Рассмотрение обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами административно-правовой аспект. Учеб

­выступает то, что содержащаяся в нем информация зафиксирована с использованием любого типа письма. Федеральный закон об обращениях устанавливает требования, предъявляемые к письменному обращению (ст. 7). В нем гражданин в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляется письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее – при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату. Письменные обращения в соответствии с ч. 2 ст. 8 Федерального закона об обращениях подлежат обязательной регистрации. Вместе с тем данный Федеральный закон не определяет, каким образом следует осуществить регистрацию,например, фотоиаудиовизуальныхобращений (содержащих изобразительную и (или) звуковую информацию).

Обобщение законодательной практики субъектов Российской Федерации показывает, что, например, в Архангельской1, Орловской2, Воронежской3, Нижегородской4, Тверской5, Саратовской6 ­областях,

1  О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Архангельской области : закон Арханг. обл. от 15 марта 2012 г. № 436-29-ОЗ // Ведомости Арханг. обл. Собр. депутатов пятого созыва. 2012. № 29.

2  О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Орловской области : закон Орл. обл. от 2 нояб. 2013 г. № 1554-ОЗ // Орл. правда. 2013. 8 нояб.

3  О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти Воронежской области : закон Воронеж. обл. от 19 окт. 2009 г. № 125-ОЗ // Собр. законодательства Воронеж. обл. 2009. № 10, ст. 448.

4  О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Нижегородской области : закон Нижегор. обл. от 7 сент. 2007 г. № 124-З.

5  О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Тверской области : закон Твер. обл. от 13 апр. 2009 г. № 27-ЗО // Твер. ведомости. 2009. 17–23 апр.

6  О дополнительных гарантиях права граждан на обращение : закон Сарат. обл. от 31 июля 2018 г. № 73-ЗСО // Собр. законодательства Сарат. обл. 2018. № 7, ч. 2.

41

Ставропольском крае1, Республике Марий Эл2, Республике Татарстан3, Республике Тыва4 предусмотрена возможность подачи выше­ указанных обращений не только при личном приеме и непосредственном представлении в государственный орган, орган местного самоуправления в письменной форме, но и с использованием почто­ вой связи, по телефону, телефаксу, телеграфу, при проведении единых дней информирования населения, посредством их представления должностному лицу во время проведения публичных и иных мероприятий с участием граждан.

Обращение в электронной форме может быть представлено в государственный орган, орган местного самоуправления только в виде электронного документа, направленного посредством использования различных информационных систем или сети Интернет. Выступая в качестве документированной информации, представленной в электронной форме, т. е. в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах5, электронные документы обладают рядом присущих только им признаков, отличающих их от письменного документа. Однако Федеральный закон об обращениях не содержит отдельной статьи или нормы, определяющей требования к обращениям, поступающим в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа, за исключением общих

1  О дополнительных гарантиях права граждан Российской Федерации на обращение в Ставропольском крае : закон Ставроп. края от 12 нояб. 2008 г. № 80-кз // Собр. законов и др. правовых актов Ставроп. края. 2008. № 36, ст. 7797.

2  О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Марий Эл : закон Респ. Марий Эл от 1 авг. 2013 г. № 31-З. URL: http://www.portal. mari.ru

3  Об обращениях граждан в Республике Татарстан : закон Респ. Татарстан от 12 мая 2003 г. № 16-ЗРТ // Ведомости Гос. Совета Татарстана. 2014. № 7, ст. 685.

4  О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Республике Тыва : закон Респ. Тыва от 16 нояб. 2012 г. № 1590 ВХ-1 // Тувинская правда. 2012. 11 дек.

5  Об информации, информационных технологиях и о защите информации : федер. закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 31, ч. 1, ст. 3448.

42

требований­ , предъявляемых к любому из обращений (устному, пись- менномуиливэлектроннойформе)–наличиефамилии,имени,отче- ства (последнее – при наличии) гражданина, адреса его электронной почты, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения. Пунктом 3 ст. 7 вышеуказанного нормативного правового акта предусмотрена только бланкетная норма, согласно которой обращения в форме электронного документа подлежит рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом об обращениях. Однако предусмотренный ст. 10 Федерального закона об обращениях регламент рассмотрения обращений в ч. 4 данной статьи устанавливает только правило направления ответа на обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в форме электронного документа. Таким образом, рассматриваемый законодательный акт не содержит каких-либо специальных требований, кроме общих, предъявляемых к обращениям в электронной форме, в том числе предусматривающих необходимость подписания таких обращений электронной подписью.

Это, как справедливо отмечается в юридической литературе, порождает ряд вопросов о юридической силе таких электронных обращений1, о возможности идентификации личности отправителя данного документа2, об исключении фактов хищения персональных данных недобросовестными заявителями3.

