Финансовый механизм регулирования экономики региона. Учебное пособие
.pdfпроизводства происходят следующие качественные и количественные изменения в использовании земельного фонда на региональном уровне:
–повышение уровня использования земель;
–интенсификация использования земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель промышленности и иного несельскохозяйственного назначения;
–повышение уровня специализации и концентрации использо-
вания земли как объекта хозяйствования;
–выравнивание естественных и экономических условий использования земли в отдельных районах и хозяйствах;
–усиление контроля человека над особенностями использования земли как средства производства в сельском хозяйстве и в других отраслях народного хозяйства;
–повышение темпов освоения новых земель для использования
всельском хозяйстве, создание более интенсивных видов сельскохозяйственных угодий;
–ускорение процесса перераспределения земель единого государственного земельного фондамеждукатегориямиземлепользователей.
Но этим далеко не ограничивается влияние индустриализации
производства на использование земельных ресурсов. Это влияние гораздо шире, оно затрагивает социальные аспекты жизнедеятельности человека и вопросы охраны окружающей среды.
В свою очередь, природные и экономические условия землепользования оказывают влияние на процесс индустриализации сельского хозяйства, в частности отраслей растениеводства. Являясь основным предметом машинной обработки, земля требует применения большого количества машин, взаимно дополняющих друг друга. Трудовые процессы на земле как предмет труда связаны с особенностями земельных участков, их размерами, рельефом, влажностью почвы, засоренностью полей и т. д. Эти особенности вызывают необходимость приспособления отдельных машин и их систем к условиям различных зон страны.
Земля как главное средство производства в сельском хозяйстве оказывает определенное влияние на процессы концентрации и специализации производства, а через них и на индустриализацию отрасли. Например, пространственные условия землепользования могут в одних случаях способствовать, в других – усложнять процессы специализации, концентрации и индустриализации земледелия. Далее современные способы организации рационального использования пашни невозможны без освоения севооборотов – главного звена правильной системы земледелия. На земельных массивах организуются севооборо-
41
ты и поля различных размеров, что сокращает площади отдельно обрабатываемых участков, усложняет внедрение групповых методов использования техники.
На процесс индустриализации производства влияет и сложившееся экономическое плодородие земли. Чем оно выше, тем больше предприятие может получать чистого дохода. Рост чистого дохода в совхозах и колхозах позволяет отчислять больше средств на дальнейшую индустриализацию производства. Таким образом, в современную эпоху наиболее полное удовлетворение растущих потребностей населения в сельскохозяйственных продуктах может быть достигнуто на основе сознательного применения закона постоянного повышения экономического плодородия земли путем целенаправленного регулирования комплекса факторов, обеспечивающих увеличение производства продукции земледелия.
Объектом экономической защиты являются земли сельскохозяйственного назначения, используемые в аграрном производстве и предназначенные для нужд сельского хозяйства, характеризующиеся определенными пространственными свойствами, рельефом, почвенным плодородием, естественной растительностью, гидрогеологическими и гидрографическими условиями. Именно перечисленные свойства земли характеризуют ее как природный ресурс и средство производства и оказывают на сельскохозяйственное производство стабильное влияние. Кроме этих свойств при организации рационального использования и защиты земель сельскохозяйственного назначения следует учитывать форму земельной собственности, направление целевого использования земель, их площадь, местоположение и ценность, другие природные и экономические условия.
Главной особенностью экономической защиты земель в современных условиях является кардинальное изменение свойств земли как объекта социально-экономических отношений, связанное с рыночными преобразованиями в земельных отношениях и экономике страны. Подавляющее количество научных разработок прошлых лет в области защиты сельскохозяйственных земель ориентировались на исключительную государственную собственность на землю и были направлены на совершенствование системы плановых мероприятий, преимущественно законодательного, декларативного характера; либо разрабатывались в переходных условиях, характерных для периода начальных рыночных преобразований в экономике страны и, соответственно, решали вопросы совершенствования уже сложившейся в дореформенный период системы защиты земель.
