Формирование народного представительства в Парламенте Республики Казахстан. Монография

Комплексный анализ функций выборов позволяет раскрыть сущность и социальное предназначение этого конституционного института. Термин «функция» достаточно многозначен, он употребляется для описания динамических структур и в первую очередь для характеристики действия, воздействия, деятельности. Поэтому одним из важнейших признаков функций выборов является их динамизм, действие норм избирательного права на достижение позитивного конституционного характера общественных отношений.

Большинство авторов основными юридическими функциями права называют регулятивно-динамическую и охранительную.

Регулятивно–статическая функция избирательного права направлена на закрепление того, что составляет экономический, политический, социально-культурный фундамент общества и государства в соответствующих нормах, регулирующих порядок подготовки, организации и проведения выборов. Содержание этой функции охватывает, в частности, закрепление основ конституционного строя, народовластия, порядка формирования и полномочий органов государственной власти.

Регулятивно-экономическая функция норм избирательного права направлена на обеспечение процесса достижения намеченных задач, определяющих результат. Наряду с двумя рассмотренными основными функциями права, осуществляющими позитивное регулирование, существует еще и третья основная функция избирательного права– регулятивноохранительная. Она направлена на обеспечение нормативного осуществления регулятивно-статической и регулятивнодинамической функций выборов, на охрану от нарушения избирательного права граждан в целом.

При определении функций выборов необходимо исходит из их социального назначения, которое выступает важнейшим конституирующим элементом, придает им единство, стабильность, целенаправленность.

Социальное назначение выборов состоит в том, что они являются инструментом, средством политического самоутверждения граждан, политической самоорганизации гражданского общества, обеспечивающим его автономию, юридически признанной за гражданами и их политическими

33

партиями возможностью быть субъектами государственной власти.

В понятие «функция выборов» также входит направление правового воздействия выборов на общественные отношения в процессе формирования представительных органов государственной власти.

Правовое воздействие – это категория, характеризующая пути, формы, способы влияния права на общественные отношения. «Это реализация правовых принципов, установлений, запретов, предписаний и норм в общественной жизни, деятельности государства, его органов, общественных объединений, граждан.

Правовое воздействие включает не только нормативное, но и психологическое, идеологическое влияние права на чувства, сознание и действия людей. К формам правового воздействия относятся правовое регулирование, а также информационное и ценностно-ориентационное влияние права. Направление воздействия – наиболее существенный компонент функции права, оно своего рода ответ права на потребности общественного развития, результат законодательной политики и трансформации их в позитивное право.

Функции выборов, основанных на нормах избирательного права, представляют собой единство социального назначения и основного направления воздействия выборов на общественные отношения, обусловленное правовым регулированием конституционных прав и свобод, гарантий, процедур и действий, в совокупности обеспечивающих их реализацию в процессе формирования выборных институтов публичной власти.

34

3 Правовая основа формирования народного представительства в Парламенте Республики Казахстан

В юридической литературе термин «избирательное право» употребляется двух смыслах - объективном и субъективном.

Избирательное право – это конституционно-правовые нормы, определяющие в своей совокупности порядок проведения выборов в Республики Казахстан. Избирательное право образует составную часть конституционного права Республики Казахстан, один из его фундаментальных институтов и регулирует такие важные общественные отношения, как отношения, складывающиеся при выборах Президента РК, депутатов Парламента, маслихатов и органов местного самоуправления, а также при экспериментальных выборах в исполнительные органы власти (районных и городских акимов).

Понятие «избирательное право» используется не только для обозначения одного из конституционно-правовых институтов, но и как название одного из субъективных прав граждан участвовать в выборах, избирать и быть избранным. В последнем случае различается активное избирательное право – право избирать, т.е. право граждан Республики Казахстан участвовать в выборах Президента, представительных органов и органов местного самоуправления, и пассивное избирательное право – право избираться, т.е. право гражданина Республики Казахстан быть избранным Президентом, в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления.

В своем развитии нормы избирательного права постепенно все более объединяются и оформляются в достаточно обособленную, самостоятельную отрасль законодательства. Объективно, электоральные правила, формально закрепленные в казахстанском законодательстве, являются специфическим средством правового регулирования общественных отношений. Причем отношения, возникающие в процессе подготовки, организации и проведения выборов, являются качественно однородными, тем самым, способствуя, с одной стороны, универсализации, а с другой - конкретизации норм

35

избирательного права. Вместе с тем нельзя не отметить отрицательные тенденции данного государственно-правового явления, которые приводят к росту обособленного регулирования выборов исключительно средствами избирательного законодательства. Такой порядок может привести, на наш взгляд, к нарушению системной связи конституционного и избирательного права. Между тем, избирательное право, прежде всего, является институтом конституционного права.

Содержание важнейших элементов избирательного права, в первую очередь, должно определяться теми принципами и нормами, которые заложены в основополагающих конституционно-правовых актах, таких как Конституция РК и Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан», устанавливающих избирательные права граждан именно как права конституционные.

