Формирование народного представительства в Парламенте Республики Казахстан. Монография

ни пассивной избирательной правосубъектностью и в выборах не участвует. «Не имеют права избирать и быть избранными, участвовать в республиканском референдуме граждане, – сказано в пункте 3 статьи 33 Конституции, – признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».

В этой конституционной норме активное избирательное право (право участвовать в голосовании на выборах) и пассивное избирательное право (право быть избранным) взяты в правовом состоянии единства, которого изначально не могут иметь и потому не имеют по Конституции граждане, признанные судом недееспособными, а также те, кто содержится в местах лишения свободы по приговору суда. О недопустимости ограничения субъективных избирательных прав граждан по отдельности в пункте 3 статьи 33 Конституция не говорит.

Статья 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 года, к которому 15 ноября 2003 года присоединилась Республика Казахстан, запрещает необоснованные ограничения права голосовать и права быть избранным. Обоснованные ограничения гражданских и политических прав, в том числе избирательного права, Пакт не исключает при условии, что такие меры не являются несовместимыми с другими обязательствами государств по международному праву и не влекут дискриминации на основе признаков расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения (статьи 4 и 5 Пакта).

Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 года предусматривает установление государствами-участниками в той мере, в какой это отвечает конституционным принципам их правовых систем, процедур лишения права занимать публичные должности, включая в законодательном органе (пункты 2 и 7 статьи 30 Конвенции).

Республика Казахстан, признавая и гарантируя права и свободы человека в соответствии с Конституцией (пункт 1 статьи 12), допускает обоснованные ограничения прав граждан. Они возможны «только законами и лишь в той мере, в какой это

53

необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения» (пункт 1 статьи 39).

Положение Конституционного закона о том, что не подлежит регистрации в качестве кандидата в Президенты республики, в депутаты представительных органов «лицо, имеющее судимость, которая ко времени регистрации не погашена или не снята в установленном законом порядке», отвечает целям, названным в пункте 1 статьи 39 Конституции и не носит дискриминационного характера по каким-либо признакам. Это положение Конституционного закона равным образом распространяется на всех граждан республики, изъявивших желание баллотироваться на выборах в представительные органы любого уровня или на пост Президента.

Повышенные требования Конституционного закона к осуществлению гражданами пассивной избирательной правосубъектности Конституционный Совет считает направленными на защиту тех конституционных ценностей, в интересах которых Основной Закон допускает ограничения прав граждан. Совет признает эти требования обоснованными. К исчерпывающему перечню статей о правах и свободах человека и гражданина, не подлежащих ограничению ни в каких случаях, пункт 3 статьи 39 об избирательных правах граждан Конституция не относит. Требования Конституционного закона к пассивной избирательной правосубъектности граждан республики не ограничивают их всеобщее активное избирательное право по Конституции.

2. Избрание согласно подпункту 4) статьи 1 Конституционного закона территориальных, окружных и участковых комиссий на основании предложений политических партий, каждая из которых вправе представлять одну кандидатуру в состав комиссий, не противоречит пункту 2 статьи 5 Конституции, запрещающему «незаконное вмешательство» общественных объединений в дела государства и возложение на общественные объединения функций государственных органов. Участвовать в деятельности избирательных комиссий представителям этих общественных

54

объединений предписывает Конституционный закон (пункт 3 новой редакции статьи 10).

Это положение Конституционного закона соответствует демократическим принципам и духу Конституции, будет способствовать реализации пункта 1 статьи 33 Конституции о праве граждан Республики Казахстан участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

3.Конституция устанавливает в республике всеобщее, равное

ипрямое избирательное право при тайном голосовании для выборов Президента РК (пункт 1 статьи 41), депутатов Мажилиса Парламента РК (пункт 1 статьи 51) и депутатов маслихатов (пункт 2 статьи 86).

В соответствии с Конституцией в стране применяются варианты мажоритарной избирательной системы, с дополнениями элементами пропорциональной избирательной системы. Под избирательными системами в законодательстве о выборах различных стран понимаются порядок проведения и способ определения результатов выборов.

