Рассмотрение обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами административно-правовой аспект. Учеб

ООН1 предусмотрено, что каждый человек имеет право индивидуальноисовместносдругимипредставлятьвправительственныеорганыи учреждения,атакжеворганизации,занимающиесяведениемгосударственных дел, критические замечания и предложения относительно улучшения их деятельности и привлекать внимание к любому аспекту их работы, который может затруднять или сдерживать поощрение, защиту и осуществление прав человека и основных свобод. При этом каждый человек, индивидуально и совместно с другими, имеет право пользоваться эффективными средствами правовой защиты и быть под защитой в случае нарушения этих прав. Право каждого, чьи права и свободы нарушены, на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве, закреплено и ст. 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод2.

Порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами определен Федеральным законом об обращениях, ч. 2 ст. 1 которого предусмотрено, что установленный данным законодательным актом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения граждан, за исключением тех, для которых федеральными конституционными законами, иными федеральными законами установлен иной порядок их рассмотрения.

Таким образом, Федеральный закон об обращениях определяет общий и специальный порядок рассмотрения обращений граждан. При этом правовая регламентация специальных административных процедур рассмотрения обращений граждан, исходя из содержания

1  Декларация о праве и обязанности отдельных лиц, групп и органов общества поощрятьизащищатьобщепризнанныеправачеловекаиосновныесвободыпринята в г. Нью-Йорке 9 декабря 1998 г. Резолюцией 53/144 на 85-ом пленарном заседании 53-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН (Доступ из СПС «КонсультантПлюс»). Данная Декларация принята постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г. № 1920-I «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» (Ведомости Съезда народных депутатов Рос. Федерации и Верховного Совета Рос. Федерации. 1991. № 52, ст. 1865).

2  Официальный перевод текста Конвенции о защите прав человека и основных свобод на русский язык см.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 2. ст. 163.

11

приведенной правовой нормы, может быть осуществлена только посредством принятия соответствующего законодательного акта.

Правовую основу общей процедуры рассмотрения обращений граждан также составляют:

1) указы Президента Российской Федерации1; 2) акты высшего органа исполнительной власти Российской Фе-

дерации2; 3) регламенты деятельности федеральных органов исполнитель-

ной власти3; 4) инструкции федеральных органов исполнительной власти

по работе с обращениями граждан4;

1  См., напр.: О мониторинге и анализе результатов рассмотрения обращений граждан и организаций : указ Президента Рос. Федерации от 17 апр. 2017 г. № 171 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2017. № 17, ст. 2545.

2  См., напр.: О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти : постановление Правительства Рос. Федерации от 19 янв. 2005 г. № 30 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 4, ст. 305.

3  См., напр.: Об утверждении Регламента Министерства финансов Российской Федерации : приказ Минфина России от 14 сент. 2018г. №194н. URL: http://www.pravo. gov.ru ; О Регламенте Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору : приказ Россельхознадзора от14 сент. 2016г. №663 // Бюл. норматив. актов федер. органов исполн. власти. 2016. №44 ; Об утверждении Регламента Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации : приказ Гл. упр. спец. программ Президента Рос. Федерации от 10 янв. 2019г. № 1. URL: http://www.pravo.gov.ru ; ОбутвержденииРегламента Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки : приказ Рособрнадзора от 28 дек. 2018г. №1717.URL: http://www.pravo.gov.ru;идр.

4  См., напр.: Об утверждении Инструкции по организации работы с обращениями граждан в Министерстве просвещения Российской Федерации : приказ Минпросвещения России от 18 марта 2019 г. № 122. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» ; Об утверждении Инструкции по работе с обращениями граждан в системе Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий : приказ МЧС России от 31 марта 2015 г. № 145 // Рос. газ. 2015. 19 мая ; Об утверждении ИнструкцииоборганизациирассмотренияобращенийгражданвМинистерстветруда и социальной защиты Российской Федерации : приказ Минтруда России от 4 февр. 2015 г. № 60н // Рос. газ. 2015. 13 апр. ; Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций в войсках национальной гвардии Российской Федерации : приказ Росгвардии от 9 июня 2017 г. № 170. URL: http:// www.pravo.gov.ru ; Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации : приказ МВД России от 12 сент. 2013 г. № 707 // Рос. газ. 2014. 17 янв. ; и др.

