Рассмотрение обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами административно-правовой аспект. Учеб

17. Савоськин А. В. Проблемы реализации новых пределов действия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Юридический мир. 2014. № 7. С. 13–17.

18. Савоськин А. В. Система обращений в соответствии с объективной стороной волеизъявления граждан РФ (подсистемы устных, письменных и конклюдентных обращений) // Актуальные проблемы российского права. 2014. № 7. С. 1346–1350.

19. Савоськин А. В. Система обращений граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 10. С. 18–22.

20. Савоськин А. В. Виды и особенности обращений граждан в зависимости от субъекта волеизъявления // Административное и муниципальное право. 2015. № 4. С. 405–411.

21. Сергеев Е. А. Принципы взаимодействия государственных органов по поводу обращений граждан // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 23. С. 7–10.

22. Синюгин В. Ю. Административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публично значимые функции // Административное право и процесс. 2014. № 11. С. 25–28.

23. Соловьев С. Г., Попов И. Е. Необходимость реформирования законодательства об обращениях граждан // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 6. С. 34–37.

24. Уваров А. А. Проблемы правового регулирования и реализации права граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2019. № 2. С. 26–31.

25. Широбоков С. А. Конституционное право граждан на обращение в системе правового регулирования взаимодействия граждан и органов государственной власти и управления // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2016. № 2. С. 158–164.

26. Юдин А. В. «Злоупотребление правом на обращение» по делам о защите чести и достоинства граждан, а также деловой репутации юридических лиц // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 108–114.

71

ГЛАВА 2.

ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ, ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

И ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ

§ 1. Общая характеристика порядка рассмотрения обращений граждан.

§ 2. Принятие (регистрация) и направление обращения на рассмотрение.

§ 3. Рассмотрение обращения.

§ 4. Принятие решения, направление ответа и завершение работы с обращением.

§ 5. Рассмотрение административной жалобы. § 6. Личный прием граждан.

Контрольные вопросы.

Список рекомендуемых источников.

§ 1. Общая характеристика порядка рассмотрения обращений граждан

Спецификой правоотношений по рассмотрению обращений граждан является то, что они имеют двойственную правовую природу. Как отмечает А. Б. Смушкин, «с одной стороны, обращения граждан – это реализация их права, предоставленного Основным законом Российской Федерации, то есть они попадают в сферу действия норм конституционного права. А с другой стороны, вопросы приема и рассмотрения обращений граждан лежат в сфере администра- тивно-правового регулирования»1. Вместе с тем ­Федеральный закон

1  Смушкин А. Б. Комментарий к Федеральному закону от 2 мая 2006 г. № ­59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

72

обобращениях­ не содержит детальной регламентации административных процедур по рассмотрению обращений граждан. Каждый из видов обращений, как справедливо отмечает Б. В. Маслов, с учетом их целей, задач и функций должен предполагать установление специальных правовых режимов работы с ними1. На необходимость специальной, строго регламентированной процедуры рассмотрения обращений граждан указывают и другие представители административно-право- вой науки2. Однако «уровень современного нормативно-­правового регулирования производства по обращениям граждан в Российской Федерации в полной мере не соответствует стандартам правового государства… инуждается в подробной законодательной регламентации административно-процедурных общих положений иособенностей порядка рассмотрения обращений»3. Возможно, что рамочный подход к правовому регулированию этих отношений обусловлен «невозможностью урегулирования абсолютно всех общественных отношений»4. К тому же, как показывает практика, обращающиеся лица не всегда придерживаютсятогоилииноговидаобращения,взависимостиотвыраженного в нем волеизъявления, могут сочетать их или объединить. Это, несомненно, создает для правоприменителя определенные трудности по идентификации обращений и их рассмотрению, выступает предпосылкой по урегулированию этих отношений посредством принятия ведомственных актов, актов органов местного самоуправления и организаций, осуществляющих публично значимые функции (несмотря на отсутствие в Федеральном законе об обращениях прямого полномочия данных субъектов по принятию актов, определяющих порядок­ рассмотрения обращений граждан). Данная деятельность,

1  Маслов Б. В. Институт обращений граждан в административном праве : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 11.

2  См., напр.: Портнова Е. В. Жалоба в конституционный (уставный) суд субъекта РФ как специфическая форма обращения граждан и их объединений в региональные органы государственной власти // Российская юстиция. 2017. № 12. С. 5–7 ; Попова Н. Ф. Административно-правовая защита прав граждан на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления как правовой институт // Вестник Московского университета МВД России. 2011. № 10. С. 100 ; и др.

3  Новиков А. В. Обращения граждан (административно-процедурные правовые аспекты) : дис. … канд. юрид. наук. Воронеж, 2006. С. 4–8.