Конституционный Совет отмечает, что «электронную избирательную систему» в том смысле и назначении, в каком она устанавливается соответствующими нормами Конституционного закона, не следует понимать как введение некой самостоятельной избирательной системы или иного вида проведения и определения результатов выборов, нежели чем устанавливают те избирательные системы, основы которых заложены в нормах Конституции. Вводимая на возможную перспективу «электронная избирательная система» носит вспомогательное информационно-технологическое назначение, что подтверждается требованиями, предъявляемыми к ней Конституционным законом: обеспечить соблюдение норм Конституции и рассматриваемого Конституционного закона (пункт 1 новой статьи 50-2). Способ подачи голосов избирателями посредством электронного голосования не отменяет обязательность тайного голосования в кабине, где запрещается присутствие иных лиц, кроме голосующего. Следовательно, применение пункта 2 новой статьи 50-3 Конституционного закона о том, что в помещении для

55

голосования с использованием электронной избирательной системы может присутствовать специалист, правомерно исключительно для технического обслуживания этой системы до момента непосредственной подачи голоса избирателем в кабине для тайного голосования. Контроль за волеизъявлением избирателей по Конституции не допускается. Результаты голосования с использованием «электронной избирательной системы» могут, как и при обычных способах голосования, быть обжалованы в вышестоящей избирательной комиссии или в суде (новая статья 50-8 Конституционного закона).

В постановлениях Конституционного Совета «Об официальном толковании пунктов 3 и 5 статьи 52 Конституции Республики Казахстан» № 7/2 от 17 мая 2001 года и «Об официальном толковании пунктов 1 и 5 статьи 52, подпункта 4) пункта 1 статьи 72 и пункта 3 статьи 74 Конституции Республики Казахстан» № 19/2 от 13 декабря 2001 года были обоснованы правовые позиции, согласно которым политические партии не вправе включать в партийные списки лиц, не являющихся членами этих партий, для избрания в депутаты Мажилиса; и то, что прекращение членства в партии, на основе партийного списка которой был избран депутат Парламента, является основанием утраты депутатских полномочий. В этих постановлениях Совета обращалось внимание на необходимость приведения норм Конституционного закона «О выборах в Республике Казахстан» в соответствие с нормами Конституции. В его новой редакции пункта 2 статьи 87 и в пункте 5 новой статьи 97-1 в полной мере учитываются вышеназванные правоположения постановлений Конституционного Совета. В подпункте 100) статьи 1 проверяемого на соответствие Конституционного закона нашла отражение правовая позиция Конституционного Совета, сформулированная в постановлении «Об официальном толковании пункта 5 статьи 50, пункта 5 статьи 51, пунктов 4 и 5 статьи 52 Конституции Республики Казахстан» № 1 от 11 февраля 2003 года в части избрания депутатов Сената нового созыва при проведении внеочередных выборов Парламента (пункты 2 и 3 новой редакции статьи 129). Тем самым восполнен пробел в конституционном законодательстве о выборах.

56

Нормативные постановления Верховного Суда Республики Казахстан также входят в систему источников избирательного законодательства. Так в постановлении Верховного Суда РК от 13 декабря 2001 № 21 устанавливалось, что в связи с необходимостью единообразного применения в судебной практике норм процессуального законодательства, регулирующих вопросы подготовки гражданских дел к судебному разбирательству, Пленарное заседание Верховного Суда РК постановляет в пункте 19: «По заявлениям граждан, общественных объединений, членов избирательных комиссий о нарушении избирательных прав в соответствии с частью первой статьи 273 ГПК, поступивших за пять дней до голосования и в день выборов, дело должно быть подготовлено, но и рассмотрено судом по существу в день подачи. По этой категории споров срок подготовки дела к судебному разбирательству продлению не подлежит.