42
Сегодня же, в условиях многообразия форм собственности на землю, создания необходимых механизмов формирования полноценного рыночного оборота земли, массового вовлечения земли в сферу товарно-денежных отношений, неизбежно возникает необходимость выделения государственных, общественных приоритетов в области земельных отношений, где сталкиваются интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований разного уровня, отдельных собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов земельных участков.
В современных экономических условиях на первый план выходит проблема сохранения для общества общенародного достояния - продуктивных земель сельскохозяйственного назначения, что требует ужесточения многих организационно-административных процедур использования, распределения и перераспределения сельскохозяйственных земель, а главное – создания экономического механизма их защиты, то есть моделирования экономической ситуации, при которой сокращение площадей продуктивных угодий или ухудшение их качества в результате неэффективного использования, нерационального распределения и перераспределения, изъятия из сельскохозяйственного оборота будет экономически невыгодно всем участникам земельных отношений.
Существует мнение, что в условиях частной собственности на землю рынок сам справится с проблемой распределения ресурсов, права на которые должны принадлежать субъектам, наиболее заинтересованным в обладании ресурсами, исходя из принципа достижения максимального совокупного дохода. Современные имущественные отношения в сельском хозяйстве и других отраслях агропромышленного комплекса развиваются в условиях радикальной трансформации форм собственности на землю и другие средства производства.
Формирующееся многообразие форм земельной собственности и хозяйствования определяет повышенный интерес к теоретическим направлениям, обосновывающим экономическую сущность прав собственности, в частности, к новой институциональной теории. Данная теория встречается в специальной литературе под множеством названий. Она известна как неоинституционализм, трансакционная экономика, экономическая теория прав собственности, контрактный подход. Начало фундаментальных разработок данного направления приходится на 30-е годы прошлого столетия. Основными теоретическими категориями данного направления являются трансакционные издержки, права собственности, контрактные отношения. В центре внимания находится акт экономического взаимодействия, сделка, трансакция. Дан-
43
ная категория охватывает весь процесс обмена, а издержки по осуществлению трансакций выступают главным фактором, влияющим на структуру и динамику социальных институтов.
Необходимо подробнее рассмотреть направления вмешательства государства в экономические отношения, связанные с использованием и перераспределением ограниченных ресурсов, к которым относятся и земельные ресурсы, так как поверхностный взгляд на некоторые положения новой институциональной теории может привести к серьезным ошибочным выводам. В частности, это может быть вывод о том, что в условиях рыночной экономики при многообразии форм собственности на землю собственники земли, землевладельцы, землепользователи сами договорятся между собой об условиях использования земель и разрешат на договорной основе все проблемы, сопутствующие земельным отношениям; исходя из критерия совокупной максимальной доходности землепользования, естественным путем достигнут всеобщее эффективное использование земельных ресурсов.
Иными словами, рынок сам разрешит все спорные моменты в земельных правоотношениях без вмешательства государства. Если следовать далее логике этих рассуждений, можно прийти к такому гипотетическому заключению: земля должна использоваться в тех сферах экономики, где в существующих условиях будет обеспечена наибольшая ее доходность. Это, безусловно, был бы ошибочный вывод, и для его опровержения обратимся к теории неоинституционализма. Предполагается, что при отсутствии трансакционных издержек структура производства, а, следовательно, и система организации и использования земли остается той же самой, независимо от того, кто какими ресурсами, в том числе и земельными, обладает, то есть для сохранения эффективного распределения ресурсов и структуры производства трансакционные издержки должны быть сведены к нулю.
Одним из основных классов этих издержек являются издержки спецификации и защиты прав собственности. Четкое определение и надежная защита прав собственности требуют значительных затрат, поэтому в реальной экономике права собственности требуют постоянной спецификации и защиты. В реальной экономике наиболее эффективное распределение и использование ресурсов с рыночных позиций может не совпадать с представлениями общества об этом. Поэтому в развитом обществе нельзя говорить об эффективности рыночного хозяйственного механизма только с точки зрения доходности.