Имеющиеся пробелы в правовом регулировании рассматриваемых отношений побуждают государственные органы, органы местного самоуправления идти по пути установления дополнительных требований к обращениям, направляемым в электронной форме через их официальные сайты, несоблюдение которых ­автоматически

1  Янковая В. Ф. Организация работы с обращениями граждан: закон есть, но проблемы остаются. URL: http://www.sekretariat.ru/discuss/102212/

2  Гарашко И. Проблемы идентификации личности при обращении в государственные органы и органы местного самоуправления Российской Федерации в электронной форме через сеть Интернет. URL: http://zakon.ru/blogs/problemy_ identifikacii_lichnosti_pri_obrashhenii_v_gosudarstvennye_organy_i_organy_ mestnogo_samoupra/2257

3  Гильманов Р. М. Защита персональных данных при рассмотрении обращений граждан // Законность. 2012. № 8. С. 49–51.

43

лишает гражданина права на обращение. Так, на официальном сайте Министерства Российской Федерации по развитию Дальнего Востока и Арктики1 при заполнении электронной формы обращения требуется в обязательном порядке заполнить следующие поля: регион, индекс, почтовый адрес, необходимо также ввести символы с картинки. На сайте Министерства транспорта Российской Федерации2 при подаче электронных обращений дополнительно следует указать отчество, регион и тематику обращения. При направлении обращения через электронную приемную Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору3 обязательно требуется указать такуюинформацию,как:страна,регион,город,улица,дом,почтовый индекс. Аналогичные требования, не предусмотренные п. 3 ст. 7 Федерального закона об обращениях, предъявляются при направлении электронных обращений через официальные сайты Министерства Российской Федерации по делам Северного Кавказа4, Министерства экономического развития Российской Федерации5, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям6, Федерального агентства по недропользованию7, Федерального агентства по рыболовству8 и др.

Эти дополнительные требования, предъявляемые при направлении электронных обращений, несомненно, противоречат Федеральному закону об обращениях, но они являются необходимыми в практической деятельности властных структур. С их помощью уточняется личность обратившегося лица, в том числе, посредством его идентификации через базы данных Министерства внутренних дел Российской Федерации и других структур, обеспечивается соблюдение законодательства о персональных данных и т. д.

Возможным вариантом решения вышеуказанной проблемы подачи обращений в электронной форме могла бы выступить ­схема

1  URL: https://minvr.ru/obshchestvennaya-priemnaya/elektronnaya-forma-obrashcheniya/ 2  URL: https://www.mintrans.ru/obrashcheniya-grazhdan/reception/form

3  URL: http://fsvps.ru/ereception/appeals/physicalPerson

4  URL: http://www.minkavkaz.gov.ru/feedback/reception/internet-reception/

5  URL: http://economy.gov.ru/minec/references/reception

6  URL: http://www.fapmc.ru/rospechat/rospechat/request/request.html

7  URL: http://www.rosnedra.gov.ru/?page=feedback

8  URL: http://www.fish.gov.ru/obrashcheniya-grazhdan/napisat-obrashchenie

44

их направления через личные кабинеты граждан, создаваемые на сайтах государственных органов, органов местного самоуправления или специально созданном для этого едином портале. При этом гражданин, получивший доступ к личному кабинету, может быть обеспечен электронной подписью, в том числе усиленной неквалифицированной электронной подписью, бесплатно и определить возможный способ ее хранения. Подобная практика широко применяется в деятельности Федеральной налоговой службы1 и положительно зарекомендовала себя.

Учитывая, что ст. 13 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»2 предусматривает размещение в сети Интернет для возможного направления обращений в элект­ ронной форме только адреса электронной почты (при его наличии) государственного органа, органа местного самоуправления и подведомственных им организаций (при наличии). Требуется законодательно закрепить обязанность властных структур по размещению на их сайтах или едином портале3 (при его образовании) ресурсов, позволяющих создавать и использовать личные кабинеты, в том числе для направления обращений. При этом насыщенность данных ресурсов должна носить единый, унифицированный характер.

1  Об утверждении порядка ведения личного кабинета налогоплательщика : приказ ФНС России от 22 авг. 2017 г. № ММВ-7-17/617@. URL: http://www.pravo. gov.ru

2  Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления : федер. закон от 9 февр. 2009 г. № 8-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.

3  Наиболее предпочтительным вариантом обеспечения прав граждан на обращение в современном информационном обществе является создание единого портала приема обращений. Он позволил бы систематизировать электронные обращения, предупредить массовую рассылку одного и того же обращения в различные властные структуры в целях наиболее быстрого решения поставленных в нем вопросов и, как следствие, снизить нагрузку на государственные органы, органы местного самоуправления­ по рассмотрению обращений. Определенные шаги в этом направлениипредпринятыМинистерствомтрудаисоциальнойзащитыРоссийскойФедерации посредством создания информационной системы «Единый контакт-центр взаимодействия с гражданами» (Об информационной системе «Единый контакт-центр взаимодействия с гражданами» : приказ Минтруда России от 28 мая 2019 г. № 360 // Бюл. трудового и социал. законодательства Рос. Федерации. 2019. № 6).