Решением Коллегии по гражданским делам Верховного Суда РК от 2 сентября 2004 года заявление Кожахметова Асылбека Базарбаевича о нарушении Центральной избирательной комиссией РК его права голосовать избирательным бюллетенем на бумажных носителях было оставлено без удовлетворения по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 1 статьи 51 Конституции РК избрание депутатов Мажилиса Парламента осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Отношения, возникающие при подготовке и проведении выборов депутатов Мажилиса Парламента, гарантии, обеспечивающие свободу волеизъявления граждан РК, непосредственно регламентированы нормами Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» (далее - Конституционный закон). В пункте 1 статьи 5 Конституционного закона указано, что избиратели участвуют в выборах депутатов Мажилиса Парламента на равных основаниях и каждый из них обладает соответственно одним голосом на один избирательный бюллетень. В названной норме нет требования о том, что равное избирательное право должно обеспечиваться только путем применения избирательных бюллетеней, изготовленных на

57

бумажных носителях. Наоборот, нормами глав 7 и 9-1 Конституционного закона предусмотрена возможность проведения выборов депутатов Мажилиса Парламента как с применением избирательных бюллетеней на бумажных носителях, так и электронных избирательных бюллетеней.

Пунктом 4 статьи 50-1 Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» предусмотрено, что избирательные округа и избирательные участки, в которых будет использоваться электронная избирательная система, определяются Центральной избирательной комиссией по мере готовности их к электронному голосованию. Признавая соответствующим Конституции РК Конституционный закон РК от 14 апреля 2004 года «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О выборах в Республике Казахстан» Конституционный Совет РК в пункте 3 постановления N 5 от 9 апреля 2004 года отметил, что «электронную избирательную систему» в том смысле и назначении, в каком она устанавливается соответствующими нормами Конституционного закона, не следует понимать как введение некой самостоятельной избирательной системы или иного вида проведения и определения результатов выборов, нежели чем устанавливают те избирательные системы, основы которых заложены в нормах Конституции. Вводимая на возможную перспективу «электронная избирательная система» носит вспомогательное информационно-технологическое назначение». Следовательно, Верховный Суд посчитал, что применение на выборах депутатов Мажилиса Парламента электронных избирательных бюллетеней не нарушает конституционного принципа равного избирательного права. Доводы заявителя о том, что электронная система голосования не обеспечит объективное отражение действительного волеизъявления избирателей, не подтверждены надлежащими доказательствами, а потому они не могут быть приняты во внимание. Не представлены заявителем и надлежащие доверенности граждан Казахстана, уполномочивающие его на представление их интересов в суде по данному вопросу.

58

В ряде зарубежных стран источниками избирательного права являются не только Конституции и соответствующие законодательные акты, но и судебные прецеденты, акты толкования норм права, обычаи. Так, в США источниками избирательного права являются: федеральная конституция и конституции штатов, законодательств федерации (законы о гражданских правах, законы об избирательных правах, закон о федеральных избирательных кампаниях), законодательства штатов, решения Верховного Суда США, ряд конституционных обычаев.

Большое значение в процессе подготовки, организации и проведении выборов имеют акты организационнораспорядительного характера Правительства.

Таким образом, источниками избирательного права Республики Казахстан являются правовые акты, которые содержат нормы, устанавливающие содержание конституционного права граждан Республики Казахстан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и регулирующие порядок осуществления этого права. Источники избирательного права образуют определенную систему, в которой каждый вид источников имеет свое функциональное назначение. При этом различные источники избирательного права имеют разную юридическую силу.

59

4 Избирательная система как институциональная основа формирования народного представительства в Парламенте Республики Казахстан

Богатая избирательная практика свидетельствует о широком диапазоне форм и способов проведения выборов. Во многих случаях выбор избирательной системы определяется не специально принятым законом, а ходом исторического и политического процесса в условиях данной страны. Любую модель следует заимствовать с учетом местной специфики, хотя представительные цели отдельных избирательных систем могут привлекать страны с переходной политической системой.

Избирательная система – это, с одной стороны, система общественных отношений, определяющих в ходе выборов народное представительство в представительные органы государственной власти. С другой стороны, избирательная система – это установленные законом правила и принципы

избирательная система в Республике Казахстан – это порядок выборов Президента РК, депутатов Мажилиса и Сената Парламента РК, порядок формирования маслихатов, а также

Конституционным законом от 28 сентября 1995 г. «О выборах

вРеспублике Казахстан».

