Рассмотрение обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами административно-правовой аспект. Учеб

­признаков организаций, осуществляющих публично значимые функции, В. Ю. Синюгин определил: 1) создание их государством или наделение их правоспособностью в порядке, определенном государством; 2) цели деятельности, основные функции и иные основы правового статуса такой организации либо их вида устанавливаются нормативным правовым актом; 3) данные организации (представители таких организаций) имеют право совершать действия по управлению (реализовывать управленческие функции) в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них1.

Каждый из приведенных признаков организаций, осуществляющих публично значимые функции, связан с наличием и реализацией правовой нормы, обусловливающей возложение (делегирование) на них (им) публично-правовым образованием соответствующих властных полномочий. Наличие гражданско-правовых отношений, возникших между гражданами и юридическими лицами, в том числе созданными публично-правовыми образованиями, не порождает у данных организаций полномочий по осуществлению публично значимых функций, в связи с чем на них не распространяются положения Федерального закона об обращениях2.

1  СинюгинВ.Ю.Административно-правовой статус субъектов, осуществляющих публичнозначимыефункции//Административноеправоипроцесс.2014.№11.С.27.

2  Об отмене актов о привлечении к ответственности, предусмотренной ст. 5.59 КоАП РФ, за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан : постановление Верхов. Суда Рос. Федерации от 15 февр. 2019 г. № 48-АД19-2 ; Об отмене актов о привлечении к ответственности, предусмотренной ст. 5.59 КоАП РФ, занарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностным лицом организации, на которую возложено осуществление публично значимых функций : постановление Верхов. Суда Рос. Федерации от 15февр. 2019г. №88-АД19-2 ; Оботмене актов о привлечении к ответственности, предусмотреннойст.5.59КоАПРФ,занарушениеустановленногозаконодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностным лицом организации, на которую возложено осуществление публично значимых функций : постановление Верхов. Суда Рос. Федерации от14 февр. 2019 г. № 88-АД19-1 ; О признании незаконным ответа на обращение : апелляц. определение Тул. обл. суда от 6 июля 2017г. №33-2214/2017 ; Оботказе в передаче кассационной жалобы на судебный акт по делу о признании бездействия по предоставлению ответа незаконным, обязании предоставить ответ, взыскании компенсации морального вреда для рассмот­ рения в судебном заседании суда кассационной инстанции : определение Моск. гор. суда от 13 окт. 2016 г. № 4г-12220/2016. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» ; и др.

31

Обобщениерегиональнойзаконодательнойпрактикипозволяетотметить,чтоединственнымсубъектомРоссийскойФедерации,которым осуществлено законодательное закрепление дефиниции рассматриваемого нами понятия, является Республика Башкортостан. Под организациями, выполняющими публично значимые функции, данным субъектом Российской Федерации предложено понимать государственные учреждения Республики Башкортостан, муниципальные учреждения, государственные унитарные предприятия Республики­ Башкортостан, муниципальные унитарные предприятия, а также иные организации, наделенные публично значимыми функциями от имени Республики Башкортостан, муниципального образования правовыми актами государственных органов Республики Башкортостан и органов местного самоуправления1. Данное определение четко указывает на то, что организациями, осуществляющими публично значимые функции, являются те, которые наделены этими функциями на основании соответствующего правового акта публично­ -правового образования.

Складывающаяся судебная практика также показывает, что к таким организациям, например, относятся: территориальные управления Пенсионного фонда Российской Федерации2, НКО «Фонд капитального ремонта многоквартирных домов Костромской области»3, ФГУП «Почта России»4, ПАО «Костромская сбытовая компания»5,

1  Об обращениях граждан в Республике Башкортостан : закон Респ. Башкор­ ­то­ стан от 12 дек. 2006 г. № 391-з.

