Рассмотрение обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами административно-правовой аспект. Учеб

волокиты и неоправданной задержки в рассмотрении обращений»1. В связи с этим наиболее верным представляется установление правила о регистрации письменных обращений в день их поступления

вгосударственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, что требует внесения изменений в Федеральный закон об обращениях;

2) направление письменного обращения:

– содержащего вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов. При этом данная переадресация осуществляться в срок, не превышающий семи дней со дня регистрации обращения (ч. 3 ст. 8);

– содержащего информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, в территориальный орган федерального органа исполнительной власти

всфере внутренних дел и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Срок исполнения данной обязанности составляет не более пяти дней со дня регистрации письменного обращения (ч. 3.1 ст. 8);

– содержащегосведенияоподготавливаемом,совершаемомилисо- вершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, в государственный орган

всоответствии с его компетенцией (ч. 1 ст. 11). Переадресация таких обращений, в том числе анонимного характера, относящихся к компетенции правоохранительных органов, на наш взгляд, должна осуществляться не в общий семидневный срок, а в день получения такого обращения, что требует дополнительного правового урегулирования;

3) уведомление гражданина:

– обо всех случаях переадресации его обращения, за исключением случаев, когда текст письменного обращения, в том числе

1  Попова Н. Ф. Административно-правовая защита прав граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления как правовой институт // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 10. С. 101.

61

­фамилия и почтовый адрес отправителя, не поддается прочтению

(чч. 3, 3.1 ст. 8, п. 5 ч. 1 ст. 10); – о недопустимости злоупотребления правом при принятии соот-

ветствующего решения (ч. 3 ст. 11); 4) направление копии обращений в государственные органы, ор-

ганы местного самоуправления или должностным лицам, если решение поставленных в письменном обращении вопросов относится к их компетенции. При этом направление копий осуществляется

втечение семи дней со дня регистрации письменного обращения

(ч. 4 ст. 8); 5) возвращение гражданину жалобы с разъяснением его права

обжаловать соответствующие решение или действие (бездействие)

вустановленном порядке в суд, если невозможно направление жалобы на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (ч. 7 ст. 8);

6) объективное, всестороннее и своевременное рассмотрение об-

ращения (ч. 1 ст. 9, п. 1 ч. 1 ст. 10);

7) направление запросов, в том числе в электронной форме, о предоставлении необходимых для рассмотрения обращения документов и материалов, находящихся в распоряжении других государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц, за исключением судов, органов дознания и органов предварительного следствия (п. 2 ч. 1 ст. 10).

8) ознакомление гражданина (по его инициативе) с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения (п. 2 ст. 5); 9) неразглашение сведений, содержащихся в обращении, а также сведений касающихся частной жизни гражданина, при отсутствии его согласия (ч. 2 ст. 6), соблюдение прав, свобод и законных интересов других лиц, сохранение сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну (п. 2 ст. 5); 10) принятие мер, направленных на восстановление или защиту нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина (п. 3 ч. 1 ст. 10), в том числе в рамках административного порядка рас-

смотрения жалобы (п. 4 ст. 5); 11) прекращение рассмотрения обращения при поступлении со-

ответствующего заявления (п. 5 ст. 5);

62

12) дача письменного ответа по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, когда ответ на обращение не дается или оно оставляется без рассмотрения (п. 4 ч. 1 ст. 10); 13) направление ответа на обращение в форме электронного документа по адресу электронной почты, указанному в обращении, поступившем в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, ив письменной форме по почтовому адресу, указанному в обращении, посту-

пившем в государственный орган, орган местного самоуправления­ или должностному лицу в письменной форме (ч. 4 ст. 10).

14) осуществлениев пределахсвоейкомпетенции контролязасоблюдением порядка рассмотрения обращений (ст. 14);

15) проведение анализа содержания поступающих обращений, принятие мер по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан (ст. 14);

16) взыскание с гражданина расходов, понесенных государственным органом, органом местного самоуправления или должностным лицом в связи с рассмотрением обращения данного гражданина, содержавшего заведомо ложные сведения, по решению суда (ч. 2

ст. 16).

