Формирование народного представительства в Парламенте Республики Казахстан. Монография

Акмолинской области членами Государственной Думы стали социал-демократ А.К. Виноградов и бывший член I Государственной Думы И.П. Лаптев. От Семипалатинской области - также избиравшийся членами в I Государственную Думу Н.Я. Коншин и кадет Темиргали Нороконев. Тургайскую область в Государственной Думе представляли А.К. Беремжанов, дважды избиравшийся членом Государственной Думы, и И.Ф. Голованов от партии социал-демократов. От Уральской области – беспартийные Ф.А. Еремин и И.И. Космодамианский, а также член конституционнодемократической партии Б.Б. Каратаев. От Сыр-Дарьинской области - беспартийный Тлеуш Аллабергенов и социалдемократ И.А. Колендзян. В результате разгона II Государственной Думы и введения нового избирательного закона от 3 июня 1907 года своих избирательных прав лишилась большая часть населения Степного и Туркестанского края» [6, с.237]. По существу, в стране закреплялся авторитарный режим, завуалированный конституционными формами организации представителей отдельных социальных групп населения.

Период социализма (1917-1991 гг.) в Казахстане отмечен формально юридическим всевластием Советов. Фактически же в условиях диктата КПСС, тоталитарно-бюрократического режима, классового подхода в выборе кандидатур на выдвижение в депутаты, проведения безальтернативных выборов одного кандидата «…все демократические законоположения советского избирательного права, закрепленные в Конституции, теряли всякий смысл и имели в

основном декларативный характер» [7, с.23].

С одной стороны, выборы, начиная от сельского Совета депутатов трудящихся вплоть до Верховного Совета Казахской ССР, на основании Конституции, производились гражданами непосредственно. Кандидаты в депутаты при выборах выдвигались по избирательным округам. Право выдвижения кандидатов обеспечивалось за общественными организациями и обществами трудящихся: прежде всего коммунистическими партийными организациями, профессиональными союзами, кооперативами, организациями молодежи, культурными обществами. Процесс формирования народного

13

представительства выражался в следующем: «Трудовые коллективы активно участвуют в формировании Советов, выдвигая кандидатов в депутаты. Через депутатов они влияют на деятельность Советов, формируя наказы избирателей, заслушивая отчеты депутатов, осуществляя право отзыва депутатов в определенных случаях. В свою очередь Советы контролируют производство, координируют деятельность трудовых коллективов в соответствии с территориальными и общегосударственными потребностями и задачами. Советы служат объединению трудящихся граждан в государственную организацию и выражают это объединение, но одновременно, в силу постоянного расширения и углубления демократического содержания в своих формах организации и методов деятельности, они являются органами, активно подготавливающие основу без государственного управления делами общества» [8, с. 104-105].

Приведем в качестве примера статистические данные об итогах выборов в Верховный Совет Казахской ССР и местные Советы народных депутатов республики, состоявшихся в 1984 году, наглядно демонстрирующие характер формирования народного представительства в тот период истории. «В выборах участвовало 9 млн. 263 654 избирателей, что на 667 941 больше, чем на в ыборах в 1980 году. Явка на голосование составила 99,99 %. В Верховный Совет Казахской ССР было избрано 510 человек. Среди них 257 рабочих и колхозников, 174 беспартийных, 183 женщины, 92 – лиц в возрасте до 30 лет, 68 – члены ВЛКСМ. В местные Советы республики избрано 130130 депутатов, в числе которых, 49,7 % женщин, 58 - беспартийных, 33,8 – до 30 лет, 21,7 – члены ВЛКСМ, 68,8 – рабочие и колхозники. В Верховном Совете представители 16 и местных Советах 73 национальностей (против 13 и 69 на прошлых выборах). Как мы видим, налицо и формальное и фактическое представительство различных социальных групп населения республики. Но, вместе с тем трудно отрицать того, что процесс формирования данных представительных органов был по существу недемократичным и номинальным, в первую очередь потому, что монопольное право выступать от имени народа, было предоставлено коммунистической партии. Советы были

14

формально единственным источником и обладателем власти снизу доверху. Однако власть фактически принадлежала партийной верхушке. Все органы государства формировались и функционировали под руководством КПСС. По форме и содержанию деятельности Верховный совет являлся лишь парламентской оболочкой, прикрывавшей тоталитарную сущность государства, слившегося с господством коммунистической партии, и ему не придавалось решающего значения в управлении государством.