4  Васильева С. В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика. 2005. № 5. С. 39.

73

несмотря­ на наличие представленных в науке отдельных точек зрения авторов1 и примеров правоприменительной практики2, считаем,

1  См., напр.: Савоськин А. В. Допустимо ли признавать рассмотрение обращений граждан разновидностью государственных (муниципальных) услуг? // Административное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 574–579 ; Кипер Н. Г. Разрешениеадминистративныхспоровпообращениямграждан:автореф.дис.…канд. юрид. наук. М., 2008. С. 4, 8;ЧачуаЕ.Б.Проблемы реализации конституционных прав граждан на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления в рамках Федерального закона № 210-ФЗ // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 6. С. 19–22 ; Калинина С. В. Административно-правовая защита права граждан Российской Федерации на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 11.

2  См., напр.: О мерах по совершенствованию работы с обращениями граждан в Департаменте здравоохранения города Москвы (вместе с «Административным регламентом Департамента здравоохранения города Москвы по рассмотрению устных и письменных обращений граждан») : приказ Руководителя Департамента здравоохранения г. Москвы от 16 июня 2009 г. № 698. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» ; Об утверждении административного регламента министерства природных ресурсов, экологии и благоустройства Калужской области предоставления государственной услуги «Организация личного приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотренияустныхиписьменныхобращенийграждан,принятиерешенийинаправление ответов заявителям в установленный законодательством срок» : приказ М-ва природ. ресурсов, экологии и благоустройства Калуж. обл. от 27 июня 2012г. № 43-ор // Весть документы. 2012. 17 авг. ; Об утверждении Административного регламента Комитета по государственному контролю в сфере природопользования и охраны окружающей среды Ульяновской области предоставления государственной услуги по организации рассмотрения­ обращений и запросов граждан и организаций : приказ Комитета по гос. контролю в сфере природопользования и охраны окружающей среды Ульянов. обл. от 1 февр. 2011г. №2 // Ульянов. правда. 2011. 11 марта; Обутверждении административного регламента исполнения Департаментом здравоохранения Ивановской области государственной функции «Рассмотрение обращений граждан» : приказ Департамента здравоохранения Иванов. обл. от 29авг. 2013г. №220 // Собр. законодательства Иванов. обл. 2013. №36 (655) ; Об утверждении административного регламента Министерства промышленности и науки Московской области исполнения государственной функции по рассмотрению обращений граждан : распоряжение Минпромнауки Моск. обл. от20июня2011г.№10//Ежедн.новости.Подмосковье.2011.13июля;Обутверждении административногорегламентаисполнениямуниципальнойфункции«Рассмотрениеобращений граждан, поступивших в администрацию Находкинского городского округа»: постановление администрации Находкин. гор. окр. от 30 мая 2019г. №917// Ведомости Находки. 2019. 7 июня; Об утверждении Административного регламента исполнения муниципальной функции «Рассмотрение обращений граждан, поступивших в администрацию Немского муниципального района»: постановление администрации Немского р-на Киров. обл. от5 апр. 2013 г. № 101 // Информ. бюл. органов мест. самоуправления Немского р-на Киров. обл. 2013. 8 апр. ; и др.

74

не может­ рассматриваться­ и в качестве государственной услуги, вотношении которой органы исполнительной власти, а также органы местного самоуправления осуществляют нормативное правовое регулирование путем издания соответствующих административных регламентов. Рассмотрение обращений вышеуказанными органами выступает основной функцией этих органов, реализация которой несвязана

срассмотрением­ запросазаявителяопредоставлениигосударственной услуги.

Предусмотренный Федеральным законом об обращениях порядок рассмотрения обращений граждан позволяет выделить следующие этапы соответствующей административной процедуры:

1) принятия (регистрации) и направления обращения на рассмот­ рение;

2) рассмотрения обращения; 3) принятия решения, направления ответа и завершения работы

собращением;

4) рассмотрения административной жалобы.

Накаждомизэтаповадминистративнойпроцедурырассмотрения обращений граждан должен осуществляться контроль за обеспечением порядка работы с обращениями в целях принятия оперативных мер по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан, хода и результатов рассмотрения обращений.

§2. Принятие (регистрация)

инаправление обращения на рассмотрение

Правовым основанием возникновения правоотношений по рассмотрению обращений граждан выступает поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу обращение, подлежащее обязательному принятию (регистрации) и направлению на рассмотрение.

