Рассмотрение обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами административно-правовой аспект. Учеб

1) представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме (п. 1 ст. 5);

2) знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, за исключением тех, которые:

– затрагивают права, свободы и законные интересы других лиц; – содержат сведения, составляющие государственную или иную

охраняемую федеральным законом тайну (п. 2 ст. 5); 3) получать письменный ответ:

– по существу поставленных в обращении вопросов (п. 3 ст. 5). Данное право в отдельных случаях может носить условный характер, т. е. притязания лица на получение ответа, в силу определенных причин, может не порождать взаимных обязанностей. Так, согласно ст. 11 Федерального закона об обращениях ответ на обращение не дается, если: в письменном обращении не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, или почтовый адрес, по которому должен быть направлен ответ; текст письменного обращения не поддается прочтению или он не позволяет определить суть предложения, заявления или жалобы; в письменном обращении содержатся нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи (по решению государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица); ответ на обращение сопряжен с разглашением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну. Обращение также подлежит возврату гражданину, если оно связано с обжалованием судебного решения. По решению руководителя государственного органа или органа местного самоуправления, должностного лица либо уполномоченного на то лица о безосновательности очередного обращения переписка с гражданином может быть прекращена, если

вписьменном обращении гражданина содержится вопрос, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу

всвязи с ранее направляемыми обращениями, и при этом в обращении не приводятся новые доводы или обстоятельства. Данное решение в виду отсутствия четких критериев безосновательности не лишено субъективизма, что, при наличии различных точек зрения у сторон по существенным вопросам, обозначенным в ­обращении,

51

допускает злоупотребление правом и, как следствие, преднамеренное прекращение переписки с гражданином – блокирование его права на обращение. При этом, как отмечает Д. Е. Потяркин, прекращение переписки должно осуществляться «тем органом власти, который более двух раз рассматривал направленные, а не только лишь адресованные ему обращения граждан по одному и тому же вопросу»1;

– содержащий адрес официального сайта государственного органа или органа местного самоуправления в сети Интернет, на котором размещен ответ на вопрос, поставленный в обращении (при этом обращение, содержащее обжалование судебного решения, не возвра-

щается) (ч. 5.1 ст. 11); 4) получать уведомление (сообщение, разъяснение):

– о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (п. 3 ст. 5, чч. 3, 3.1 ст. 8);

– о порядке обжалования судебного решения (ч. 2 ст. 11); – о недопустимости злоупотребления правом (ч. 3 ст. 11);

– о невозможности прочтения текста письменного обращения (в случае, если его фамилия и почтовый адрес поддаются прочте-

нию) (ч. 4 ст. 11); – о неясности сути текста письменного обращения (ч. 4.1 ст. 11);

– о прекращении переписки с гражданином (ч. 5 ст. 11); – о невозможности дачи ответа по существу поставленных в об-

ращении вопросов, в связи с недопустимостью разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну (ч. 6 ст. 11);

5) повторно направлять обращение в соответствующий государственный орган, орган местного самоуправления или соответствующему должностному лицу после устранения причин, по которым ответ по существу поставленных в обращении вопросов не мог быть дан (ч. 7 ст. 11);

6) обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения

1  Потяркин Д. Е. Некоторые проблемы правового регулирования рассмотрения обращений граждан // Налоги (газета). 2009. № 15. С. 12.

52

вадминистративном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 4 ст. 5).

Реализация права на административную жалобу, как любое субъективное право, требует четкой правовой регламентации процедуры обжалования решения или действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица

ввышестоящий орган или должностному лицу. Однако, административный порядок рассмотрения жалобы законодательством Российской Федерации четко не определен1. Федеральный закон об обращениях граждан в чч. 4, 6 ст. 8 лишь схематично определяет границы административного порядка рассмотрения жалобы, установив запрет на направление жалобы для рассмотрения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется. Им, а также иными нормативными правовыми актами не определен порядок участия гражданина в рассмотрении его жалобы вышестоящим государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом. В связи с этим административный порядок обжалования фактически заканчивается для гражданина сразу после подачи им жалобы. Не предусмотрена и обязанность вышестоящего государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица по уведомлению гражданина о времени иместе рассмотрения его жалобы. Законодательно не закреплены иварианты решений, принимаемых уполномоченными органами идолжностными лицами по итогам рассмотрения жалобы в административном порядке.

Такое процедурное отстранение гражданина, непосредственно заинтересованного в итогах рассмотрения жалобы, не способствует досудебному урегулированию спорных вопросов, обозначенных

вней, обусловливает необходимость его обращения в суд.

