Рассмотрение обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами административно-правовой аспект. Учеб

Частное образовательное учреждение высшего образования «Сибирский юридический университет»

В. Б. Башуров

РАССМОТРЕНИЕ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ, ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Учебное пособие

Омск 2020

ББК 67.621.0

Б33

Башуров, В. Б. Рассмотрение обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами: ад-

министративно-правовой аспект [Электронный ресурс] : учебное пособие / В. Б. Башуров. – Электрон. данные. – Омск : Сибирский юридический университет, 2020. – 1 электрон. опт. диск (CD-ROM). – Систем. требования: ПК с процессором Intel с частотой 1.3 ГГц; 128 МБ ОЗУ; 335 МБ свободного места на жестком диске; MicrosoftWindows XPили выше; 256 цв. SVGAдисплей; дисковод CD-ROM; мышь; Adobe Reader 9. – Загл. с титул. экрана.

ISBN 978-5-98065-193-0

Рецензенты:

И. В. Глазунова – доцент кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского, кандидат юридических наук, доцент;

Д. Т. Караманукян – первый проректор Сибирского юридического университета, кандидат юридических наук, доцент

Учебное пособие одобрено на заседании кафедры административного и финансового права Сибирского юридического университета 30 сентября 2019 г., протокол № 2.

Учебное пособие рекомендовано к публикации на заседании методического совета Сибирского юридического университета 21 октября 2019 г., протокол № 2.

Учебное пособие подготовлено в соответствии с требованиями федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» (уровень магистр). В нем представлены теоретико-правовые основы рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, а также проблемы правовой реализации административной процедуры рассмотрения данных обращений.

Рекомендуется для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, практических работников органов государственной власти, всех, кто интересуется вопросами административно-правовой регламентации рассмотрения обращений граждан.

© Сибирский юридический университет, 2020

ВВЕДЕНИЕ

Изучение отношений, связанных с рассмотрением обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, ориентировано на приобретение обучающимися систематизированного представления о правовом регулировании данных отношений, имеющихся проблемах применения федерального и регионального законодательства

иформирование у студентов общепрофессиональных и профессио­ нальных компетенций в данной сфере. К общепрофессиональной компетенции относится способность работать на благо общества

игосударства, к профессиональной компетенции в правоприменительной деятельности – способность принимать управленческие решения и совершать юридически значимые действия в точном соответствии с законодательством, регулирующим отношения по рассмотрению обращений граждан.

Врезультате освоения материала учебного пособия обучающиеся должны:

1. Знать:

– в чем заключается право граждан на обращение, признаки данного права;

– правовые основы обращений граждан в государственные органы, органы местного самоуправления;

– цели, функции и принципы осуществления права граждан на обращение;

– субъектный состав правоотношений по рассмотрению обращений граждан, особенности их административно-правового статуса;

– понятие и виды обращений граждан; – особенности административной процедуры рассмотрения об-

ращений граждан. 2. Уметь:

– применять полученные знания на благо общества и государства;

3

– принимать управленческие решения и совершать юридически значимые действия в точном соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими отношения в данной сфере;

– определять имеющиеся пробелы в законодательстве, регулирующемотношения,связанныесреализациейгражданамиправанаобращение в государственные органы, органы местного самоуправления, а также устанавливающем порядок рассмотрения обращений граждан, и формулировать предложения по его совершенствованию в интересах общества и государства;

– толковать нормы, регламентирующие отношения по рассмотрению обращений граждан.

3. Владеть:

– формами и методами осуществления прав и обязанностей субъектов правоотношений по рассмотрению обращений граждан;

– навыками принятия управленческих решений и совершения юридически значимых действий в точном соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими отношения по рассмотрению обращений граждан;

– навыками анализа и применения судебной и иной практики по рассмотрению обращений граждан.

При подготовке учебного пособия использована справочно-­ правовая система «КонсультантПлюс».

4

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ, ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ

§ 1. Право граждан на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления.

§ 2. Правовая основа обращений граждан в государственные органы, органы местного самоуправления.

§ 3. Цели, функции и принципы осуществления права граждан на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и рассмотрения обращений граждан.

§ 4. Субъекты правоотношений по рассмотрению обращений граждан.