Обеспечение общественных интересов путем снижения внешних эффектов рыночного распределения редких ресурсов (в нашем случае земельных) должно взять на себя государство как гарант про-
44
довольственной, а, следовательно, и национальной безопасности. Права собственности в приоритетных сферах экономики должны четко устанавливаться и защищаться государственными институтами и другими социальными механизмами. Для этих целей и необходимо государственное вмешательство в экономику, так как в условиях положительных трансакционных издержек рыночный механизм не может самостоятельно справиться с внешними эффектами и обеспечить интересы общества в экономике.
Экономическая защита земель сельскохозяйственного назначения на региональном уровне – это система государственных мероприятий, реализуемых экономическими средствами по предотвращению необоснованного изъятия земель из сельскохозяйственного оборота, снижения их продуктивной способности, направленная на рационализацию сельскохозяйственного землевладения, землепользования и осуществление приоритета сельского хозяйства на землю.
Например, государство может осуществлять поддержку сельского хозяйства и отечественных производителей сельскохозяйственной продукции, защиту внутреннего аграрного рынка в интересах повышения эффективности аграрного производства и сохранения ценных сельскохозяйственных земель. Главная цель – экономическое стимулирование государством рационального использования, распределения и перераспределения земель сельскохозяйственного назначения в общественных интересах обеспечения приоритета сельского хозяйства на землю и сохранения способности земли быть главным средством производства в сельском хозяйстве.
Для экономической защиты земель важным является установление действенного экономического барьера против необоснованного сокращения площади земель сельскохозяйственного назначения в связи с их изъятием в целях, не связанных с ведением сельского хозяйства, а также снижения их качества в результате межотраслевого перераспределения земель, строительства, функционирования и развития промышленных и иных несельскохозяйственных объектов.
Основными задачами экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения являются следующие:
1. Установление барьера против необоснованного изъятия земель из сельскохозяйственного оборота и снижения их качества в результате межотраслевого перераспределения земель.
2. Создание препятствий для нецелевого использования и сокращения площади земель, занятых в аграрном производстве, в результате рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения.
45
3. Установление препятствий для неэффективного использования земель сельскохозяйственного назначения, исключения их из оборота или переведения в менее ценные угодья при ведении аграрного производства.
Факты неиспользования земельных участков сельскими товаропроизводителями или использования их на уровне ниже нормативного равнозначны выбытию части земель из сельскохозяйственного оборота. Поэтому решение практических задач экономической зашиты земель необходимо осуществлять одновременно в межотраслевом и внутриотраслевом направлениях при главенствовании межотраслевого подхода к решению данной экономической проблемы.
При экономической защите земель, как и в любой другой сфере человеческой деятельности, необходимо руководствоваться основными исходными положениями, отражающими самые существенные черты защиты, ее направленность и содержание. Это обстоятельство требует формулировки принципов защиты земель, занятых в сельскохозяйственном производстве:
1. Первоочередной учет государственных и общественных интересов при соблюдении приоритета сельского хозяйства на землю. Земли сельскохозяйственного назначения как уникальный природный дар представляют собой значительную народнохозяйственную ценность. Такое специфическое свойство земли, как почвенное плодородие, делает сельскохозяйственные земли поистине бесценными. Процесс создания плодородного слоя почвы требует длительного времени – сотен и тысяч лет. Свободно воспроизводить плодородные земли в массовых масштабах невозможно. Поэтому естественным является использование земель, характеризующихся почвенным плодородием, в целях производства сельскохозяйственной продукции для обеспечения продовольственной безопасности государства. Следовательно, именно сельскохозяйственное использование плодородных земельных участков наиболее полно отвечает государственным и общественным интересам. Этим положением следует руководствоваться при экономической защите земель сельскохозяйственного назначения.