12

5) законодательные акты субъектов Российской Федерации1; 6) акты высших должностных лиц субъектов Российской Феде-

рации2; 7) акты органов исполнительной власти субъектов Российской

Федерации3 и местного самоуправления4.

1  См.,напр.:Орассмотренииобращенийграждан:законМоск.обл.от5окт.2006г.

№164/2006-ОЗ // Ежедн. новости. Подмосковье. 2006. 11окт. ; О дополнительных гарантияхправагражданРоссийскойФедерациинаобращениеворганыгосударственной власти Санкт-Петербурга и органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга : закон Санкт-Петербурга от11 апр. 2018 г.

№177-38. URL: http://www.gov.spb.ru ; Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления : закон Том. обл. от 11 янв. 2007 г. № 5-ОЗ // Собр. законодательства Том. обл. 2007. № 1(18) ; и др.

2  См., напр.: Об утверждении Регламента рассмотрения обращений граждан в Правительстве Московской области : постановление Губернатора Моск. обл. от 18 дек. 2014 г. № 287-ПГ // Ежедн. новости. Подмосковье. 2015. 15 янв. ; Об утверждении Порядка взаимодействия органов исполнительной власти Ленинградской области, должностных лиц Ленинградской области при рассмотрении обращений граждан : постановление Губернатора Ленингр. обл. от 31 марта 2015г. №18-пг. URL: http://www.pravo.gov.ru ; Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан и организаций, поступивших в Правительство Хабаровского края : постановление Губернатора Хабаров. края от 3июля 2017г. №74. URL: http://www.pravo.gov.ru; и др.

3  См., напр.: О Порядке работы с обращениями граждан Российской Федерации в Главном государственно-правовом управлении Омской области : приказ Гл. гос.- правового упр. Ом. обл. от 20 нояб. 2014г. №41п/1 // Ом. вестн. 2014. 21 нояб.; О введении единого порядка работы с письменными и устными обращениями граждан : распоряжение Департамента жилищ. политики и жилищ. фонда г. Москвы от 30 дек. 2011 г. № 2010. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» ; Об утверждении Регламента рассмотрения обращений граждан в Министерстве потребительского рынка и услуг Московской области : распоряжение М-ва потребит. рынка и услуг Моск. обл. от 11 дек. 2013 г. № 36-Р // Ежедн. новости. Подмосковье. 2013. 31дек. ; Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан в управлении Алтайского края по развитию предпринимательства и рыночной инфраструктуры : приказ Упр. Алт. края по развитию предпринимательства и рыноч. инфраструктуры от 10 янв. 2014г. № 1 // Сб. законодательства Алт. края. 2014. № 213, ч. 2 ; и др.

4  См., напр.: Об утверждении Порядка организации работы с обращениями граждан в Администрации города Омска : постановление Администрации г. Омска от 7 февр. 2013 г. № 121-п // Третья столица. 2013. 14 февр. ; Об утверждении Регламента организации рассмотрения обращений граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, поступивших Главе муниципального образования «Город Архангельск», заместителям Главы муниципального образования «Город Архангельск»,вАдминистрациюмуниципальногообразования«ГородАрхангельск»,

13

Следует отметить, что согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона об обращениях законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут содержать только такие положения, которые направлены на защиту прав граждан на обращение, на установление дополнительных гарантий реализации этих права. Они не должны противоречить федеральному законодательству

иконституционному разграничению предметов ведения.

ВОмскойобластипринятЗаконОмскойобласти«Одополнительных гарантиях права граждан на обращение»1. В нем в соответствии с Федеральным законом об обращениях установлены дополнительные гарантии прав граждан Российской Федерации на обращение в государственные органы Омской области, государственные учреждения Омской области и иные организации, на которые возложено осуществление публично значимых функций, и к их должностным лицам.

