаты, доверенные лица, наблюдатели, представители средств массовой информации при наличии служебного удостоверения и задания редакции. Присутствие на заседаниях избирательных комиссий является элементом наблюдения за избирательным процессом.

На выборах депутатов Мажилиса Парламента 2007 года ЦИК РК сделала исключение для наблюдателя за выборами Мисси БДИПЧ/ОБСЕ из Польши Марсина Томаша Сиеслака, консультанта фирмы «System Business Consulting». Данное лицо было аккредитовано по представлению МИД РК постановлением ЦИК от 17 июля 2007 года № 95/198, не имело прежде практики наблюдения за выборами и предположительно имеющего экономический интерес в Республике Казахстан.

Ряд ссылок БДИПЧ/ОБСЕ на несоответствие избирательного законодательства Республика Казахстан пунктам Документа Копенгагенского совещания 1990 г. носили необоснованный характер. В частности, в качестве претензии высказывалось то, что назначение выборов на 18 августа 2007 года стало неожиданностью для некоторых партий, и оставило всем партиям менее одного месяца после внесения изменений в законодательство для того, чтобы приспособить партийные структуры и стратегию избирательных кампаний к новой избирательной системе. Но известно, что практика проведения досрочных выборов является очень распространенной и это рассматривается как элемент развитой демократии (в Королевстве Нидерландов, Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии и других странах).

В любой стране, в том числе и Казахстане, политические партии всегда должны быть готовы к участию в вы борах, как очередных, так и внеочередных. Кроме того, политическим партиям было известно, что в 2007 году состоятся очередные выборы в маслихаты – местные представительные органы. Что касается вопроса изменения избирательной системы, то он активно обсуждался всеми заинтересованными сторонами, в том числе в рамках Государственной комиссии по разработке и конкретизации программы демократических реформ, в работе которой активное участие принимали представители всех

24

зарегистрированных политических партий. Совместное предложение об изменении избирательной системы было внесено в итоговый документ Государственной комиссии. Реализацией соответствующих положений пункта 7.2 Документа Копенгагенского совещания 1990 года о национальных меньшинствах является предоставление Ассамблее народа Казахстана права на избрание 9-и депутатов в Мажилис Парламента РК.

Казахстанская сторона всегда подчеркивала заинтересованность в укреплении сотрудничества с БДИПЧ/ОБСЕ. Практика показывает стремление проводить выборы в полном соответствии с национальным законодательством и международными обязательствами Республики Казахстан.

Термин «справедливость» на основании исследований, проведенных международной организацией «National Elections in Selected Foreign Countries», может иметь целый ряд различных, противоречивых толкований, среди которых:

– равенство с количественной точки зрения (например, все политические партии или избирательные объединения получают равное количество бесплатного телевизионного эфирного времени или равное количество бюджетных средств);

– справедливость как пристрастное отношение к оппозиционным или мелким партиям (например, мелкие партии должны получать самые большие блоки бесплатного телевизионного эфира или количество бюджетных средств, поскольку они испытывают в этом наибольшую необходимость);

– справедливость, основанная на уровне политической поддержки каждой партии (например, бесплатное телевизионное эфирное время и бюджетные средства предоставляются каждой партии пропорционально количеству голосов, полученных партией на последних выборах).

Главная задача и цель выборов депутатов Парламента РК состоит в обеспечении подлинного народовластия, в формировании народного представительства, что гарантируется Конституцией РК. Конституционный потенциал выборов зависит от организации избирательного процесса, его правовых

25

институтов, демократических процедур и гарантий избирательных прав граждан и их общественно-политических объединений на реальное участие в выборах и контроле за деятельностью депутатов высшего представительного органа.

В соответствии со статьей 51 Конституции РК:

1. Избрание девяноста восьми депутатов Мажилиса осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана. Очередные выборы депутатов Мажилиса проводятся не позднее чем за два месяца до окончания срока

косвенного избирательного права при тайном голосовании. Половина избираемых депутатов Сената переизбирается каждые три года. При этом их очередные выборы проводятся не позднее, чем за два месяца до окончания срока их полномочий.

3. Внеочередные выборы депутатов Парламента или Мажилиса Парламента проводятся в течение двух месяцев со дня досрочного прекращения полномочий соответственно Парламента или Мажилиса Парламента.

4. Депутатом Парламента может быть лицо, состоящее в гражданстве Республики Казахстан и постоянно проживающее на ее территории последние десять лет. Депутатом Сената может быть лицо, достигшее тридцати лет, имеющее высшее образование и стаж работы не менее пяти лет, постоянно проживающее на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы Республики не менее трех лет. Депутатом Мажилиса может быть лицо, достигшее двадцати пяти лет.

5. Выборы депутатов Парламента Республики регулируются конституционным законом.