Вказахстанском избирательном законодательстве отражен многовековой опыт формирования избирательных систем, разработки и применения избирательных процедур.

Вузком смысле слова избирательные системы порождаются двумя основными концепциями или механизмами систем, или имеют две генетические основы – мажоритарную и пропорциональную. Выделяют еще и смешанную

избирательную систему, имея в виду сочетание мажоритарной и пропорциональной. Нельзя сделать однозначный вывод о том, что какая-то из избирательных систем демократичнее другой, имея в виду способность, представительность различных политических партий, движений, а также массовых частных

60

предпочтений населения, и способность обеспечивать образование работоспособного Парламента, обладающего выраженной общей политической волей граждан.

Противоречивая ситуация складывается вследствие того, что в результате применения мажоритарной избирательной системы чем больше обеспечивается народное представительство в органе законодательной власти, тем менее устойчивой, более непредсказуемой становится политическая воля депутатов. Сущность проблемы действия мажоритарной избирательной системы в том, что большинство голосов может определяться различными способами и приводить к различным юридическим последствиям.

Различные последствия выборов устанавливаются также в зависимости от того, какое большинство и как подсчитывается – относительное или квалифицированное большинство, большинство поданных голосов или действительных голосов, большинство от зарегистрированных или от проголосовавших избирателей.

Длительное время не вызывал особых споров вопрос о системе формирования представительства в ходе выборов. Парламентские традиции, особенно в англосаксонских странах, прекрасно уживались с простейшей из систем, а именно с системой выборов большинством голосов при первом туре голосования (the first past - the post) [14, с. 6].

Постепенный переход к системе пропорционального представительства произошел во второй половине XIX века. В 1892 году к применению данной избирательной системы обратились в некоторых кантонах Швейцарии, в 1893 г. действие пропорциональной системы узаконила Бельгия, в самом начале 20 века ее стали использовать в Швеции. На пути применения системы пропорционального представительства постепенно встали почти все страны Западной Европы. Правда, спустя некоторое время, отдельные государства все же вернулись к мажоритарной избирательной системе.

Мажоритарная система относительного большинства является самой простой избирательной процедурой. Мажоритарными называются те системы, которые в основу определения результатов голосования вкладывают принцип

61

большинства (от «французского majorite – большинство). На выборах избранным считается тот, кто набрал установленное большинство голосов. Большинство голосов полученных в ходе голосования может быть абсолютным. Победителем считается тот, кто набрал 50 % голосов плюс еще один голос.

Исключительно мажоритарная система, с одним туром голосования всегда существовала в Великобритании. В каждом избирательном округе Великобритании избирается один депутат. Такая же система существует и в США, Канаде, Бразилии.

В 1998 году Межпарламентский союз провел опрос представителей 150 государств, по результатам которого выяснилось, что в 43 государствах применяют мажоритарную систему относительного большинства для выборов одной или двух палат парламента, в том числе США, стран Британского Содружества.

Эта система обеспечивает достаточный демократизм выборов и представление общенациональной воли в случае выборов, например, главы государства, когда итоги выборов подводятся по единому избирательному округу. Мажоритарная система относительного большинства может использоваться как в одномандатных, так и во многомандатных избирательных округах.

Как правило, при мажоритарной системе относительного большинства выборы проводят по одномандатным округам. Причем, если в округе будет выдвинут только один кандидат, то для его избрания будет достаточно даже одного голоса. Такая практика имеет место в Индии. Мажоритарная избирательная система относительного большинства способствует победе в ходе голосования на выборах крупных политических партий, пользующихся широкой поддержкой населения в стране. А вот, для менее многочисленных политических объединений она фактически закрывает перспективы получения депутатских мест, что приводит к скорому исчезновению их из политической жизни страны. Таким образом, происходит отражение принципа, который положен в основе этой избирательной системы – принципа большинства.

62