§ 5. Понятие и виды обращений граждан. § 6. Административно-правовой статус субъектов правоотно-

шений по рассмотрению обращений граждан. Контрольные вопросы.

Список рекомендуемых источников.

§1. Право граждан на обращение

вгосударственные органы, органы местного самоуправления

Важной задачей формирования демократического государства, основанного на принципе верховенства закона, является соблюдение и защита фундаментальных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение их баланса в законодательстве и правоприменении. Суверенитет народа, его верховенство в решении насущных вопросов государственной и общественной жизни, в осуществлении важнейших функций законодательства и государственного

5

управления, равенство­ всех перед законом и судом выступают необходимыми условиями реализации демократических начал пуб­ личной власти.

Конституция Российской Федерации (далее – Конституция РФ) провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. В связи с этим неотъемлемой обязанностью государства, его государственных органов выступают признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, создание равных возможностей для их реализации.

Одной из форм взаимодействия граждан с государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами является их обращение к властным субъектам с предложениями, заявлениями или жалобами, носящими личный или общественный характер. Данное право граждан на обращение, как объективно отмечает Ю. Н. Алистратов, составляет личное субъективное право, образующее составную часть правового статуса человека и гражданина, оно выступает одной из форм непосредственной демократии, элементом обратной связи между гражданами и органами публичной власти1. Обращения отражают социальную активность граждан, доверие к политическим институтам государства2, а также имеющиеся пробелы в законодательстве, в том числе, регулирующем отношения по их рассмотрению.

Следовательно, от того, насколько четко будет регламентирована процедура рассмотрения обращений граждан, во многом зависит эффективность взаимодействия последних с государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, реализация их прав, свобод или законных интересов, а также степень защищенности этих граждан со стороны государства.

Работа с обращениями граждан, несомненно, является одной из ключевых функций всех без исключения властных структур. Принятый в 2006 г. Федеральный закон «О порядке рассмотрения

1  Алистратов Ю. Н. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 11.

2  Соловьев С. Г., Попов И. Е. О совершенствовании законодательства об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2010. № 2. С. 139.

6

обращений­ граждан Российской Федерации»1 (далее – Федеральный закон об обращениях) определил базовые основы данного публично-­ правового института. Предусмотренные им положения выступили необходимой предпосылкой для разработки и принятия актов федерального и регионального уровней, направленных на защиту прав граждан на обращение, установление дополнительных гарантий их реализации.

Однако Федеральный закон об обращениях не раскрывает, в чем именно заключается право граждан на обращение. М. В. Карасева полагает, что право на обращение в органы публичной власти – это конституционное право, предполагающее обращение гражданина или коллектива граждан к компетентным органам в целях защиты (восстановления) лично его (их) нарушенных прав и законных интересов и выражающее волю всего народа, социальную свободу­ , а также общественное отношение по участию в управлении государственными и общественными делами как наиболее существенное коренное отношение между государством и гражданином2. А. А. Дворак и А. П. Любимов раскрывают его как «право граждан (иностранных граждан и лиц без гражданства) обращаться в письменной или устной форме с предложением, заявлением, ходатайством, а также с жалобой, которые адресуются органам, в чью компетенцию входит решение этих вопросов»3.

В целях исключения имеющейся тождественности определяемого понятия в представленных дефинициях С. А. Широбоков предлагает рассматривать право на обращение как волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющее письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативных правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах,

1  О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060.

2  Карасева М. В. Конституционное право граждан СССР на обжалование. Воронеж, 1989. С. 10.

3  Любимов А. П. Гражданский лоббизм: процедуры и технологии обращения граждан. М., 1998. С. 4 ; Дворак А. А. Реализация конституционного права граждан на обращения в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 54.

7

необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы1. Данный автор особо подчеркивает, что право на обращение – это «возможность человека реализовывать, исходя из личной заинтересованности, свои субъективные потребности и нужды в самых различных сферах его бытия»2. Государство при этом должно быть «кровно заинтересованным

вобеспечении достойного существования и свободного развития каждого человека»3.

М. В. Скрябина право на обращение в органы публичной власти рассматривает как неотъемлемую возможность человека и гражданина, а также организации непосредственно или через представителя обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в органы публичной власти в целях защиты (восстановления) или реализации как своих прав, свобод и законных интересов, так и прав, свобод и законных интересов других лиц4.