Жалоба, поданная гражданином на принятое по его обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением

1  В 2001 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации был внесен проект Федерального закона № 64090-3 «Об административных процедурах», устанавливающий правила рассмотрения и разрешения административных дел исполнительными органами государственной власти, исполнительными органами местного самоуправления и их должностными лицами, который в последующем был отклонен.

53

­обращения в суд, разбирается в порядке, предусмотренном гл. 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; 7) обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения обра-

щения (п. 5 ст. 5); 8) пользоваться личным приемом, в том числе в первоочередном

порядке, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ч. 7 ст. 13);

9) получать возмещение убытков и компенсацию морального вреда, причиненных незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица при рассмотрении обращения, по решению суда (ч. 1

ст. 16).

В качестве самостоятельного права гражданина при рассмотрении его обращения, выступает право на рассмотрение обращения

вустановленный законодательством срок. Хотя данное право нормативно не закреплено за гражданином, оно является следствием возложенной на государственные органы, органы местного самоуправления и должностных лиц обязанности по рассмотрению обращений

втечение 30 дней со дня его регистрации (ст. 12 Федерального закона об обращениях).

Как показывает правоприменительная практика, реализация отдельных прав граждан при рассмотрении их обращений требует дополнительного законодательного урегулирования.

Так, ч. 2 ст. 7 Федерального закона об обращениях предусмот­ рено, что в подтверждение своих доводов гражданин вправе приложить к письменному обращению документы и материалы либо их копии. При этом к обращениям, независимо от формы волеизъявления гражданина, также могут быть приложены документы и материалы в электронной форме (ч. 3 ст. 7 Федерального закона обобращениях).Такимобразом,допустимымиприобращениии последующем рассмотрении, а также при принятии решения по существу поставленных в обращении вопросов признаются документы и материалы в виде их копий и в электронной форме. Однако непонятно, почему аналогичное правило не предусмотрено при реализации гражданином права на представление в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу дополнительных документов и материалов (п. 1 ст. 5 Федерального закона

54

об ­обращениях). Это правило должно носить универсальный характер и обеспечивать возможность реализации гражданином рассмат­ риваемого права на каждом из этапов рассмотрения его обращения. В связи с этим необходимо законодательно закрепить право граждан на предоставление документов и материалов, а также заверенных в установленном законодательством порядке их копий, в том числе при необходимости – в электронной форме, как при подаче обращения, так и в течение всего периода рассмотрения обращений уполномоченными органами (организациями) и их должностными лицами.

Также следует отметить, что предусмотренное п. 5 ст. 5 Федерального закона об обращениях право граждан на подачу заявления о прекращении рассмотрения обращения вступает в противоречие с предусмотренным п. 3 ст. 4 этого законодательного акта определением понятия «заявление», что требует его корректи­ ровки.

Право на личный прием в первоочередном порядке предоставляется отдельным категориям граждан в соответствии с законодательствомРоссийскойФедерации:членамСоветаФедерацииидепутатам Государственной Думы1, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и полным кавалерам ордена Славы2. Законами субъектов Российской Федерации это право дополнительно закреплено, например, за таким категориями граждан, как: инвалиды Великой Отечественной войны, ветераны Великой Отечественной войны, бывшие несовершеннолетние узники концлагерей, гетто и других мест принудительного содержания, созданных фашистами и их союзниками в период Второй мировой войны, инвалиды I и II групп инвалидности, их законные представители, члены многодетной семьи, беременные женщины, граждане, пришедшие на личный прием с ребенком (детьми) в возрасте до трех лет включительно, граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы

1  О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 2, ст. 74.

2  ОстатусеГероев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы : закон Рос. Федерации от 15 янв. 1993 г. № 4301-1 // Рос. газ. 1993. 10 февр.

55

на Чернобыльской АЭС и др. Несомненно, ­законодательное закрепление за вышеуказанными категориями граждан права на личный прием в первоочередном порядке, в том числе посредством принятия актов регионального уровня, является важной составляющей правового регулирования отношений по рассмотрению обращений. Граждане, обладающие определенным социальным статусом, должны обладать этим правом не только в силу закона, но и этических норм и правил.