Со времени обретения Казахстаном независимости процесс формирования народного представительства в парламент складывался следующим образом: «1) Верховный Совет Казахской ССР двенадцатого созыва (1990-1993 г.г.) был однопалатным и состоял из 360 депутатов. Из них были: служащих – 71,2 %, рабочих и колхозников – 20,4 %, военнослужащих – 2 %. В профессиональном плане расклад был таков: 123 работника партийных и государственных органов, 86 директоров совхозов, колхозов и предприятий, 18 – правоохранительных органов, 36 рабочих; 26 колхозников, 18 врачей; 10 работников Академии Наук; 11 преподавателей вузов, 9 главные редакторы областных газет, 6 учителей средней школы; 6 – военные, 4 – пенсионеры, 2 – писатели, 2 – бизнесмены, 1 геолог и 1 муфтий. 95 % депутатов были членами КПСС.

В этническом плане состав Верховного Совета был следующим: казахи – 195, русские – 101, украинцы – 25, немцы

–15, белорусы – 6, узбеки – 3, курды – 2, корейцы – 2, татары – 2, уйгуры – 2, азербайджанцы – 1, киргизы – 1, поляки – 1, грек

–1, кабардинец – 1, балкарец – 1. Такой пестрый этнический

состав, в сущности, адекватно отображал реально сложившийся многонациональный казахстанский народ. Однако выборы четко обозначили сдвиг по другому параметру. Изменились этнические пропорции депутатского корпуса. Последовало увеличение депутатов-казахов при одновременном уменьшении депутатов-русских, что, на наш взгляд, объясняется общим ростом национально-патриотических и государственнических общественных настроений в условиях кризиса Союза ССР. Если в предыдущем Верховном Совете одиннадцатого созыва

15

депутаты-казахи составляли 46,7 %, а депутаты-русские – 41,8 %, то в новом парламенте соотношение уже было 54,2 % к 28,8 %.

Структура этого парламента во многом носила советские черты – около 60 депутатов были освобожденными работниками и работали на постоянной основе, остальная часть депутатского корпуса – 300 человек – в основном директорский корпус, чиновники всех уровней, производственники), приезжали периодически на сессии Верховного Совета» [9, с. 12-14].

Существенной особенностью ВС 12 созыва было то, что в его структуре впервые появилась фракция, представленной депутатской группой «Демократический Казахстан».

В конечном счете, изначально деструктивный во многом характер формирования народного представительства наложил свой отпечаток и на деятельность ВС 12 созыва, который в декабре 1993 года принял решение о самороспуске.

«По результатам выборов в первый профессиональный (т.е. действующий на постоянной основе) однопалатный парламент - Верховный Совет 13 созыва, состоявшихся 7 марта 1994 г., в соответствии с новым Кодексом о выборах в Республике Казахстан 30 депутатов были избраны по списку движения «Союз народного единства Казахстана», 9 – от партии «Народный конгресс Казахстана», 8 – представляли Социалистическую партию, 4 – Крестьянский союз, 4 – Республиканское славянское движение «Лад», 1 от Республиканской партии и 1 от Конгресса предпринимателей Казахстана. Численный состав Верховного Совета 13 созыва (1994-1995 г.г.) уменьшился с 360 депутатов до 177. Из них казахов 58 %, 42 % другие этносы» [9, с. 12-14].

Эволюция формирования народного представительства вобрала в себя и факт не конституционности полномочий и досрочного прекращения деятельности ВС РК 13 созыва.