Однако данный закон, как и другие законодательные акты субъектов Российской Федерации (по состоянию на 1 июля 2019 г. законодательные акты приняты в 40 субъектах Российской Федерации), «не в состоянии восполнить пробелы и повысить качество правового регулирования рассмотрения обращений в отношениях между гражданами и территориальными структурами федеральных органов власти, действующими в том или ином субъекте Федерации»2.

Таким образом, указанные акты, распространяя свое действие только на государственные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и их должностных лиц, а также на подведомственные этим государственным органам, органам

вотраслевые (функциональные) и территориальные органы администрации муниципального образования «Город Архангельск» : постановление Администрации муницип. образования «Город Архангельск» от 15 июня 2016 г. № 687. URL: http://www. arhcity.ru ; Об утверждении Положения о порядке рассмотрения­ обращений граждан

вадминистрации города Тобольска и ее структурных подразделениях : постановление Администрации г. Тобольска от 12 июля 2018 г. № 39 // Тобол. правда. 2018. 28 июля ; и др.

1  О дополнительных гарантиях права граждан на обращение : закон Ом. обл. от 6 нояб. 2015 г. № 1801-ОЗ // Ом. вестн. 2015. 13 нояб.

2  Васильева С. В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. № 5. С. 37.

14

местного самоуправления учреждения, иные организации, осуществляющие публично значимые функции, и их должностных лиц, с одной стороны, направлены на защиту прав граждан на обращение, на установление дополнительных гарантий реализации этих прав, с другой, создают не понятную для граждан дифференциацию их прав и гарантий в зависимости от уровня органа государственной власти, расположенного на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в который они обращаются.

Относительно правовой регламентации специальных процедур рассмотрения обращений граждан можно отметить, что они законодательно определены, например, Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»1, Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации, Трудовым кодексом Российской Федерации (далее – ТК РФ), Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), Налоговым кодексом Российской Федерации, Федеральными законами «О выборах Президента Российской Федерации»2, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»3, «О гражданстве Российской Федерации»4, «О беженцах»5, «О вынужденных переселенцах»6, «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»7 и др. Их особенность

1  О Конституционном Суде Российской Федерации : федер. конституц. закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 13, ст. 1447.

2  О выборах Президента Российской Федерации : федер. закон от 10 янв. 2003 г. № 19-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 2, ст. 171.

3  Обосновныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 24, ст. 2253.

4  О гражданстве Российской Федерации : федер. закон от 31 мая 2002 г. № ­62-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 22, ст. 2031.

5  Обеженцах:федер.законот19февр.1993г.№4528-1//Рос.газ.1997.3июня. 6  О вынужденных переселенцах : закон Рос. Федерации от 19 февр. 1993 г.

№ 4530-1 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 52, ст. 5110.

7  Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст. 4179.

15

заключается в ­особом предмете обращения, в специальных основаниях, форме и сроках их подачи, а также сроках рассмотрения обращения, категории лиц, уполномоченных рассматривать такие обращения и др.

§ 3. Цели, функции и принципы осуществления права граждан на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления

и рассмотрения обращений граждан

Конституция РФ не определяет цели подачи обращения, его форму, содержание и т. д. В статье 33 данного нормативного правового акта лишь очерчивается круг субъектов, закрепляется их право на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления. Несмотря на это, основной целью обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления выступает реализация и защита конституционных прав и свобод. Дополнительная его цель – изучение общественного мнения, совершенствование работы государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц и др.

Обращение гражданина в государственные органы и органы местного самоуправления представляет собой волевое действие, выраженное в законодательно предусмотренной форме (письменно, устно), направленное на возникновение правоотношений по обес­ печению его конституционных прав. Выступая в качестве механизма воздействия на власть (участия в управлении государством), обращения граждан в силу обязательности их рассмотрения уполномоченными субъектами реализуют коммуникативную функцию. Содержащиеся в них сведения могут быть направлены не только на повышение эффективности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, но и на решение проблем граждан, которые они не могут преодолеть без непосредственного участия данных органов. Выступая каналом обратной связи, обращения граждан реализуют информационную функцию, без которой невозможно решение стоящих перед государством задач в политической, экономической и социально-культурной сферах­ .