Среди прав и обязанностей высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) Федеральный закон об обращениях в ч. 1.1 ст. 12 определяет обязанность данного субъекта по рассмотрению письменного обращения, содержащего информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции. Такое обращение подлежит рассмотрению в более короткий срок, составляющий 20 дней со дня его регистрации.

К непосредственным правам руководителя государственного органа или органа местного самоуправления, должностного лица либо уполномоченного на то лица относится:

1) принятие решения о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином по вопросу, на который ему неоднократно давались письменные ответы по существу всвязисранеенаправляемымиобращениями,иприотсутствиивобращении новых доводов или обстоятельств. Данное решение ­может

63

быть принято при условии, что очередное обращение и ранее направляемые обращения направлялись в один и тот же государственный орган, орган местного самоуправления или одному и тому же должностному лицу (ч. 5 ст. 11);

2) продление срока рассмотрения обращения не более чем на 30 дней:

– в исключительных случаях (перечень таких случаев законодательно не определен, что «на практике может привести к необоснованному затягиванию времени рассмотрения поступающих обращений»1);

– в случае направления запроса в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу о предоставлении документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения (ч. 2 ст. 12).

По каждому из вышеуказанных решений должен быть уведомлен гражданин, направивший обращение, что непосредственно порождает обязанность руководителя государственного органа или органа местного самоуправления, должностного лица либо уполномоченного на то лица не только обеспечить подготовку и направление соответствующего уведомления, но и указать в нем веские обстоятельства, доказывающие исключительность – невозможность дать ответ на обращение в течение 30 дней. К обязанностям данных лиц также относитсяподписаниеответанаобращение(ч.3ст.10)ипроведение личного приема граждан (ст. 13).

Права и обязанности субъектов, привлекаемых по запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица фактически сводятся к их обязанности представить

втечение 15 дней документы и материалы, необходимые для рассмотрения обращения, за исключением документов и материалов,

вкоторых содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления (ч. 2 ст. 10). При этом, законодательно не определен момент, с которого осуществляется исчисление указанного срока. В ряде федеральных актов запрос рассматривается как обращение пользователя информацией в устной

1  Гритчина Н. И. Указ. соч. С. 24.

64

или письменной форме, в том числе в виде электронного документа1. Однако проецирование данной дефиниции на отношения, связанные с рассмотрением обращений граждан, во-первых, приведет к еелогическомунесоответствию п. 1ст.4 Федеральногозаконаобобращениях, согласно которому обращение – предложение, заявление или жалоба. Во-вторых, позволит осуществлять регистрацию запросов в течение 3 дней с момента его поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу (ч. 2 ст. 8 Федерального закона об обращениях), что значительно увеличит срок представления документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения. В связи с этим запрос необходимо рассматривать в качестве документа, запрашивающего о чем-либо2. Он может быть направлен в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, как на бумажном носителе, так и в форме электронного документа. Его регистрация должна осуществляться в день поступления запроса. Именно такой подход для урегулирования рассматриваемых отношений является наиболее правильным, нашедшим свое отражение в отдельных актах федерального уровня3.

Обобщение законодательной практики субъектов Российской Федерации показывает, что в Московской, Томской, Челябинской областях, Республике Татарстан предприняты шаги по систематизации прав и обязанностей государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц по рассмотрению обращений граждан. В рамках отдельных статей соответствующего правового акта дополнительно определены такие их права, как:

1  См., напр.: Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления : федер. закон от 9 февр. 2009г.№8-ФЗ//Собр.законодательстваРос.Федерации.2009.№7,ст.776;Обобес­ печении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации : федер. закон от 22 дек. 2008 г. № 262-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6217.

2  Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка : 80 000 слов и фразеологических выражений. 4-е изд., доп. М., 2007. С. 216.

3  Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации : приказ Генпрокуратуры России от 30 янв. 2013 г. № 45 // Законность. 2013. № 4.