Избирательное законодательство в необходимом объеме должно учитывать конституционные основы организации государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, нормы избирательного права должны оформляться в нормативных правовых актах в соответствии с международными стандартами.

БДИПЧ ОБСЕ рекомендует формировать законодательную базу по обеспечению демократических выборов на следующих основных принципах:

–избирательное законодательство должно быть изложено языком объективных формулировок. Толкование избирательного законодательства не должно давать повода для субъективных мнений;

–избирательное законодательство должно избегать таких норм, которые не совпадают в законах, регулирующих общенациональные выборы, с законами, регулирующими местные выборы. Нормы, определяющие организацию

общенациональных выборов, должны гармонировать с нормами, регулирующими местные выборы;

– четко должны быть обозначены и сформулированы вопросы взаимоотношений между органами избирательной администрации и другими правительственными органами.

36

Полномочия органов избирательной администрации должны быть четко обозначены и сформулированы с тем, чтобы предотвратить их противопоставление властным полномочиям других государственных органов или дублирование таких полномочий;

– избирательное законодательство должно вступать в силу задолго до выборов, чтобы дать участникам политического процесса и избирателям достаточный срок для ознакомления с правилами проведения выборов. Избирательное законодательство, принятое в последний момент, подрывает легитимность законодательства и не дает возможности политикам и избирателям своевременно ознакомится с правилами, определяющими избирательный процесс;

– избирательное законодательство должно вступать в силу в соответствии с применимыми юридическими нормами, регулирующими порядок обнародования закона парламентом. Избирательное законодательство, вступившее в силу не в соответствии с применимыми юридическими нормами, может иметь сомнительную легитимность и подвержено риску быть отмененным в суде;

– избирательное законодательство должно быть опубликованным и легко доступным для общественности.

Следует учитывать, что собственно избирательные законы не исчерпывают всего многообразия нормативных правовых актов, регулирующих порядок проведения выборов. В полном объеме избирательный процесс определяется системой законодательных актов. Насущная задача состоит в том, чтобы восполнить пробелы законодательства, добиться синхронного развития норм всех его отраслей, в той или иной степени затрагивающих вопросы выборов, достичь положения, при котором они были бы взаимно дополняющими и ни в коей мере не противоречили друг другу. Законодательная база должна быть структурирована таким образом, чтобы быть легко доступной, прозрачной для казахстанской общественности и для международных наблюдателей, а также охватывать все области избирательной системы, необходимые для обеспечения демократических, свободных, справедливых и транспарентных выборов.

37

Если исходить из определения понятия «законодательство», которое является совокупностью нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке, то классификация нормативных правовых актов на общем уровне может выглядеть следующим образом:

1. Международные правовые акты.

1.1.Конституционное законодательство.

1.2.Текущее законодательство.

1.2.1.Нормативные правовые акты, преимущественно частно-правовые.

1.2.1.1.Экономическое законодательство.

1.2.1.2.Социальное законодательство.

1.2.2.Нормативные правовые акты, преимущественно

публично-правовые.

1.2.2.1.Административное законодательство.

1.2.2.2.Уголовное законодательство.

1.2.2.3.Процессуальное законодательство.

Нормативные правовые акты как источники избирательного права, регулирующие порядок организации и проведения выборов депутатов Парламента РК, формирования народного представительства в Парламент, образуют определенную систему, в которой каждый вид источников имеет свое функциональное значение и степень юридической силы.

Законодательную базу по выборам в высший представительный орган образуют следующие источники:

1.Конституция РК 1995 г.;

2.Закон РК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан» от 7 октября 1998 г.;

3Закон РК «О внесении изменений и дополнений в

Конституцию Республики Казахстан» от 21 мая 2007 г.;

4.Конституционный закон РК «О выборах в Республике Казахстан» от 28 сентября 1995 г.;

5.Уголовный кодекс РК от 16 июля 1997 г.;

6.Гражданский процессуальный кодекс РК от 13 июля 1999

г.;

7.Кодекс об административных правонарушениях РК от 30 января 2001 г.;

38

8.Нормативные указы Президента РК по вопросам организации и проведения выборов;

9.Нормативные акты Центральной избирательной комиссии

РК;

10.Закон РК «О политических партиях» от 19 июля 2002 г.;

11.Закон РК «Об общественных объединениях» от 2 июня

1996 г.;

12.Закон РК «О средствах массовой информации» от 23 июля 1999 г.;

13.Нормативные постановления Верховного Суда РК по практике обобщения избирательных споров;

14.Нормативные постановления Конституционного Совета

РК;

15.Акты нормативного характера центральных исполнительных органов (Правительства, министерств);

16.Нормы избирательного права, закрепленные в международных договорных обязательствах республики.

Вструктуре законодательной базы избирательного права Республики Казахстан можно провести условное разделение законодательных актов на две категории:

1) общее избирательное законодательство, применимое к

любым выборам. Источники данной категории избирательного права создают юридическую основу, которой руководствуются при подготовке и проведении выборов Президента, депутатов Сената и Мажилиса, маслихатов и членов органов местного самоуправления, а также устанавливают гарантии, обеспечивающие свободу волеизъявления граждан республики;

2) специальное избирательное законодательство. Включает систему нормативных правовых актов, содержащих нормы избирательного права и направленных на дополнительное урегулирование общественных отношений в избирательном процессе. Юридические источники этой категории детализируют нормы общего избирательного законодательства и могут выходить за его рамки.