К. В. Подъячев к функциям института обращений граждан также относитправозащитнуюфункцию,направленнуюнапредупреждение­

16

правонарушения, а если оно уже совершено, на устранение его последствий и восстановление нарушенного права1.

М. В. Головацкая, рассматривая функции обращений граждан, предлагает раскрывать их через формы участия граждан в управлении делами государства, способы восстановления нарушенных прав, источники информации для органов государственной власти и местного самоуправления, способы устранения нарушений законности и предотвращения правонарушений2.

Как известно, содержание любого правового института ярко проявляется в его принципах – наиболее общих положениях, исходных началах, характеризующих его содержание, его основы, закономерности общественной жизни3, основополагающие идеи4, раскрывающие существенные черты той или иной области регулирования общественных отношений.

Публично-правовой институт обращений граждан, несмотря на свою конституционную значимость, не имеет легального закрепления его принципов. В части2 ст. 2 Федерального закона обобращениях лишь упоминается, что граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно. При этом осуществление гражданами права на обращение не должно нарушать права и свободы других лиц.

В научной юридической литературе представлены различные классификации принципов обращений граждан. Так, по уровню правового закрепления выделяются международные и внутригосударственные принципы взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан; исходя из характера и природы норм, определяющих взаимодействие государственных органов по поводу обращений граждан, – общесоциальные и правовые; по юридической

1  Подъячев К. В. Обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления как форма гражданского участия : автореф. дис. … канд. полит. наук. М., 2007. С. 9.

2  Головацкая М. В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. 2007. № 5. С. 11.

3  Алексеев С. С. Проблемы теории права: курс лекций : в 2 т. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 102.

4  КовачевД.А.Конституционныйпринцип:егопонятие,реальностьификтивность// Журнал российского права. 1997. №9. С. 71; Зажицкий В. И. Правовые принципы в законодательстве Российской Федерации // Государство и право. 1996. № 11. С. 92.

17

природе–конституционные,законодательныеиподзаконныепринци- пы; по функциональной обусловленности – внутрифункциональные и межфункциональные принципы1.

С. В. Васильева предлагает в Федеральном законе об обращениях зафиксировать такие принципы, как:

– принцип доступности, заключающийся в открытости работы органов публичной власти обществу, невозможности отказать в принятии обращений по формальным обстоятельствам;

– принцип предсказуемости, отражающий логичность и последовательность правотворческой и правоприменительной деятельности органов публичной власти, соответствие этой деятельности концепции правового государства;

– принцип пропорциональности (соразмерности), определяющий возможности ограничения прав и свобод личности в строго исключительных случаях при условии, что такие ограничения не являются чрезмерными2.

С. Г. Соловьев, И. Е. Попов к числу принципов, определяющих содержание и порядок рассмотрения обращений граждан, непосредственно относят:

– принцип всеобщего права на обращения и запрета злоупотреб­ ления правом на обращение;

– принцип всеобщности3, заключающийся в праве на обращение любых физических лиц, за исключением законодательно предусмот­ ренных случаев;

– принциправноправия,заключающийсявравенствеправ­граждан

1  Сергеев Е. А. Принципы взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан// Конституционное и муниципальное право. 2009. №23. С.7–10.

2  Васильева С. В. Указ. соч. С. 39.

3  Данный принцип также выделяется такими авторами как, например, Р. Ч. Бондарчук, Е. В. Прокопьев, Н. И. Гритчина, Ю. Н. Алистратов, И. А. Кравец (Бондарчук Р. Ч., Прокопьев Е. В. Комментарий к Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (постатейный). М., 2007. С. 4 ; Гритчина Н. И. Проблемы реализации законодательства об обращениях граждан в органы местного самоуправления // Современное право. 2012. № 6. С. 23 ; Алистратов Ю. Н. Право петиций в Российской Федерации. М., 1997. С. 39 ; Кравец И. А. Право на обращение граждан в органы местного самоуправления: конституционные основы, проблемы регулирования и реализации // Вестник Новосибирского государственного университета. Сер.: Право. 2012. № 2. С. 36.