65

– привлекать в установленном порядке переводчиков и экспертов; – в случае необходимости и с согласия обратившегося граждани-

на запрашивать у него дополнительные материалы; – создавать комиссии для проверки фактов, изложенных в обра-

щениях, с выездом на место; – проверять исполнение ранее принятых ими решений по обра-

щениям граждан; – поручать рассмотрение обращения другим организациям,

их должностным лицам в порядке ведомственной подчиненности и контролировать ход рассмотрения обращений, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

К обязанностям государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц законодательными актами выше­ указанныхсубъектовРоссийскойФедерациидополнительно­отнесено:

– обеспечивать необходимые условия для своевременного и эффективного рассмотрения обращений граждан должностными лицами, правомочными принимать решения от имени соответствующего органа;

– принимать обоснованные решения по существу поставленных

вкаждом обращении вопросов, обеспечивать выполнение этих решений;

– проверять состояние работы с обращениями в подведомственных органах и организациях, принимать меры по устранению выявленных нарушений;

– периодически публиковать в средствах массовой информации аналитические материалы о характере и результатах рассмотрения обращений граждан;

– вслучаенеудовлетворениятребований,изложенныхвзаявлении,

вписьменной форме довести до сведения гражданина, подавшего заявление, мотивы отказа, а также указать орган или должностное лицо, которым можно обжаловать принятое по заявлению решение.

Субъекты отношений по рассмотрению обращений граждан «должны не только иметь четкие юридические установки, касающиеся их прав, но и осознавать и выполнять обязанности, а также нести ответственность за свои действия»1. В связи с этим ­нарушение

1  Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Указ. соч. С. 11.

66

­Федерального закона об обращениях влечет наступление ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 15). Несмотря на то что виды ответственности данным Федеральным законом не определены, на практике наиболее распространенными выступают – гражданско-правовая (например, ст. 152 ГК РФ), дисциплинарная (ст. 192 ТК РФ, ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»1, ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»2) и административная ответственность (ст. 5.59 КоАП РФ).

Наступление гражданско-правовой ответственности по делам о защите чести, достоинства и деловой репутации, как отмечает А. В. Юдин, возможно при наличии положительных условий – обстоятельств, существование которых позволяет утверждать наличие в поведении лица признаков злоупотребления правом (намерение субъекта причинить вред своим обращением), и отрицательных – обстоятельств, отсутствие которых свидетельствует о недобросовестности субъекта, распространившего сведения в заявлении, адресованном должностному лицу или органу государственной власти (отсутствие всяких оснований для обращения, отсутствие намерения исполнить свой гражданский долг, отсутствие намерения защитить права и охраняемые законом интересы)3. При невыполнении данных условий, как отмечается в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 февраля 2005 г. № 3 «О судебной практике по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации граждан и юридических лиц»4, имеет место реализация гражданином конституционного права на обращение в органы, которые в силу закона обязаны проверять поступившую информацию,

1  Огосударственнойгражданской службе Российской Федерации : федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215.

2  О муниципальной службе в Российской Федерации : федер. закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10, ст. 1152.

3  Юдин А. В. «Злоупотребление правом на обращение» по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации юридических лиц // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 109.

4  Бюл. Верхов. Суда Рос. Федерации. 2005. № 4.

67

а не распространение не соответствующих действительности порочащих сведений.

Необходимо также учитывать, что регулирование прав и свобод человека и гражданина составляет исключительное ведение Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), в совместном ведении находятся вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Следовательно, субъекты Российской Федерации, реализуя свои полномочия в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, не могут посредством введения административной ответственности регулировать права и свободы гражданина в конкретных сферах общественных отношений1. В связи с этим административная ответственность за нарушение Федерального закона об обращениях может быть установлена только нормами федерального законодательства, в частности КоАП РФ. Несмотря на это, законодательными актами Свердловской2, Нижегородской3, Брянской4 областей также предусмотрена административная ответственность в рассматриваемой сфере.