Анализ различных источников избирательного права Республики Казахстан показывает, что структура данной отрасли законодательства формируется на определенных принципах:

39

–юридическую базу избирательного права граждан составляют Конституция РК и Конституционный закон РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан»;

–приоритетность норм Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан» по

отношению к иным обычным законам, регулирующим отдельные сферы выборов;

– избирательный процесс в полном объеме определяется системой нормативных актов, обеспечивающих действенность норм Конституции РК и Конституционного закона РК от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан».

– особое значение среди источников избирательного права занимают решения Центральной избирательной комиссии РК, так как их действие направлено на обеспечение применения всей совокупности норм избирательного законодательства.

Нормы Основного закона, относящиеся к избирательному праву, обладают верховенством над всеми другими нормами права, регулирующими избирательные правоотношения. Конституция создает основы регламентации для всех источников системы избирательного законодательства.

Конституция РК включает в себя фундаментальные принципы и гарантии избирательного права и избирательной системы. Одну из основ конституционного строя Республики Казахстан составляет положение о том, что высшим выражением власти народа являются свободные выборы. Данный конституционный принцип народовластия устанавливает приоритетный характер выборов по отношению к другим демократическим институтам.

Конституционные нормы закрепляют положения, регулирующие самые основные понятия избирательной системы, такие как право избирать и быть избранным, институты государства, подлежащие демократическим выборам, а также сроки полномочий депутатов Парламента, их конституционный статус.

Конституция РК является основой для развития всего избирательного законодательства. Это проявляется в различных формах.

40

Конституция определяет содержание избирательных прав граждан Республики Казахстан. Необходимо отметить, что в Основном законе страны нет специальной главы или раздела, посвященного выборам. Конституция РК определяет круг государственных органов, избираемых гражданами Республики Казахстан, а также устанавливает уровень их нормативного регулирования.

Причем достаточно подробное регулирование основ выборов в Парламент обусловлено его статусом как высшего представительного органа, осуществляющего законодательные функции. Нормы избирательного права, посвященные выборам Президента, закрепляются в ст. 41 в разделе III «Президент», нормы о выборах в Сенат и Мажилис Парламента РК – в разделе IV «Парламент», нормы о выборах в местные представительные органы – маслихаты и в органы местного самоуправления, – в разделе VII «Местное государственное управление и самоуправление».

Помимо перечисленных норм, в ст. 87 раздела VIII устанавливается, что «Акимы иных административнотерриториальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определяемом Президентом Республики Казахстан». Данная конституционная норма послужила основанием для назначения Президентом РК первоначально экспериментальных выборов сельских акимов, а в последующем избрания маслихатами 30 % от общей численности акимов районов и городов.

Конституция определяет общепризнанные принципы и ратифицированные нормы международного права, а также договоры Республики Казахстан составной частью ее правовой системы. Как известно, демократические принципы избирательного права определены, в частности, во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах.

На этапе становления суверенного Казахстана основу избирательного права составлял принятый на одиннадцатой сессии Верховного Совета двенадцатого созыва 9 декабря 1993 года Кодекс о выборах в Республике Казахстан. Данный

41

нормативный правовой акт сыграл значительную роль в процессе утверждения конституционного института выборов.

Сам факт принятия в 1995 году Конституции поставил задачу реформирования казахстанского избирательного законодательства. Конституционное изменение состава органов государственной власти, введение принципа разделения власти на ветви и их взаимодействие потребовало принятия соответствующего закона о выборах государственных органов.

В соответствии с Законом РК от 10 декабря 1993 года «О временном делегировании Президенту РК и главам местных администраций дополнительных полномочий» 28 сентября 1995 года главой государства был издан Указ, имеющий силу Конституционного закона РК «О выборах в Республике Казахстан».

В основу данного нормативного правового акта была положена идея кодификации избирательного законодательства, соответствующая положениям Конституции. Изучая мировой опыт развития источников избирательного права, установлена существенная особенность. В ряде зарубежных стран также как и в Казахстане, нормы избирательного права объединены одним, общим юридическим документом, законом конституционного характера, регламентирующим порядок выборов для всех представительных учреждений. Но в большинстве государств выборы в представительные органы регулируются разными правовыми актами, отдельными для верховного и местных органов, например, в Венгерской Республике, Туркмении, Республике Польше.

В ФРГ, Российской Федерации, Мексике и некоторых других странах раздельное регулирование выборов в различные представительные органы государственной власти обусловлено федеральной формой государственного устройства этих стран. Выборы, соответственно, в Бундестаг, Федеральное Собрание и Федеральный Конгресс производятся на основе федеральных законов; выборы в землях, республиках и штатах – на основе земельных; республиканских законов и законов штатов, входящих соответственно в состав ФРГ, России и Мексики [12,

с.15].

42