Вместе с тем субъекты Российской Федерации, осуществляя подобное дополнительное регулирование прав и свобод человека и гражданина, не превышают ли предоставленные им полномочия

врамках Федерального закона об обращениях (ч. 2 ст. 3) и конституционного разграничения предметов ведения (ст.ст. 71, 72 Конституции РФ). Ведь защита прав и свобод человека и гражданина может осуществляться путем установления дополнительных правовых предписаний, имеющих целью защиту того или иного права1, что не является регулированием прав и свобод человека и гражданина

всмысле п. «в» ст. 71 Конституции РФ, поскольку носит вторичный характер и производно от базового2. Этот вопрос из-за его достаточной дискуссионности3 требует своего рассмотрения в рамках отдельного исследования.

1  Под защитой прав и свобод понимается обеспечиваемая государством эффективная возможность пользования правами и свободами путем создания социально-­ политических, материально-финансовых, организационно-процедурных и других условий для их осуществления, оказания помощи, содействия в их реализации и, напротив, устранения к тому препятствий, предотвращения их нарушения, а также путем воздержания самого государства от необоснованного и неправомерного вмешательства в права и свободы, от блокирования возможности воспользоваться ими, тем более от умаления их существа (Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Л. В. Андриченко [и др.] ; под ред. В. Д. Зорькина. 2-е изд. М., 2011. 1008 с.).

2  По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области : постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 18 июля 2012 г. № ­19-П.

3  См., напр.: Чуклин А. В. Дополнительные гарантии реализации конституционныхправисвободчеловекаигражданина,устанавливаемыесубъектамиРоссийской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2018. 23 с.

56

Обобщение законодательной практики субъектов Российской Федерации1 показывает, что на региональном уровне к правам граждан при рассмотрении обращений дополнительно отнесены:

1) право требовать возврата документов, материалов и их копий, представленных гражданином при рассмотрении его обращения;

2) право получать в соответствующем структурном подразделении органа государственной власти, органа местного самоуправления, ведущем учет и контроль обращений граждан, или у соответствующего должностного лица информацию в устной (в том числе по телефону) или электронной форме о регистрации письменного обращения, а также о сроках его рассмотрения;

3) право обращаться с просьбой о предоставлении ответа помимо письменной формы в устной форме (в том числе по телефону) или через сеть Интернет (посредством электронной почты или через сайт в сети Интернет);

4) право на удостоверение факта приема письменного обращения путем проставления подписи с указанием даты, фамилии и инициалов на втором представленном гражданином экземпляре обращения уполномоченным лицом (должностным лицом) государственного органа, органа местного самоуправления, принявшим обращение, в том числе при личном приеме;

5) право пользоваться услугами представителя.

1  См., напр.: О рассмотрении обращений граждан : закон Моск. обл. от 5 окт. 2006 г. № 164/2006-ОЗ ; О реализации права граждан на обращение в Республике Коми : закон Респ. Коми от 11 мая 2010 г. № 47-РЗ // Ведомости норматив. актов органов гос. власти Респ. Коми. 2010. № 17, ст. 387 ; О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Архангельской области : закон Арханг. обл. от 15 марта 2012 г. № 436-29-ОЗ // Ведомости Арханг. обл. Собр. депутатов пятого созыва. 2012. № 29 ; Одополнительныхгарантиях реализации права граждан на обращение в Калининградской области : закон Калинингр. обл. от 21 окт. 2015 г. № 465//Калинингр. правда.2015. 28окт. ; Одополнительныхгарантияхправа граж- даннаобращение:законКалужскойобл.от27марта2008г.№419-ОЗ//Весть.2008. 1 апр. ; О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае : закон Ставропол. края от 12 нояб. 2008 г. № 80-кз ; О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Амурской области : закон Амур. обл. от 6 июля 2011 г. № 510-ОЗ // Амур. правда. 2011. 9 июля ; О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Мурманской области : закон Мурман. обл. от 9 июля 2010 г. № 1249-01-ЗМО // Мурман. вестн. 2010. 10 июля.

57

Расширение перечня прав граждан при рассмотрении обращений не только создает необходимые условия для взаимодействия сторон отношений по рассмотрению обращений, но и выступает дополнительной гарантией объективности и своевременности их рассмотрения. При этом государство должно создать для этого и необходимые условия безопасности реализация этих прав. Граждане не должны опасаться какого-либо преследования со стороны государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в связи с их обращением.

ПоэтомуФедеральныйзаконобобращенияхпредусматриваетряд запретов, связанных, во-первых, с преследованием граждан в связи с их обращением в государственные органы, органы местного само­ управления или к должностным лицам с критикой деятельности указанных органов или должностных лиц либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав, свободизаконныхинтересовдругихлиц(ч.1ст.6);во-вторых,сраз- глашением сведений, содержащихся в обращении, а также сведений, касающихся частной жизни гражданина, без его согласия (ч. 2 ст. 6); в-третьих, с направлением жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется (ч. 6 ст. 8).