Контрольные вопросы

1. Раскройте содержание права граждан на обращение, выделите основные его признаки.

2. В чем заключается общий и специальный порядок рассмотрения обращений граждан?

3. Охарактеризуйте полномочия субъектов Российской Федерации по принятию законов и иных нормативных правовых актов,

1  Об отмене решения Белгородского областного суда от 26.08.2013 в части отказа в удовлетворении заявления и признании недействующими статей 2.5, 2.6, 2.7, 2.8, 2.18, 3.1, 3.2, 3.4, 3.9, 3.12, 3.17, 6.1.1, 6.1.2, 6.15, 6.21, 6.23, 6.24 Закона Белгородской области от 4 июля 2002 г. № 35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области» : определение Верхов. Суда Рос. Федерации от 11 дек. 2013 г. № 57-АПГ13-6. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2  Об административных правонарушениях на территории Свердловской области : закон Свердл. обл. от 14 июня 2005 г. № 52-ОЗ // Собр. законодательства Свердл. области. 2005. № 6-1 (2005), ст. 738.

3  Кодекс Нижегородской области об административных правонарушениях от 20 мая 2003 г. № 34-З // Правовая среда. 2003. 28 мая.

4  Об административных правонарушениях на территории Брянской области : закон Брян. обл. от 15 июня 2007 г. № 88-З // Брян. рабочий. 2007. 3 июля.

68

устанавливающих положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе установление гарантий прав граждан на обращение, дополняющих гарантии, установленные Федеральным законом об обращениях.

4. Назовите цель, функции и принципы осуществления права граждан на обращение.

5. Кто является субъектами правоотношений по рассмотрению обращений граждан?

6. Какие организации относятся к числу осуществляющих пуб­ лично значимые функции, их основные признаки?

7. Индивидуальные и коллективные обращения: понятие и характерные черты.

8. Предложение, заявление и жалоба: понятие, отличительные признаки.

9. Назовите права и обязанности граждан, как субъектов права на обращение, а также права и обязанности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц по рассмотрению этих обращений.

Список рекомендуемых источников

Нормативные правовые акты

1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1.

2. О беженцах : федер. закон от 19 февр. 1993 г. № 4528-1 // Рос. газ. 1997. 3 июня.

3. О гражданстве Российской Федерации : федер. закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 22, ст. 2031.

4. О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации : федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 30, ст. 3032.

5. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации : федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 19, ст. 2060.

6. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления : федер.

69

закон от 9 февр. 2009 г. № 8-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.

7. Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг : федер. закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст. 4179.

8. О вынужденных переселенцах : закон Рос. Федерации от19февр. 1993 г. №4530-1 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995.№ 52, ст. 5110.

9. О дополнительных гарантиях права граждан на обращение : закон Ом. обл. от 6 ноября 2015 г. № 1801-ОЗ // Ом. вестн. 2015. 13 нояб.

10. Об утверждении Порядка организации работы с обращениями граждан в Администрации города Омска : постановление Администрации г. Омска от 7 февр. 2013 г. № 121-п // Третья столица. 2013. 14 февр.

11. О Порядке работы с обращениями граждан Российской Федерации в Главном государственно-правовом управлении Омской области : приказ Гл. гос.-правового управления Ом. обл. от 20 нояб. 2014 г. № 41п/1 // Ом. вестн. 2014. 21 нояб.

Научная и учебная литература

12. Женетль С. З. Теоретический анализ основных положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» // Административное право. 2008. № 4. С. 62–71.

13. Занин Т. В. Проблемы соотношения положений ст. 5.59 КоАП РФ и понятия «публично значимые функции» // Криминалистъ. 2014. № 2 (15). С. 77–79.

14. Мещерягина В. А. Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 10. С. 71–77.

15. Попова Н. Ф. Административно-правовая защита прав граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления как правовой институт // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 10. С. 98–103.

16. Румянцева В. Г., Им В. В. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. 2008. № 14. С. 2–4.

70