45

Возможна и такая форма обращений, как конклюдентные обращения. Их особенность, как отмечает А. В. Савоськин, заключается в том, что волеизъявление гражданина выражается в невербальной (несловесной)форме,т.е.безиспользованияустнойилиписьменной речи1. Примером такого обращения является ч. 3 ст. 257 Таможенного кодекса Евразийского экономического союза2, в рамках которой пересечение физическим лицом линии входа (въезда) в «зеленый» коридор рассматривается в качестве заявления физического лица об отсутствии товаров, подлежащих таможенному декларированию.

По цели волеизъявления обращения подразделяются на предложения, заявления и жалобы.

При этомФедеральныйзакон обобращенияхраскрывается значение каждого из этих видов обращений следующим образом:

1) предложение – рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономи- ческой и иных сфер деятельности государства и общества;

2) заявление – просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

3) жалоба – просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Содержательное значение предложений, как представляется, заключается в том, что посредством реализации данного вида обращения гражданин включается в решение вопросов государственного или муниципального управления. В своем обращении он,

1  Савоськин А. В. Система обращений в соответствии с объективной стороной волеизъявления граждан РФ (подсистемы устных, письменных и конклюдентных обращений) // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 7. С. 1349.

2  Таможенный кодекс Евразийского экономического союза. URL: http://www. eaeunion.org/

46

как отмечает­ И. А. Бородин, излагает свои идеи по совершенствованию законодательства, оптимизации деятельности государственной власти, местного самоуправления, о различного рода преобразованиях в обществе1. Адресуя свои предложения государственным органам, органамместногосамоуправления,онпорождаетобязанностьпоследних рассмотреть их. Однако это совершенно не означает, что каждое из предложений будет ими учтено и приобретет практический результат его реализации, тем более в рамках законодательно установленных сроков их рассмотрения. Во многом осуществление некоторых предложений, имеющих научную или практическую ценность, зависит от наличия необходимых для этого людских, финансовых и других ресурсов. Одни предложения могут носить абстрактный характер, другие могут быть исполнены по истечении определенного времени. В связи с этим непонятно, какого содержания должен быть направлен ответ на поступившее предложение – формальный, который, возможно, будет воспринят инициатором как «отписка», «издевательство», или, учитывая, что в отдельных случаях обратившийся не требует ответа, его можно вовсе не направлять.

Заявления, исходя из выше представленного определения, носят комбинированный характер, включая просьбу, сообщение или критику. И если просьба гражданина, отраженная в заявлении, как правило, связана с описанием какого-либо факта, требующего оказания содействия в преодолении трудной жизненной ситуации, то сообщение, а тем более критика, свидетельствуют о правонарушениях, недостатках работы государственных органов, органов местного самоуправления­ и должностных лиц. Они, как показывает практика, также могут быть направлены на описание недостатков и критику государственных, муниципальных служащих. Вполне объективно отмечается в юридической литературе, что «должностное лицо может быть как государственным, так и муниципальным служащим, но не каждый государственный, муниципальный служащий имеет статус должностного лица»2. В связи с этим законодательное

1  Бородин И. А. О праве граждан на обращение в защиту своих прав и свобод // Военно-юридический журнал. 2007. № 8. С. 8.

2  Нудненко Л. А., Хаманева Н. Ю. Новый закон об обращениях граждан: достоинства и недостатки // Государство и право. 2007. № 3. С. 9.

47

­определение понятия «заявление» следовало бы расширить, включив в число его адресатов государственных, а также муниципальных служащих.

Жалоба, как и заявление, представляет собой просьбу гражданина. Однако ее отличительной особенностью служит то, что она связана с разрешением требований по восстановлению или защите уже нарушенных прав, свобод или законных интересов подателя жалобы либо прав, свобод или законных интересов других лиц. Данный вид обращения выступает «гарантией от нарушения»1 этих прав, свобод или законных интересов, направленна на их восстановления. Но функция защиты, несмотря на ее наличие в законодательном определении, не свойственна жалобе, так как «нельзя защитить “нарушенные права, свободы или законные интересы”, они уже нарушены, их можно только восстановить»2.

Субъектами рассмотрения жалобы (во внесудебном порядке) выступают вышестоящие органы государственной власти, органы местного самоуправления, их должностные лица. Взбираясь по административной лестнице с одной ступени на другую, гражданин реализует свое право на обжалование решений нижестоящих по отношению к рассмотрителю жалобы органов и должностных лиц.