2  Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мельникова Александра Анатольевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» : определение Конституц. Суда Рос. Федерации от 29 сент. 2015 г. № 2310-О. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3  Об отмене актов о привлечении к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан) : постановление Костром. обл. суда от 2 февр. 2018 г. № 4А-36/2018. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4  Об отмене актов о привлечении к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан) : постановление Моск. гор. суда от 31 авг. 2017 г. № 4а-4020/2017. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5  Об отмене актов о привлечении к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан) : постановление Костром. обл. суда от 28 апр. 2016 г. № 4а-69/2016. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

32

АО «Читаэнергосбыт»1, ПАО «МРСК Сибири» – «Горно-Алтайские электрические сети»2 и др.

Вместе с этим, несмотря на ряд определений Конституционного Суда РФ3, которыми отказано в принятии к рассмотрению жалоб граждан на нарушение их конституционных прав, ч. 4 ст. 1 Федеральногозаконаобобращенияхвсежесохраняетсвоююридическую неопределенность, как минимум, в части установления правового статуса иных организаций, осуществляющих публично значимые функции.

Обобщение законодательной практики ряда зарубежных стран показывает, что данная проблема может быть разрешена, например, посредством определения четкого перечня субъектов, на которых возлагается обязанность по рассмотрению обращений граждан.

Так, п. 5 ст. 1 Закона Республики Казахстан от 12 января 2007 г. № 221-III «О порядке рассмотрения обращений физических и юридическихлиц»определено,чтоксубъектам,рассматривающимобращения граждан относятся государственные органы, органы местного самоуправления, юридические лица со стопроцентным участием государства либо представляющие товары (работы, услуги) в соответствии с условиями государственного заказа и (или) государственного закупа, которые вправе рассматривать и принимать решения по обращениям физических и юридических лиц в ­соответствии

1  Об отмене актов о привлечении к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан) : постановление Верхов. суда Респ. Бурятия от 16 апр. 2018 г. № 7а-69/2018. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2  Об отмене актов о привлечении к ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ (нарушение порядка рассмотрения обращений граждан) : постановление Верхов. суда Респ. Алтай от 10 мая 2016 г. № 4А-47/2016. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3  Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Мельникова Александра Анатольевича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» : определение Конституц. Суда Рос. Федерации от 27 марта 2018 г. № 629-О ; Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Литовского Бориса Владимировича на нарушение его конституционных прав частью 4 статьи 1 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» : определение Конституц. Суда Рос. Федерации от 27 июня 2017 г. № 1361-О. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

33

с их компетенцией, а также субъекты крупного предпринимательства по обращениям физических и юридических лиц, с которыми заключен договор на поставку (выполнение, оказание) им товаров (работ, услуг).

Законом Азербайджанской Республики «Об обращениях граждан»1 предусмотрено, что данными субъектами являются государственные и муниципальные органы, юридические лица, находящиеся в государственной или муниципальной собственности или контрольный пакет доли (акций) которых принадлежит государству или муниципалитетам, и бюджетные организации, имеющие полномочие рассматривать обращения физических и юридических лиц и принимать решение (п. 3.0.3 ст. 3).

ВРеспублике Таджикистан обращения граждан рассматриваются органами государственной власти, местными органами государственной власти, органами самоуправления поселков и сел, должностными лицами, общественными объединениями, предприя­ тиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности, в компетенцию которых входит разрешение поставленных в обращении вопросов2.

Таким образом, имеющаяся законодательная неопределенность

всубъектном составе лиц, на которых возлагается обязанность по рассмотрению обращений граждан, может быть преодолена как посредством легального определения понятия «осуществление публично значимых функций» или законодательного закрепления условий (критериев) отнесения той или иной организации к числу осуществляющих публично значимые функции, так и, учитывая международный опыт, через установление более четкого перечня субъектов, на которых возлагается обязанность по рассмотрению обращений граждан.