Возникновению собственно отношений по рассмотрению обращений граждан предшествуют отношения, связанные с подачей обращения. Гражданин направляет свое обращение непосредственно в тот государственный орган, орган местного самоуправления или тому должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

75

Поступившее обращение принимается специалистом государственного органа, органа местного самоуправления, государственного и муниципального учреждения, иной организации, осуществляющей публично значимые функции, ответственным за делопроизводство по обращениям граждан (далее – специалист, ответственный за делопроизводство по обращениям граждан). Процедура принятия обращений, несмотря на то что ст. 9 Федерального закона об обращениях носит название «Обязательность принятия обращения к рассмотрению», законодательно не регламентирована. Нормативные положения данной статьи фактически закрепляют обязанностьгосударственныхорганов,органовместногосамоуправления или должностных лиц по рассмотрению обращений, а также возможность рассмотрения обращений с выездом на место.

Анализ инструкций по организации работы с обращениями граждан, изданных на федеральном, региональном и местом уровнях позволяет отметить, что порядок принятия обращений заключается в том, что специалист, ответственный за делопроизводство по обращениям граждан:

1) проверяет правильность адресования обращения. Ошибочно (не по адресу) полученные обращения возвращаются на почту невскрытыми. При предъявлении письменного обращения непосредственно самим гражданином, представителем объединения граждан на втором экземпляре принятого обращения делается отметка с указанием даты приема обращения, фамилии и инициалов специалиста, ответственного за делопроизводство по обращениям граждан;

2) осуществляет сортировку обращений на письма, телеграммы, факсы и т. д.;

3) вскрывает конверты и проверяет наличие в них документов. При этом разорванные документы подклеиваются и вместе с иными документами (паспорт, трудовая книжка, пенсионное удостоверение, фотографии и др.) прикладываются к тексту обращения. Конверт также подкладывается под текст обращения, так как по нему можно установить фамилию, имя, отчество, адрес отправителя или подтвердить времяотправленияиполученияпочтовогоотправленияпоштемпелю.

В случае отсутствия самого текста обращения, документов, указанных в качестве приложений к обращению, наличия в конверте денежных знаков и ценных бумаг обеспечивается составление акта

76

о выявленных недостатках или нарушениях при вскрытии конверта. Данный акт, обязательно подписанный не менее чем двумя лицами, участвующими в его составлении, оформляется в двух экземплярах, один из которых направляется отправителю, второй – приобщается к полученным документам.

Принятые обращения подлежат обязательной регистрации в течение трех дней с момента поступления в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу. Данный срок, как вполне объективно отмечают отдельные авторы, позволяет «затягивать момент регистрации, а, следовательно, срок рассмотрения обращения»1, в связи с чем наиболее правильным являлось бы законодательное определение срока, предусматривающего регистрацию обращения в течение одного рабочего дня со дня его принятия.

Регистрация принятого обращения, как правило, осуществляется специалистом, ответственным за делопроизводство по обращениям граждан,ивключаетвсебяследующиеадминистративныедействия:

1) ввод необходимых данных об обратившемся гражданине и содержании его обращения в автоматизированную систему учета (при отсутствии данной системы учета– в журнал учета обращений); 2) оформление регистрационно-контрольной карточки на обращение. Если одновременно поступило несколько обращений одного

итого же содержания от одного и того же автора, то осуществляется регистрация только одного из них, при этом в регистрационно-­ контрольной карточке делается соответствующая отметка о количестве дублированных обращений;

3) проставление отметки (штампа), содержащей сведения о дате

иномере регистрации обращения, на лицевой стороне первого листа обращения в правом нижнем углу в свободном от текста поле.

Зарегистрированные обращения в случае использования системы электронного документооборота сканируются, т. е. печатная форма обращения переводится в электронный вид (электронный образ обращения прикрепляется к соответствующей регистрационно-конт­ рольной карточке) и передаются для рассмотрения ­руководителю государственногооргана,органаместногосамоуправленияилиуполномоченному на то должностному лицу.

1  Соколова М. А. Дефекты юридических документов : моногр. М., 2016. С. 125.

77

После рассмотрения обращение вместе с резолюцией возвращается специалисту, ответственному за делопроизводство по обращениям граждан, который осуществляет постановку обращения на контроль и его передачу лицам, ответственным за рассмотрение (т. е. ответственным исполнителям) в соответствии с резолюцией. В регистрационно-контрольной карточке фиксируется перемещение обращения и информация о его рассмотрении.

В случаях, предусмотренных чч. 4, 4.1 Федерального закона об обращениях, обращение не подлежит направлению для рассмот­ рения, о чем в семидневный срок со дня регистрации обращения уведомляется гражданин, направивший обращение.

§ 3. Рассмотрение обращения

Поступившее обращение подлежит объективному, всестороннему и своевременному рассмотрению ответственным исполнителем, а в случае необходимости – с участием гражданина, направившего обращение.

При этом обращения на иностранных языках или языках народов Российской Федерации1 подлежат рассмотрению после перевода текста обращения (запроса) на русский язык2.