Законодательная практика субъектов Российской Федерации показывает, что, помимо вышеуказанной триады обращений, на регио­ нальном уровне дополнительно выделяется такой вид обращения, как петиция3. Однако данное обращение, полагаем, является лишь особой формой реализации коллективного обращения, которой, как отмечается в научной литературе4, свойственен свой предмет,

1  Уваров А. А. Проблемы правового регулирования и реализации права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 2. С. 27.

2  Маслов Б. В. Институт обращений граждан в административном праве : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 21.

3  О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края : закон Алт. края от 29 дек. 2006 г. № 152-ЗС.

4  Нудненко Л. А. Концепция Федерального закона «О петициях граждан Российской Федерации» // Конституционное и муниципальное право, 2007, № 6. С. 13–17 ; Миронов М. А. России нужен Закон о петициях // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 15 ; Ахметова К. С. Коллективные обращения (петиции) и народная правотворческая инициатива в системе народовластия

48

форма, инициативная группа, определенный круг адресатов, особая процедура ее подачи и рассмотрения.

Реализуя свое право на обращение, гражданине, их объединения, в том числе юридические лица, вступают в правоотношения с государственными органами, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными организациями, осуществляющими публично значимые функции, и их должностными лицами. Эти отношения преимущественно складываются в сфере государственного управления, носят административно-правовой характер, стороны наделяются правами и обязанностями, составляющими основу содержания их административно-­правового статуса.

§ 6. Административно-правовой статус субъектов правоотношений

по рассмотрению обращений граждан

Конституционное право на обращение в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам является составным элементом не только конституционного, но и адми- нистративно-правового статуса личности.

Представляя административно-правовой статус гражданина, а также иных субъектов отношений по рассмотрению обращений граждан, как совокупность прав, обязанностей, гарантий, а также ответственности в сфере отношений, непосредственно связанных с государственным управлением, необходимо отметить, что их статус определяется нормами административного права, содержащимися

в Казахстане и России // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 39 ; Комарова В. В. Реальное и мнимое расширение предмета конституционного права // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 10. С. 5 ; Ларичев А. А. Обращение в органы местного самоуправления как инструмент участия граждан

исредство общественного контроля на местном уровне // Государственная власть

иместноесамоуправление.2018.№5.С.35–39;ЛысковаЕ.И.Указ.соч.С.105–110; АвакьянС.А.Конституционное право России. М., 2011. С. 416–481 ; КосолаповА.В. Жалоба как правовое средство: понятие и виды // Вестник Волгоградского государственного университета. 2011. № 2. С. 223 ; Мещерягина В. А. Конституционное право на обращение как элемент поддержания баланса интересов личности, общества и государства // Административное и муниципальное право. 2015. № 9. С. 891– 897.

49

как в комплексных нормативных правовых актах, так и в специальных актах.

Административно-правовое положение субъектов правоотношений по рассмотрению обращений граждан характеризуется объемом и характером их правосубъектности. Не ставя целью рассмотрение вопросов относительно особенностей административной правоспособности и дееспособности данных субъектов, в виду достаточной научной разработанности этих правовых категорий1, хотелось бы остановиться на характеристике предусмотренных Федеральным законом об обращениях субъективных прав, обязанностей, а также гарантий реализации этих прав и обязанностей.

Гражданин как индивидуальный субъект права на обращение, вступая в правоотношения с государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, осуществляющими публично значимые функции, и их должностными лицами, по рассмотрению его предложения, заявления или жалобы, приобретая статус субъекта правоотношений, наделяется следующими ­правами:

1  Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учеб. М., 2018. 576 с. ; Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации : учеб. М., 2001. 592 с. ; Братановский С. Н. Административное право. Общая часть : учеб. М., 2013. 921 с. ; Звоненко Д. П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административное право : учеб. М., 2007. 416 с. ; Костюков А. Н. Правовой статус должностного лица: административно-право- вой аспект : дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1988. 217 с. ; Никифоров М. В. Граждане как субъекты административного права : дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. 205 с. ; Куракин А. В. Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации и роль органов внутренних дел в его обес­ печении : дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. 206 с. ; Бунеева Ю. А. Теоретические проблемыадминистративнойправосубъектностигражданина:автореф.дис....канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000. 24 с. ; Хаманева Н. Ю. Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации. М., 2000. 109 с. ; Степенко В. Е., Чернова О. А., Степенко А. В. Особенности административной правосубъектности иностранных граждан в Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2005. № 4. С. 12–17 ; Адарченко Е. О. Административная правосубъектность юридических лиц публичного права // Административное и муниципальное право. 2013. № 5. С. 410–414 ; Дрыга М. А. Административная правосубъектность государственных унитарных предприятий // Финансовое право. 2006. № 6. С. 30–33 ; и др.

50