Вкачестве отдельных субъектов, уполномоченных на рассмотрение обращений граждан, Федеральный закон об обращениях в чч. 1, 4ст.1выделяетдолжностныхлицгосударственных­органов,­органов

1  Об обращениях граждан : закон Азербайдж. Респ. от 30 сент. 2015 г. №1308IVQ. URL: http://www.scwra.gov.az/ru/view/pages/304

2  Об обращениях граждан : закон Респ. Таджикистан от 14 дек. 1996 г. № 343. URL: https://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=2184

34

местного самоуправления, а также государственных и муниципальных учреждений, иных организаций, осуществляющих публично значимые функции.

Исходя из официального определения должностного лица, им признается лицо, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющее функции представителя власти либо выполняющее организационно-распорядительные, административно-­ хозяйственные функции в государственном органе или органе местного самоуправления (п. 5 ст. 5 Федерального закона об обращениях).

Представленная дефиниция не содержит указания на то, что к данной категории субъектов относятся и должностные лица государственных и муниципальных учреждений, иных организаций, осуществляющих публично значимые функции.

Возможно, что такой законодательный подход обусловлен правилом, предусмотренным п. 4. ст. 1 Федерального закона об обращениях, согласно которому на данных должностных лиц распространяется порядок рассмотрения обращений граждан, установленный для государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Однако, как представляется, законодательные определения должны отличаться точностью и полнотой их изложения, и подобный юридико-лингвистический подход недостаточно корректен. Подтверждением этому является и законодательная практика,например,РеспубликиБашкортостан1,Ростовской2 иБрянской3 областей, в рамках которой представлены более точные определения должностного лица.

Федеральный закон об обращениях в ч. 3.1 ст. 8, ч. 3 ст. 10, ч. 5 ст. 11, ч. 1.1, 2 ст. 12, ч. 1 ст. 13 из числа должностных лиц выделяет высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), руководителя государственного

1  Об обращениях граждан в Республике Башкортостан ...

2  Обобращенияхграждан : обл. закон Ростов. обл. от 18 сент. 2006 г. № 540-ЗС // Наше время. 2006. 27 сент.

3  О дополнительных гарантиях реализации права граждан на обращение в Брянской области : закон Брян. обл. от 11 нояб. 2008 г. № 90-З // Офиц. Брянщина. 2008. 17 нояб.

35

­органа или органа местного самоуправления, а также уполномоченных лиц. Они, как это будет представлено в рамках 6 параграфа настоящего учебного пособия, обладают законодательно предоставленными только им полномочиями по рассмотрению обращений граждан.

Третью группу субъектов, привлекаемых по запросу государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, согласно ч. 2 ст. 10 Федерального закона об обращениях составляют государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица, предоставляющие документы и материалы, необходимые для непосредственного рассмотрения обращения (заисключениемдокументовиматериалов,вкоторыхсодержатсясведения, составляющие государственную или иную охраняемую феде­ ральным законом тайну, и для которых установлен особый порядок предоставления). Хотя данные субъекты опосредованно включаются

вправоотношения по рассмотрению обращений граждан (по запросу­ ) и, как правило, не обладают всем объемом информации, содержащейсявобращении,отслаженностииоперативностиихработывомногом зависит объективность, всесторонность и своевременность рассмот­ рения обращения граждан. При этом, как показывает правоприменительная практика, они в отдельных случаях, выступают и в качестве субъектов, рассматривающих обращение. Так, в целях исключения наступления неблагоприятных последствий, обусловленных пропуском срока дляпереадресации обращения, предусмотренного ч.3 ст.8 Федерального закона об обращениях, государственные органы, органы местного самоуправления или должностные лица направляют запросывдругиегосударственныеорганы,органыместногосамоуправления и должностным лицам, но не в целях получения документов и материалов, необходимых для рассмотрения обращения, а для истребования ответа на вопросы, обозначенные в обращении гражданина, отнесенные к компетенции данных органов и должностных лиц. Получив такой ответ, государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо формирует свой ответ на обращение гражданина и направляет его обратившемуся лицу. Такой подход

вцелом нельзя признать правильным, так как ответ дается не органом или должностным лицом, в компетенцию которого входит рассмотрение поставленных в обращении вопросов, а субъектом, являющимся посредником в этих отношениях.