К гарантиям реализации прав граждан при обращении также следует отнести осуществление данного права свободно и добровольно (ч. 2 ст. 2 Федерального закона об обращениях), что «означает запрет на принуждение при реализации данного права в какой бы то ни было форме, а также запрет на ограничение данного права со стороны любых лиц»1. При этом осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц. Рассмотрение обращений граждан должно осуществляться бесплатно (ч. 3 ст. 2 Федерального закона об обращениях). Гарантией выступает и предусмотренное ст. 8 Федерального закона об обращениях правило, обеспечивающее рассмотрение всех без исключения вопросов, поставленных в обращении, даже когда они отнесены к компетенции различных государственных орган, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

1  Женетль С. З. Указ. соч. С. 65.

58

Обращаясь к характеристике обязанностей гражданина при рассмотрении его обращения, можно отметить, что они, в отличие от прав, не систематизированы в рамках отдельной статьи Федерального закона об обращениях. Однако к их числу следует отнести:

1) соблюдение требований, предъявляемых к обращению (ст. 7); 2) предъявление документа, удостоверяющего личность гражданина, при личном приеме (ч. 2 ст. 13), документа, подтверждающего

право на личный прием в первоочередном порядке (ч. 7 ст. 13). Права, обязанности и гарантии коллективных субъектов отноше-

ний по рассмотрению обращений граждан (объединений граждан,

втом числе юридических лиц) производны от индивидуальных. Они, как отмечает Е. Р. Зайцева, «по форме обладания, по форме реализации, по форме защиты носят коллективный (совместный) характер. В одном случае они возникают под воздействием жизненной необходимости, то есть такой ситуации, когда стихийно или естественно сформировавшаяся общность нуждается в определенных правахисвободах,представляющихвозможностьпользоватьсятеми или иными благами и обеспечивать их защиту. В другом случае, коллективные права и свободы являются следствием функционирования того или иного общественного объединения. Граждане, участвуя

вих деятельности, как бы “наращивают” для себя права»1. Различия между индивидуальной и коллективной формами осуществления прав граждан, по мнению данного автора, «лежат в характеристике субъекта реализации с точки зрения специфики его юридико-каче- ственных свойств и правосубъектности; в особенностях процедуры реализации: в специфике юридических фактов, обусловливающих возникновение, изменение и прекращение правоотношений, составляющих процесс реализации, и в особенностях ответственности, которая предусмотрена за ненадлежащее поведение в процессе осуществления права»2.

Вцеломсоглашаясьспредставленнойпозицией,хотелосьбыотметить, что Федеральный закон об обращениях не содержит норм, определяющих коллективные права и свободы, а также­раскрывающих их

1  Зайцева Е. Р. Коллективные формы реализации и защиты основных прав и свобод граждан : автореф. … канд. юрид. наук. М., 1993. С. 12.

2  Там же. С. 15.

59

содержание. Им лишь предусмотрено правило, что установленный данным нормативным правовым актом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений объединений граждан, в том числе юридических лиц (ч. 4 ст. 1 Федерального закона об обращениях).

Правам и свободам как индивидуальных, так и коллективных субъектов, при рассмотрении их обращений должны корреспондировать соответствующие обязанности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, и наоборот. Однако Федеральный закон об обращениях также не аккумулировал их в рамках отдельных статей. Права государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц фактически заключаются в их возможности:

1) запрашивать в государственных органах, органах местного самоуправления или у должностных лиц документы и материалы о результатах рассмотрения письменного обращения в случае направления им письменного обращения для рассмотрения (ч. 5 ст. 8);

2) рассматривать обращение с выездом на место (ч. 2 ст. 9), а также с участием гражданина, направившего обращение (п. 1 ч. 1

ст. 10); 3) размещать на официальном сайте государственного органа,

органа местного самоуправления в сети Интернет ответы на поступившие в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу обращения, затрагивающие интересы неопределенного круга лиц (ч. 4 ст. 10);

4) оставлять обращение без ответа по существу поставленных в нем вопросов, если оно содержит нецензурные либо оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, а также членов его семьи (ч. 3 ст. 11).

Обязанности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц носят более детальный характер и предусматривают:

1) обязательную регистрацию письменных обращений в течение трех дней с момента их поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу (ч. 2 ст. 8). Трехдневный срок для регистрации обращений, возможно, обусловлен, календарными днями его исчисления. Однако он «создает опасность

60