18

приихобращениивгосударственныеорганыиорганыместногосамо­ управления;

– принцип гласности, согласно которому все без исключения обращения подлежат рассмотрению. При этом безопасность граждан – инициаторов обращения должна гарантироваться государством;

– принцип равной ответственности каждой из сторон обращения; – принцип подведомственности, заключающийся в рассмотрении обращений тем государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом, в компетенцию которого вхо-

дит разрешение поставленных в нем вопросов; – принцип законности, объективности, всесторонности, своевре-

менности рассмотрения обращений и пр.1.

ЗакреплениеданныхпринциповвФедеральномзаконеобобращениях, несомненно, сделало бы правовое регулирование рассматриваемых­ отношений более стабильным, приближенным к международным стандартам2. Они могли бы выступить той базовой основой, которой должныбылибысоответствоватьзаконодательныеакты,направленные на регулирование отношений по рассмотрению обращений граждан.

Анализ региональной практики показывает, что, например, в Алтайском крае3, Томской области4, Республике Коми5 на законодательном­

1  Соловьев С. Г., Попов И. Е. Необходимость реформирования законодательства обобращенияхграждан//Конституционноеимуниципальноеправо.2010.№6.С.34–37.

2  См., напр.: О порядке рассмотрения обращений физических и юридических лиц : закон Респ. Казахстан от 12 янв. 2007 г. № 221-III. URL: http://www.adilet.gov. kz/ru/node/43354 ; О порядке рассмотрения обращений граждан : закон Кыргыз. Респ. от 4 мая 2007 г. № 67. URL: http://gamsumo.gov.kg/ru/laws/acts/128 ; Об обращениях граждан и юридических лиц, а также общественных объединений: закон Приднестр. Молдав. Респ. от 8 дек. 2003 г. № 367-З-III. URL: http://gos-pmr.ru/pravovye-akty/ zakoni/zakon-pridnestrovskoy-moldavskoy-respubliki-o-vnesenii-izmeneniy-i-dopolneniy- v-zakon-pridnestrovskoy-moldavskoy-respubliki-ob-obrascheniyah-grajdan-.html ; и др.

3  О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края : закон Алт. края от 29 дек. 2006 г. № 152-ЗС // Сб. законодательства Алт. края. 2006. № 128, ч. 2.

4  Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления : закон Том. обл. от 11 янв. 2007 г. № 5-ОЗ // Собр. законодательства Том. обл. 2007. № 1 (18).

5  О реализации права граждан на обращение в Республике Коми : закон Респ. Коми от 11 мая 2010 г. № 47-РЗ // Ведомости норматив. актов органов гос. власти Респ. Коми. 2010. № 17, ст. 387.

19

уровне закреплены такие принципы обращения граждан, как: обязательности рассмотрения обращений граждан; законности; демократизма; гласности; доступности; своевременности рассмотрения обращений граждан; полноты (всесторонности) и объективности рассмотрения обращений граждан; обоснованности принимаемых по обращениям граждан решений; принятия в пределах компетенции государственного органа, органа местного самоуправления исчерпывающих мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан; устранения причин, порождающих указанные нарушения; возможности обжалования решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц.

§ 4. Субъекты правоотношений по рассмотрению обращений граждан

Субъектами правоотношений по рассмотрению обращений граждан являются:

1) лица, правомочные обращаться в государственные органы, органы местного самоуправления;

2) субъекты, обязанные принять, зарегистрировать, рассмотреть обращения граждан, дать по существу поставленных в нем вопросов ответ в порядке, форме и сроки предусмотренные законодательством;

3) субъекты, привлекаемые по запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица.

К первой группе субъектов, наделенных правом на обращение, относятся граждане Российской Федерации (ст. 33 Конституции РФ), а также иностранные граждане и лица без гражданства (ч. 3 ст. 1 Федерального закона об обращении), которые в соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ, ст. 4 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»1 пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне сгражданамиРоссийскойФедерации,кромеслучаев,­установленных

1  О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации : федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3032.

20