36

§ 5. Понятие и виды обращений граждан

Согласно п. 1 ст. 4 Федерального закона об обращениях обращение гражданина – это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. Это определение, на наш взгляд, является недостаточно удачным, так как содержание рассматриваемого термина раскрывается не через свойства самого обращения, а через перечисление видов обращений, их форм и адресатов.

Слово «обращение» имеет несколько значений. В словаре С. И. Ожегова оно толкуется в связи с глаголом «обратиться и обращаться». В этом же словаре «обращение» рассматривается и как «проявление отношения к кому-чему-нибудь в поведении, в поступках», как «призыв, речь или просьба, обращенные к кому-нибудь», как «процесс обмена, оборота, участие в употреблении»1.

Таким образом, значение слова «обращение» во многом будет зависеть от иного, связанного с ним термина. Обращение гражданина в контексте Федерального закона об обращениях следует рассматривать как «внешне выраженное желание лица», «проявление его воли», направленное на реализацию его субъективного права как меры возможного поведения по отношению к обязательной стороне, вынужденной придерживаться должного поведения.

Рассматривая понятие «обращение», С. З. Женетль отмечает, что оно «является актом свободного волеизъявления индивидуального субъекта или групп таких субъектов и, как правило, детерминировано какими-то внешними обстоятельствами, содержащими неблагоприятный оттенок. Даже в случае предложения об усовершенствовании чего-либо ясно проявляется неудовлетворительность субъекта текущим положением дел»2.

1  Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. 16-е изд. М., 1984. С. 372.

2  Женетль С. З. Теоретический анализ основных положений Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации» // Административное право. 2008. № 4. С. 62.

37

К. А. Черкесов также рассматривает обращение как «волеизъявление индивида или группы лиц, адресованное органу публичной власти или иному институту, на который возложено исполнение государственных функций, направленное на достижение следующих целей: а) обеспечение участия в осуществлении публичной власти; б) обеспечение реализации прав, свобод и законных интересов; в) предупреждение, пресечение нарушений или восстановление нарушенных прав»1. Сходное определение представлено и А. В. Савоськиным, который под обращением понимает «волеизъявление индивида (или объединения индивидов), соответствующее по форме нормативно определенным требованиям, выражающееся в виде требования к органу публичной власти или организации, реализующей публично значимую функцию, в целях осуществления своих прав, свобод и законных интересов»2.

Д. Г. Нилов обращает внимание на то, что «волеизъявление» представляет собой лишь способ выражения воли, желания. В связи с чем, по мнению данного автора, обращение – это не просто волеизъявление, а правомерное действие, направленное на реализацию права на обращение. При этом оно порождает административные права и обязанности не только у субъекта подающего, но и рассматривающего обращение. Как юридический акт (административный акт), обращение совершается с намерением вызвать определенные административно-правовые последствия3.

Разделяется данная точка зрения и В. А. Мещерягиной, которая под обращением понимает «юридический факт – правомерное действие, выраженное определенными актами или действиями, направленное на адресата, в результате чего происходит возникновение,

1  ЧеркесовК.А.Конституционноеправо на обращение в органы публичной власти в государствах-членах СНГ и странах Балтии: сравнительно-правовое исследование : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 8–9.

2  Савоськин А. В. Система обращений граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 10. С. 20.

3  Нилов Д. Г. К вопросу о дефиниции института обращений граждан и юридических лиц. URL: http://lib.i-bteu.by/bitstream/handle/22092014/1772/%20%20%20 %20%20+%20.%20.pdf?sequence=1 ; Его же. Некоторые вопросы определения дефиниции «обращение». URL: http://lib.i-bteu.by/bitstream/handle/22092014/2593/ Нилов%20Д.Г.pdf?sequence=1&isAllowed=y

38

изменение или прекращение правоотношений (ведь само по себе составление письменного обращения не является реализацией субъективного права)»1.