Всеобщее избирательное право – это право граждан республики участвовать в голосовании на выборах по достижении 18-летнего возраста, а по достижении возраста, установленного Конституцией РК, Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республики Казахстан» иными законами и нормативными правовыми актами, быть

26

избранными в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления.

Каждый гражданин Республики Казахстан, достигший 18 лет, вправе избирать депутатов Мажилиса, а также депутатов маслихата, которые после их избрания в качестве выборщиков проводят выборы депутатов Сената. Последний порядок не нарушает принципа всеобщности избирательного права, так как непосредственная демократия выражается в форме косвенных выборов. Всеобщим активным правом наделяются граждане республики вне зависимости от происхождения, социального, должностного и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка, отношения к религии, убеждений, места жительства или любых иных обстоятельств.

Соответствующими законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Республики Казахстан избирательного права, связанные с достижением им определенного возраста или со сроком его проживания на определенной территории. Так, пассивное избирательное право – это право граждан Республики Казахстан быть избранным Президентом, депутатом Мажилиса Парламента и маслихата с ограничениями, установленными Конституцией, ст. 4 ч. 2, Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан».

Что это за ограничения? Это цензы возрастные, ценз гражданства, ценз оседлости, ценз владения государственным языком. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Закон предусматривает ограничение в правах лишь для граждан, признанных судом недееспособными, и для граждан, содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Данная формулировка содержится в ст. 33 п.3 Конституции, ст. 4 Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан».

Демократизация выборов депутатов Парламента РК обеспечивается также добровольностью участия в них граждан. Участие в выборах, является только правом, а не обязанностью граждан Республики Казахстан. Поэтому любые действия,

27

направленные на то, чтобы принудить гражданина к участию либо неучастию в выборах являются в равной степени незаконными и влекут наступление ответственности по статьям УК РК либо по статьям КоАП РК. В то же время самостоятельное и добровольное решение избирателя о неучастии в выборах не влечет за собой никакой ответственности.

Выборы являются равными. Это означает, что каждый избиратель имеет один голос и все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях.

Наличие у каждого избирателя только одного голоса обеспечивается тем, что избиратель не может быть включен более чем в один список избирателей. Он голосует лично и для получения избирательного бюллетеня требуется предъявление документа, удостоверяющего личность избирателя, а в списке избирателей делается отметка о выдаче избирательного бюллетеня.

Участие в выборах на равных основаниях обеспечивается тем, что ни один избиратель не имеет каких-либо преимуществ перед другими избирателями (например, ст. 2 Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» закрепляет, избирательные округа образуются с учетом административно-территориального деления республики с примерно равной численностью избирателей, в соответствии с нормами представительства), а избирательные права всех граждан в равной мере охраняются законом.

Равенство обеспечивается, прежде всего, наличием у каждого избирателя такого же числа голосов, что и у любого другого избирателя. Равноправие на выборах избирателей предполагает равную для каждого избирателя возможность воздействовать на результаты выборов. Кроме того, для соблюдения принципа равного избирательного права необходимо, чтобы все голоса избирателей имели примерно равный вес, то есть равное влияние на результат выборов. В нашей стране при выборах депутатов, как Мажилиса, так и Сената не обеспечивается единая норма представительства – на каждого депутата

28

приходится не одинаковое число избирателей, причем эта граница весьма существенна.

Прямое избирательное право отличается от непрямого, которое может быть двух видов – косвенным и многостепенным. Суть многостепенного избирательного права состоит в выборах представителей в вышестоящие представительные органы нижестоящими. При косвенном избирательном праве избиратели выбирают выборщиков, которые, в свою очередь, избирают представителей или какихлибо иных лиц.

Президент, депутаты Мажилиса Парламента и маслихатов, члены органов местного самоуправления республики избираются непосредственно. Непосредственно – значит самостоятельно, а не через выборщиков. Избрание этих органов происходит напрямую населением. Косвенное избирательное право действует при избрании депутатов Сената Парламента РК. Депутатов Сената избирает не непосредственно население, а выборщики – граждане республики, являющиеся депутатами местных представительных органов – маслихатов.

Выборщики участвуют в выборах депутатов Сената на равных основаниях, и каждый из них обладает одним голосом при выборах депутатов Сената.

Пассивное избирательное право при выборах депутатов Сената осуществляется на основе ряда цензов, закрепленных Конституцией. Депутатом Сената может быть гражданин Республики Казахстан, достигший 30 лет, имеющий высшее образование и стаж работы не менее 5 лет, постоянно проживающий на территории соответствующей области, города республиканского значения либо столицы республики не менее 3 лет.

Преимуществом прямых выборов является то, что все избираемые органы государственной власти являются непосредственно представительными органами народа. Тем самым, создается возможность постоянной тесной связи этих органов с электоратом, постоянного контроля населения за их работой.