1  Законом Республики Бурятия «О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Бурятия» предусмотрено, что производство прирассмот­ рении обращений граждан на территории Республики Бурятия осуществляется на русском либо на бурятском языках – на государственных языках Республики Бурятия. Гражданин (граждане) может (могут) излагать свое обращение, давать объяснения на родном языке либо на языке общения, а также пользоваться услугами переводчика (О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Республике Бурятия : закон Респ. Бурятия от 2 июля 2007 г. № 2352-III // Собр. законодательства Респ.Бурятия.2007.№6-7(99-100)).Аналогичноепосодержаниюправилотакжепре­ дусмотрено Законом Республики Татарстан «Об обращениях граждан в Республике Татарстан» (Об обращениях граждан в Республике Татарстан : закон Респ. Татарстан от 12 мая 2003 г. № 16-ЗРТ // Ватаным Татарстан. 2003. 17 мая), Законом Чеченской Республики «О порядке рассмотрения обращений граждан в Чеченской Республике» (О порядке рассмотрения обращений граждан вЧеченской Республике : закон Чечен. Респ. от 5 июля 2006 г. № 12-РЗ // Вести Респ. 2006. 14 июля).

2  См., напр.: Инструкция по работе с обращениями и запросами граждан в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации : распоряжение Совета Федерации Федер. Собр. Рос. Федерации от 23 июня 2011 г. № 189рп-СФ // Парламент. газета. 2011. 15–21 июля ; Об утверждении Инструкции

78

При принятии обращения к рассмотрению ответственный исполнитель обеспечивает в соответствии с Федеральным законом об обращениях принятие государственным органом, органом местного самоуправления, их должностными лицами следующих решений, связанных с рассмотрением обращения:

1) в течение пяти дней со дня регистрации – о направлении (переадресации) обращения, содержащего информацию о фактах возможных нарушений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (ч. 3.1 ст. 8);

2) в семидневный срок со дня регистрации:

– о переадресации обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (ч. 3 ст. 8);

– о направлении копии обращения, содержащего вопросы, относящиеся к компетенции нескольких государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц в соответствующие государственные органы, органы местного самоуправления или соответствующим должностным лицам (ч. 4 ст. 8);

– о возвращении гражданину обращения, в котором обжалуется судебное решение (ч. 2 ст. 11);

– о сообщении гражданину электронного адреса официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, на котором размещен ответ на вопрос, поставленный в обращении

(ч. 5.1 ст. 11); 3) в общий тридцатидневный срок со дня регистрации:

– о возвращении жалобы гражданину, если ее невозможно направить на рассмотрение в государственный орган, орган местного

по организации­ работы с обращениями граждан в Министерстве просвещения Российской Федерации : приказ Минпросвещения России от 18 марта 2019 г. № 122. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» ; Об утверждении Порядка рассмотрения обращений граждан в Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Омской области : приказ М-ва сел. хоз-ва и продовольствия Ом. обл. от 17 сент. 2013 г. № П-13-74 // Ом. вестн. 2013. 20 сент.

79

самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов (ч. 7 ст. 8); – о направлении запросов для получения необходимых докумен-

тов и материалов (п. 2 ч. 1 ст. 10); – о принятии мер, направленных на восстановление или защиту

нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина (п. 3

ч. 1 ст. 10); – о ненаправлении ответа в случае, если в письменном обращении

не указаны фамилия гражданина, направившего обращение, илипоч­ товый адрес, по которому должен быть направлен ответ (ч. 1 ст. 11); – о направлении обращения, содержащего сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, в государственный орган в соответствии с его компетенцией (ч. 1 ст. 11). Как представляется, данное решение должно приниматься незамедлительно в целях пресечения возможных негативных последствий, что обусловливает необходимость законодательного закрепления минимального срока для перенаправления таких обра-

щений в соответствующие государственные органы; – об оставлении обращения без ответа по существу поставлен-

ных в нем вопросов (ч. 3 ст. 11) или о безосновательности очередного обращения и прекращении переписки с гражданином (ч. 5 ст. 11)

– о невозможности дать ответ по существу поставленного в обращении вопроса в связи с недопустимостью разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну (ч. 6 ст. 11).

Обо всех принятых на данном этапе решениях уведомляется гражданин или ему направляется соответствующее сообщение.

Основной особенностью данного этапа административной процедуры рассмотрения обращений граждан выступает то, что он направлен на проверку фактов, изложенных гражданином в обращении, наустановление новых обстоятельств, позволяющих оценить ситуацию и осуществить подготовку объективного и всестороннего ответа по всем поставленным в обращении вопросам, независимо от их объема.

На данном этапе подлежат рассмотрению не только документы и материалы, полученные по запросу, но и представленные дополнительно гражданином. Рассмотрение обращения гражданина

80