Некоторыми авторами обращение рассматривается и как форма артикуляции интересов, выраженная в виде юридически оформленного требования гражданина или группы граждан, направленная структурам публичной власти2.

Таким образом, обращение – это исключительно волевое действие субъекта (индивидуального или коллективного), выраженное в установленной форме и адресованное уполномоченному субъекту, в целях осуществленияегонеотъемлемыхправ,свободизаконныхинтересов.

В зависимости от субъекта волеизъявления все обращения подразделяются на индивидуальные и коллективные.

Содержательное значения коллективных обращений, правовые особенности двух его подвидов – обращений объединений граждан, а также юридических лиц, нами было представлено ранее.

Объяснению содержания понятия «индивидуальное обращение» федеральный законодатель также не уделил должного внимания. И если легальные определения термина «коллективное обращение» представлены в законодательстве субъектов Российской Федерации, то дефиниция индивидуального обращения отсутствует.

Критерием разграничения индивидуальных и коллективных обращений, на наш взгляд, выступает их субъектный состав. Независимо от содержания индивидуальное обращение всегда связанно с проявлением воли одного человека, коллективное обращение – волеизъявления­ двух и более лиц.

А. В. Савоськин вполне объективно отмечает, что «индивидуальное обращение – это волеизъявление одного гражданина (устное или письменное), направленное одному адресату вне зависимости от количества лиц, в отношении которых предполагается наступление юридически значимых последствий»3.

1  Мещерягина В. А. Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 10. С. 75.

2  Подъячев К. В. Указ. соч. С. 9.

3  СавоськинА.В.Видыиособенностиобращенийгражданвзависимостиотсубъекта волеизъявления// Административное и муниципальное право. 2015. №4. С. 406.

39

В законодательных актах, например, Республики Беларусь1, Кыргызской Республики2, Луганской народной Республики3, Донецкой народной Республики4 индивидуальное обращение также представлено как обращение одного заявителя (гражданина, лица).

Поформеизложенияобращенияподразделяютсянаустные,письменные, а также представленные в виде электронного документа.

Устное обращение, исходя из конструкции нормы, предусмотренной п. 1 ст. 4 Федерального закона об обращениях, может быть адресовано только государственному органу или органу местного самоуправления.Вместестемсогласност.13указанногозаконодательного акта устные обращения рассматриваются руководителем государственного органа, органа местного самоуправления или уполномоченными ими лицами в рамках личного приема граждан. Это законодательное несоответствие, противоречащее, в том числе, ч. 1 ст. 2 Федерального закона об обращениях, дополнительно подтверждает неудачность легального определения понятия «обращение гражданина». Являясь частью более крупного субинститута, устные обращения предполагают последующую письменную их формализацию в виде карточки личного приема, особенности оформления которой и правовая регламентация в целом личного приема будут представлены во второй главе настоящего пособия.

Письменное обращение как «документ, информация которого зафиксирована знаками письменности»5 может быть выполнено гражданином от руки, в том числе посредством заполнения специального бланка; напечатано им на бумаге с использованием различных технических средств. Главным признаком письменного документа

1  Об обращениях граждан и юридических лиц : закон Респ. Беларусь от18 июля 2011 г. № 300-З. URL: https://kodeksy-by.com/zakon_rb_ob_obraweniyah_grazhdan.htm 2  О порядке рассмотрения обращений граждан : закон Кыргыз. Респ. от 4 мая

2007 г. № 67.

3  Об обращениях граждан : закон Луганск. нар. Респ. от 21 окт. 2014 г. № 32-I. URL: https://nslnr.su/zakonodatelstvo/normativno-pravovaya-baza/634/

4  Об обращениях граждан : закон Донецк. нар. Респ. от 26 февр. 2015 г. № 13-I НС. URL: http://mininfodnr.ru/zakon-donetskoj-narodnoj-respubliki-ob-obrashheniyah- grazhdan/

5  Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения : ГОСТ Р 7.0.8– 2013. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

40