6 марта 1995 года Конституционный Суд РК принял Постановление по иску бывшего кандидата в депутаты Т.Г. Квятковской о несоответствии Конституции страны ряда решений ЦИК по организации прошедших 7 марта 1994 года парламентских выборов. Конкретно речь шла о несоответствии

16

статье 11 Конституции РК 1993 года, согласно которой «Выборы являются равными: каждый избиратель имеет один голос, кандидаты участвуют на выборах на равных основаниях» постановления Центральной избирательной комиссии от 1 февраля 1994 года № 37 «Об организации и порядке голосования, подведения итогов и результатов голосования по выборам депутатов Верховного Совета по государственному списку и результатов выборов депутатов Верховного Совета по территориальным избирательным округам».

В Постановлении Конституционного суда от 6 марта 1995 говорится:

«В нарушении требований Кодекса о выборах в РК избирательные округа существенно различались по численности избирателей.

Так, в самом большом – Абылайхановском районе, по которому Т.Г. Квятковская баллотировалась кандидатом в депутаты ВС, в списки избирателей было включено 90809 граждан. Он в 2-3 раза превосходил по численности избирателей некоторые другие округа города, например, Ауэзовский № 7, в котором зарегистрировано 29925 избирателей, Айнабулакский № 10 – 43795 избирателей.

По мнению Конституционного Суда, подобные диспропорции в численности избирателей привели к нарушению принципа равного представительства граждан депутатами в ВС. Создание избирательных округов, не равных в столь значительной степени по численности избирателей не обеспечивает установленное статьями 109 и 111 Конституции равенство граждан при их участии в выборах депутатов, как в качестве избирателей, так и в кандидатов в депутаты.

Таким образом, Постановление Центризбиркома от 17 декабря 1993 года в части образования Абылайхановского округа № 12 и приложение № 1 к постановлению Центризбиркома от 11 января 1994 года № 17 в части присоединения к нему зарубежных избирательных участков находятся в противоречии с нормами Конституции республики

и Кодекса о выборах» [10].

11 марта 1995 года решением Конституционного Суда РК изза несовершенства избирательного законодательства и

17

неравномерного распределения избирателей по округам парламент был признан нелегитимным и распущен. Был установлен ряд фактов нарушения избирательными комиссиями на местах конституционного принципа «один избиратель – один голос». На парламентских выборах 1994 года по существу избиратели имели несколько голосов, голосуя за двух и более кандидатов, указанных в избирательных бюллетенях: за кандидатов одномандатных округах и за президентский список.

Тем самым был провозглашен курс на демократизацию избирательного процесса в стране, установление соответствия порядка формирования народного представительства нормам конституционного права.

18

2 Принципы формирования народного представительства в Парламент Республики Казахстан и их соотношение с функциями выборов депутатов

Принципы формирования народного представительства можно охарактеризовать на основе ряда критериев, применяемых по отношению к демократическим выборам, а также фундаментальных принципов избирательного права.

Такие понятия, как «свободные», «периодические», «честные» и «справедливые» выборы носят достаточно субъективный характер.

Демократические свободные выборы в органы государственной власти являются высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти. В любом государстве полнота власти может исходить только из волеизъявления народа, выраженного на организуемых через регулярные периоды подлинных, свободных, справедливых выборах, на основе равного и тайного голосования.

Встав на путь утверждения в качестве демократического, правового, светского и социального государства, Республика Казахстан приняла на себя обязательство привести свою избирательную систему в соответствие с мировыми стандартами. Дальнейшее развитие демократии и модернизации политической системы, безусловно, будет способствовать консолидации казахстанского общества, росту авторитета престижа Казахстана на мировой арене. К этому же нас призывают, а также помогают в достижении намеченных целей демократические силы международного сообщества. Показательной является принципиальная позиция Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), которая настоятельно рекомендует четко и неукоснительно следовать международным правилам непосредственно при проведении избирательных кампаний.