Следующий принцип избирательного права – тайное голосование.

29

Тайное голосование означает на выборах, что исключается возможность какого-либо контроля за волеизъявлением избирателей. Чем это обеспечено при голосовании на выборах Президента, депутатов Парламента, маслихатов и членов органов местного самоуправления? В соответствии со ст. 42 Конституционного закона от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» избирательные бюллетени заполняются голосующими в кабине или комнате для тайного голосования. При их заполнении запрещается присутствие кого бы то ни было, кроме голосующего. Избиратель (выборщик), не имеющий возможности самостоятельно заполнить бюллетень, вправе воспользоваться помощью лица, которому он доверяет, и фамилия которого после голосования заносится в список избирателей рядом с росписью избирателя (выборщика) в получении бюллетеня. Этим лицом не может быть: 1) член избирательной комиссии; 2) должностные лица местного представительного или исполнительного органа; 3) доверенное лицо кандидата; 4) журналист; 5) аккредитованный при соответствующей избирательной комиссии наблюдатель от общественных объединений республики, политической партии, наблюдатель иностранного государства или международной организации. Избиратель лично опускает избирательный бюллетень в избирательный ящик.

Принцип добровольности участия граждан в выборах. Участие граждан РК в выборах является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в выборах, а также воздействовать на его свободное волеизъявление. Свободное волеизъявление граждан обеспечивается и тем, что предвыборная агитация заканчивается в ноль часов по местному времени дня, предшествующего дню выборов – ст. 27 Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан».

Граждане Республики Казахстан, проживающие за ее пределами, обладают все полнотой избирательных прав. При представительствах Республики Казахстан в иностранных государствах создаются избирательные участки, относящиеся к столичному избирательному округу, на территории которого

30

расположено МИД РК. Дипломатические и консульские учреждения Республики Казахстан обязаны оказывать нашим гражданам, находящимся за границей, содействие в реализации избирательных прав.

Не менее важными принципами, чем четыре вышеуказанных, являются:

– принцип состязательности или альтернативных выборов:

это участие в выборах конкурирующих политических партий, движений, кандидатов, представляющих различные социальные группы. Избирательная система в демократических государствах нацелена на строгое соблюдение этого демократического принципа, т.е. безальтернативных выборов практически не должно быть;

– принцип общественного контроля за выборами.

Присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Международные наблюдатели были широко представлены на выборах казахстанского Парламента в 1994 и 1995 годах. На выборах Парламента 1999, 2004 годов, прошедших 18 августа 2007 года наблюдатели не просто присутствовали на выборах, но и присутствовали в момент подсчета голосов. Это требование казахстанской оппозиции и ряда международных наблюдателей решила учесть в своей работе Центральная избирательная комиссия;

– принцип равенства возможностей в предвыборной борьбе.

Данный принцип обеспечивается созданием условий, при которых различие материальных возможностей не может предоставить кому-либо из кандидатов преимущества и требует применения избирательной системы, не допускающей результатов выборов, получение которых может быть осуществлено недемократическим путем (в результате подкупа, угроз, фальсификаций);

– принцип ограничения срока выборов, исключения или переноса установленной даты проведения выборов, если это не предусмотрено правовыми нормами избирательного законодательства. Проведение выборов не должно зависеть от произвольного отношения к ним отдельных лиц.

31

Демократические принципы формирования народного представительства в Парламент РК развиваются с укреплением в нашем обществе общечеловеческих принципов, демократических тенденций, законодательных основ правового государства. Развитие указанных принципов необходимо в направлении уточнения и обогащения их конкретного содержания в соответствии с развитием общества и государства. Это является важным условием все более полного отражения воли и интересов населения в деятельности представительных органов.

Реализация воли избирателей через свободные и справедливые выборы означает практически политическое воспроизводство самого государства или демократической ротации, правовой организации государственной власти, устанавливает должный порядок деятельности публичных органов власти.

Самостоятельность норм права, регулирующих выборы в высший представительный орган государственной власти, определяется свойственными им признаками. К их числу, наряду с традиционными предметами и особенностями методов правового регулирования, на наш взгляд, следует отнести: а) функции выборов (данной системы правовых норм); б) цели и задачи выборов; в) единые принципы выборов.

Рассмотрим значение этих признаков. Конституционно-правовой институт выборов, как система

однородных правовых норм, представляет собой особую самостоятельную сферу конституционного права в системе права и законодательства.

Термин «функция выборов» в юридической литературе употребляется в различных смыслах и значениях. Его появление и применение объясняется дальнейшим развитием знаний о конституционном праве, которое востребовало соответствующие понятия и определения для отражения форм осуществления власти народа, новых сторон избирательного права и избирательного процесса. Юридической наукой за последнее время получен ряд новых выводов о функциях выборов в представительные органы государственной власти.

32