2. Мероприятия по экономической защите сельскохозяйственных земель должны производиться на научной основе, то есть быть научно обоснованными. Практическая реализация мер по защите земель должна производиться с учетом достигнутого уровня научнотехнического прогресса в обществе. Необходимо для решения этой проблемы использовать современные компьютерные средства, технологии, программное обеспечение, автоматизированные системы; максимально учитывать достижения аграрной экономической науки, со-
46
временные экономические теории, учения о рациональном использовании и перераспределении земельных ресурсов, разработки смежных научных направлений и отраслей.
3. Экономическая защита земель сельскохозяйственного назначения должна быть системной, носить комплексный характер. Отдельные действия в механизме защиты земель должны производиться в определенной системе и быть едиными для всей страны. Реализация отдельных элементов системы должна в совокупности работать на общую цель – защиту продуктивных земель. При этом механизм экономической защиты должен охватывать все земли сельскохозяйственного назначения в стране – от государственного уровня до отдельного земельного участка. Кроме того, решение проблемы защиты земель должно осуществляться параллельно в межотраслевом и внутриотраслевом уровнях и достигаться комплексным подходом в реализации практических задач нормативно-правового, кредитно-финансового, административно-хозяйственного, соответствующего методического и иного необходимого обеспечения экономической защиты.
4. Актуальный характер экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения. Все меры, направленные на защиту земельных ресурсов, должны соответствовать современному уровню развития общества и экономики государства. Решение практических задач этого направления должно опираться на имеющийся отечественный и зарубежный опыт, существующую нормативно-правовую базу, сложившиеся в стране и отдельных отраслях экономики производственные и земельные отношения. В целом реализация данного принципа предполагает соответствие экономической защиты земель современному состоянию экономики, ее реальным потребностям, а также пригодность для решения наиболее актуальных проблем этого направления. Только современный характер мероприятий по экономической защите земель сельскохозяйственного назначения позволит обеспечить их реализацию.
5. Возможность практической реализации экономической защиты земель. Ценность любых экономических мероприятий определяется возможностью их использования в конкретных практических целях. Поэтому осуществление экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения также должно быть ориентировано на получение конкретных результатов в виде комплекса определенных действий, реализуемых на практике. Ценность и результативность мер по защите земель должна определяться народнохозяйственным (общим) и отраслевым (частным) эффектом, что, в принципе, возможно только в итоге
47
практической реализации земельно-защитных экономических мероприятий.
В общем виде принципы экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения – это:
приоритет общественных и государственных интересов;
научная обоснованность;
системность;
соответствие современному состоянию экономики;
возможность практической реализации.
Основополагающим принципом межотраслевого перераспределения земель должен быть принцип приоритета сельскохозяйственного землевладения и землепользования. Соблюдение данного принципа означает, что сельхозугодия, а также земли, пригодные для ведения сельскохозяйственного производства, должны предоставляться именно для этих целей. Несельскохозяйственные предприятия, объекты и сооружения должны размещаться на землях, непригодных для ведения сельхозпроизводства, в случаях же особой необходимости – на землях, малопригодных для сельского хозяйства или землях худшего качества.
Экономическим выражением осуществления принципа приоритета сельскохозяйственного землевладения должна стать обязательность возмещения ущерба, связанного с изъятием земель из сельскохозяйственного оборота по любым причинам. Для современного уровня развития производительных сил страны характерно то, что различные отрасли промышленности, в основном, территориально организовались. Возникли крупные территориально-производственные комплексы (ТПК) со своей специализацией, развитыми промышленными узлами, городами и рабочими поселками, мощной сетью производственной инфраструктуры. Обеспечение нормальных условий функционирования и развития промышленных узлов и поселений предполагает удовлетворение потребностей последних в земле, которое происходит зачастую за счет земель сельскохозяйственного назначения.
В то же время население страны нуждается в качественном продовольственном обеспечении, которое невозможно без наличия земель сельскохозяйственного назначения определенного состава, качества и количества. Возникает противоречие: с одной стороны, общество должно осваивать новые земли и повышать продуктивность сельскохозяйственных угодий для удовлетворения своих возрастающих потребностей в продуктах питания, а с другой – изымает ценные высокопродуктивные угодья для несельскохозяйственных нужд.