Касающиеся свободных и справедливых выборов международные стандарты в области прав человека изложены в следующих источниках:

– статья 21 Всеобщей декларации прав человека и гражданина, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10

19

декабря 1948 года, гласит, что «каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей. Воля народа должна являться основой власти правительства; эта воля должна выражаться в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм обеспечивающих свободу голосования»;

– статья 25 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятом в 1966 году, провозглашает право каждого гражданина: «голосовать и быть избранными на подлинных периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей»;

– в Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 года зафиксировано: «Женщинам принадлежит право голосовать на всех выборах на равных с мужчинами условиях, без какой либо дискриминации. И женщины могут быть избираемы на равных с мужчинами условиях, без какой-либо дискриминации, во все установленные национальным законом учреждения, требующие публичных выборов»;

– в Международной конвенции «О расовой дискриминации» от 25 декабря 1965 года закреплено, что «государства участники обязуются запретить и ликвидировать расовую дискриминацию во всех ее формах и обеспечить равноправие каждого человека перед законом без различия расы, цвета кожи, национального и этнического происхождения, в особенности в отношении осуществления следующих прав: права участвовать в выборах – голосовать и выставлять свою кандидатуру на основе всеобщего и равного избирательного прав, права принимать участие в управлении страной…».

Из международных правовых источников наиболее полно и комплексно принципиальные вопросы, касающиеся определения критериев свободных и справедливых выборов, отражены в Итоговом документе, принятом Копенгагенской

20

1990 года встречей по человеческому измерению, проведенной в рамках конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе.

Страны–участницы данного международного форума признали, что плюралистическая демократия и законность являются обязательным условием обеспечения уважения прав человека и фундаментальных политических свобод. К «элементам справедливости», лежащим в основе реализации человеческого достоинства, равных и неотъемлемых прав, безусловно, следует отнести: свободные выборы, проводимые с разумной регулярностью и при тайном голосовании; власть, являющуюся представительной по своему составу, и где исполнительная власть подотчетна законодательной или электорату; четкое разделение между сферами деятельности государства, с одной стороны, и политических партий, с другой.

Раздел 7 Копенгагенского документа, который особенно содержателен в интересующем нас аспекте, гласит, что «для обеспечения народного волеизъявления, а также для того, чтобы воля народа лежала в основе государственной власти, страныучастницы обязуются:

–проводить выборы с разумной регулярностью и в соответствии с законом;

–сделать места, по крайней мере, в одной палате законодательного органа выборными;

–гарантировать всеобщее и равное избирательное право

взрослым гражданам;

–обеспечить тайное или эквивалентно свободное голосование, честный подсчет голосов и опубликование официальных результатов выборов;

–уважать право граждан стремиться занять политическую или общественную должность лично или в качестве кандидатов от политических партий и организаций, и не допускать при этом какой-либо дискриминации;

–уважать право отдельных граждан и групп свободно создавать свои политические партии или иные политические организации, гарантировать таким политическим партиям и иным политическим организациям возможность состязаться

21

друг с другом на равных условиях и при равном к ним отношении со стороны закона и властей;

– принять такие правовые акты и проводить такую политику, которые бы способствовали созданию справедливых и благоприятных условий для проведения предвыборной политической борьбы, в рамках которой не было бы места актам административного воздействия, насилия или запугивания, предпринимаемых с целью: воспрепятствовать политическим партиям и кандидатам свободно выражать свои взгляды и высказывать общественно-значимые оценки, лишить избирателей возможности познакомиться с этими взглядами и обсудить их, или не дать избирателям проголосовать беспрепятственно, не боясь какого-либо возмездия за ослушание;

– ликвидировать все правовые и административные препоны, мешающие отдельным избирателям, политическим партиям и движениям, желающим принять участие в избирательном процессе, получить свободный доступ к средствам массовой информации;

– обеспечить такие условия, при которых бы кандидаты, набравшие необходимое для победы число голосов избирателей, надлежащим образом утверждались в соответствующих выборных должностях и исполняли их до истечения срока или устранялись бы с этих должностей согласно порядку, регулируемому правовым актами и в соответствии с демократическими парламентскими и конституционными

процедурами» [11].

Положения Копенгагенского документа носят самый общий характер, что позволяет манипулировать ими в зависимости от политических предпочтений БДИПЧ/ОБСЕ. Не привязанность его стандартов к практике, специфике организации и проведения выборов в отдельно взятой стране приводят к субъективизму, неадекватной оценке со стороны наблюдателей данной международной организации выборного процесса в Республике Казахстан. В частности, отсутствию должного понимания целого ряда позитивных решений руководства государства по обеспечению демократических и свободных выборов в Мажилис Парламента.

22