Е. И. Лыскова предлагает право на обращение рассматривать

вшироком («как возможность граждан своими действиями оказывать влияние на органы публичной власти с целью реализации и защиты своих, а также третьих лиц прав, свобод и законных интересов путем индивидуальных и коллективных предложений, заявлений и жалоб в письменной и устной форме») и узком смысле («как возможность информирования органов публичной власти о своих потребностях; как одна из форм гражданского лоббизма, поскольку одна из функций обращений – защита нарушенных прав граждан, свобод и интересов; как способ осуществления общественного конт­ роля за деятельностью органов публичной власти»)5.

1  Широбоков С. А. Конституционное право человека и гражданина на обращения : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999. С. 8.

2  Широбоков С. А. Конституционное право граждан на обращение в системе правового регулирования взаимодействия граждан и органов государственной власти и управления // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2016.

№2. С. 160.

3  Там же.

4  Скрябина М. В. Реализация конституционного права граждан на обращения в органы публичной власти : автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2007. С. 7–8.

5  Лыскова Е. И. Право граждан на обращение в органы публичной власти: теория и практика // Государство и право. 2009. № 9. С. 107–108.

8

Таким образом, исходя из содержания представленных определений, можно выделить следующие признаки права граждан на обращение:

1. Право граждан на обращение имеет конституционно-правовую основу. Согласно ч. 2 ст. 17 Конституции РФ право на обращение относится к основным правам и свободам человека. Являясь неотчуждаемым правом, принадлежащим каждому от рождения, оно не может быть ограниченно, за исключением случаев, когда это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Являясь неотъемлемым1, но не абсолютным (ч. 3 ст. 56 Конституции РФ), право на обращение позволяет признать субъектом его публично-правового института «несовершеннолетних и недееспособных лиц, поскольку возраст и психическое здоровье человека не являются основанием лишения человека его прав и свобод»2.

2. Форма реализации права граждан на обращения – устная, письменная, а также электронная. Адресованные государственным органам, органам местного самоуправления обращения граждан отражают мнение их носителей о качестве и недостатках работы органов публичной власти.

3. Право граждан на обращение реализуется посредством их волеизъявления­ (целенаправленных действий), носящего индивидуальный или коллективный характер. В рамках предоставленной гражданину возможности осуществления деятельности (меры возможного поведения) по обращению как самостоятельно,

1  Алистратов Ю. Н. Право граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления в условиях становления демократического правового государства в России : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 1995. С. 80 ; Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства : учеб. для вузов. М., 2002. С. 338 ; Конституция Российской Федерации : науч.-практ. комментарий / под ред. акад. Б. Н. Топорнина. М., 1997. С. 167 ; Стремоухов А. В. Правовая защита человека. М., 2006. С. 233, 288.

2  Румянцева В. Г., Им В. В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. № 14. С. 3.

9

так и в составе­ ­группы граждан в уполномоченные органы реализуются права, свободы и законные интересы одного лица или всего коллектива.

4. Объектом обращения граждан выступают их права, свободы или законные интересы либо права, свободы или законные интересы других лиц.

5. Порядок осуществления права граждан на обращение регламентированнормамиотечественногоправассоблюдениемпринципа верховенства конституционных прав и свобод человека и гражданина, а также с учетом приверженности общепризнанным принципам и нормам международного права.

Таким образом, право граждан на обращение – это возможность осуществления гражданами деятельности по реализации (защите) их конституционных прав, свобод или законных интересов, а также прав, свобод или законных интересов других лиц посредством индивидуального или коллективного их волеизъявления, выраженного

вустной или письменной форме, адресованного государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам

впорядке, предусмотренном нормами национального и международного законодательства.

§2. Правовая основа обращений граждан

вгосударственные органы, органы местного самоуправления

Правовую основу обращений граждан составляют нормы Конституции РФ, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, Федерального закона об обращениях, иных федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

На конституционном уровне в ст. 33 закреплено право граждан Российской Федерации на личное обращение, а также направление индивидуальных и коллективных обращений в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное положение корреспондирует требованиям международно-правовых актов. Так, ст.ст. 8, 9 Декларации о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрять и защищать общепризнанные права человека и основные свободы, принятой Генеральной Ассамблеей

10