Нерациональное рыночное перераспределение земель сельскохозяйственного назначения внутри отрасли в конечном итоге приводит
48
к последствиям, имеющим межотраслевой характер – выбытию участков из сельскохозяйственного оборота и переводу их в категорию земель запаса, то есть изменению целевого назначения.
В результате рыночного оборота земель сельскохозяйственного назначения также возможно межотраслевое их перераспределение. При этом самым безобидным вариантом считается занятие сельскохозяйственных земель для целей индивидуального жилищного и дачного строительства. В то же время практика последних лет показывает, что застраиваются, как правило, благоприятные в ландшафтном отношении, продуктивные земельные участки, наиболее ценные для сельского хозяйства. В результате аграрному производству наносится значительный ущерб, а действенного экономического механизма противостояния этому явлению в стране не существует.
Нерациональное внутриотраслевое использование земель сельскохозяйственного назначения также приводит к снижению качества и сокращению площади продуктивных угодий, то есть по своим последствиям приобретает для аграрного производства межотраслевой характер. В современной литературе достаточно исследований, обосновывающих необходимость сохранения продуктивности и экологической чистоты земельных ресурсов, а проблема защиты продуктивных земель от изъятия или выбывания (по различным причинам) из сельскохозяйственного оборота при всей ее народнохозяйственной значимости не получила пока необходимого освещения применительно к изменившимся экономическим условиям. Именно данное обстоятельство определяет необходимость выделения межотраслевого аспекта проблемы экономической защиты земель сельскохозяйственного назначения в качестве основного, главного.
Развитие рыночных отношений в стране, наряду с процессом непрерывного совершенствования законодательства, делают возможным создание цивилизованного рынка земли и участие земельных ресурсов в полноценном товарном обращении. Необходимость установления ставок земельного налога, цены земли и арендной платы диктует обязательность формирования данных платежей на объективной основе. Становление многоукладного аграрного сектора на основе появления различных форм собственности и хозяйствования предполагает создание равных условий для всех сельскохозяйственных производителей, что, в свою очередь, вызывает необходимость объективной оценки наличного ресурсного потенциала последних. Подобные проблемы возникают и при несельскохозяйственном землепользовании, а, следовательно, и при межотраслевом перераспределении земель в
49
процессе осуществления принципа платности землевладения и землепользования.
В то же время сложившийся в настоящее время уровень цен на земли сельскохозяйственного назначения чрезвычайно низок, что не способствует рациональному аграрному землепользованию, сохранности продуктивных земель и что совершенно справедливо многие российские ученые отмечают в качестве фактора, сдерживающего процессы реформирования в сельском хозяйстве. Формирование цен на земли сельскохозяйственного назначения должно производиться с учетом их перспективного целевого использования. В случае изъятия продуктивных земель из сельскохозяйственного оборота цена на них должна стать средством их экономической защиты и составляющей системы компенсационных платежей.
Таким образом, на наш взгляд, для формирования эффективной системы защиты земель сельскохозяйственного назначения необходимы следующие условия:
формирование необходимой нормативно-правовой основы экономической защиты земель, состоящей из законов и других нормативных актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;
организация и осуществление правового мониторинга земельного законодательства для эффективного управления землями сельскохозяйственного назначения;
финансирование мероприятий по экономической защите земель за счет бюджетных средств, поступающих от платы за земли сельскохозяйственного назначения и других источников, предусмотренных нормами современного законодательства;
организация производственной деятельности по экономической защите продуктивных земель;
осуществление действенного контроля за распределением, перераспределением, использованием и гражданским оборотом сельскохозяйственных земель, а также за использованием финансовых средств, выделяемых на защиту земель;
формирование заинтересованности участников земельных отношений в экономической защите земель путем дифференцированного
налогообложения сделок с землей и установления дифференцированных платежей за землю;
создание системы штрафных санкций за нерациональное распределение, перераспределение и использование продуктивных земель, а также организация материального поощрения участников зе-
50