Рассмотрение обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами административно-правовой аспект. Учеб

федеральным законом1 или международным договором Российской Федерации. Большинство изъятий из принципа равенства, как правило, касается обращений, носящих политический характер. Иностранным гражданам и лицам без гражданства, как отмечает С. А. Широбоков, присуще право обращения только в отношении личных, социальных, экономических, духовных и культурных прав2. Происходящие на международном уровне интеграционные процессы«способствуютпостепенномураспространениюдействиямногих политических прав на лиц, не состоящих в гражданско-правовых связях с государством пребывания»3. Им предоставляется право поступления на военную службу по контракту4, право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, право участвовать

вместном референдуме5, право на участие в публичных мероприятиях6 и др.

Таким образом, политические права и свободы, принадлежащие

вбольшинствесвоемтолькогражданамгосударства,­предоставляются

1  См., напр.: О референдуме Российской Федерации : федер. конституц. закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004.

№27, ст. 2710 ; О Правительстве Российской Федерации : федер. конституц. закон от 17 дек. 1997 г. № 2-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5712 ; О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации : федер. закон от 22 февр. 2014 г. № 20-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 8, ст. 740 ; Обосновныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002.

№24, ст. 2253 ; и др.

2  Широбоков С. А. Конституционное право человека и гражданина на обращение : учеб. пособие. Пермь, 2002. С. 18.

3  Янц М. А. Равенство прав и обязанностей иностранных граждан и граждан Российской Федерации: конституционно-правовой аспект : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2011. С. 19.

4  О системе государственной службы Российской Федерации : федер. закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 22, ст. 2063 ; О воинской обязанности и военной службе : федер. закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 13, ст. 1475.

5  Обосновныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации : федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ.

6  О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях : федер. закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 25, ст. 2485.

21

и иностранным гражданам, а также лицам без гражданства, постоянно проживающим на территории Российской Федерации1.

Особенность данных субъектов заключается в том, что в отношении них нормативно не установлены какие-либо цензы или ограничения. Так, право гражданина2 на обращение не зависит от достижения им определенного возраста, наличия дееспособности и других факторов. Они реализуют свое право на обращение как непосредственно, при личном обращении (ч. 1 ст. 2 Федерального закона об обращениях), так и через своих представителей. Хотя Федеральный закон об обращениях прямо и не предусматривает возможности участия в правоотношениях, урегулированных данным нормативным правовым актом, представителя, такие полномочия ему предоставлены в силу прямого действия ст. 48 Конституции РФ и ст. 182 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

Таким образом, учитывая, что право гражданина на обращение не ограничивается его личным представлением, Федеральный закон об обращениях необходимо дополнить положением, предусматривающим возможность его реализации также через своего законного представителя, действующего на основании доверенности, указания в законе либо акта уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления.

Данное правило наиболее актуально при рассмотрении обращений несовершеннолетнихграждан,взащитуправизаконныхинтересовкоторыхворганыгосударственнойвласти,органыместногосамоуправления обращаются законные представители несовершеннолетних – родители (усыновители, опекуны и попечители)3. В данной ситуации, несомненно, имеет место вопрос о том, кто именно– несовершеннолетний гражданин или его законный представитель – реализует свое право на обращение. Полагаем, субъектом права на обращение впредставленной­

1  Васильева Н. В. Политические права иностранных граждан в Российской Федерации (конституционно-правовой аспект) : автореф. дис. … канд. юрид. наук.

М., 2005. С. 21–22.

2  Далее в настоящем учебном пособии под гражданином понимается не только гражданин Российской Федерации, но и иностранный гражданин, а также лицо без гражданства.

3  Статьи 26, 28 Гражданского кодекса Российской Федерации, ст. 64 Семейного кодекса Российской Федерации.

22

ситуации должен оставаться несовершеннолетний гражданин, права которого опосредованно реализуются его законным представителем. Аналогичным образом восполняется дееспособность лиц, признанных недееспособными по решению суда. Их представитель может и должен защищать личные и имущественные интересы подопечного перед третьими лицами и в суде, за исключением совершения актов, неразрывно связанных с личностью такого недееспособного лица.

Правонаобращениегражданиномможетбытьреализованоиврамках коллективного обращения (ч. 1 ст. 2 Федерального закона об обращениях). При этом Федеральный закон об обращениях нераскрывает содержания данной правовой категории, не определяет и каких-либо требований,предъявляемыхкколлективномуобращению(численный состав коллективного обращения, кто является его подписантом, кому должен быть отправлен ответ – всем или на выбор одному из лиц, указанных в обращении и др.). В рассматриваемом законодательном акте лишь указывается, что коллективные обращения включают обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц.

Данный законодательный недостаток отчасти компенсирован на уровне законодательных актов отдельных субъектов Российской Федерации1. Однако представленные в них определения не носят единообразного характера.

Так, согласно п. 6 ст. 2 Закона Алтайского края от 29 декабря 2006 г. № 152-ЗС «О рассмотрении обращений граждан Российской Федерации на территории Алтайского края» коллективное обращение – это письменное обращение в государственный орган Алтайского края, орган местного самоуправления или должностному лицу,

1  См., напр.: О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Нижегородской области : закон Нижегор. обл. от 7 сент. 2007 г. № 124-З // Правовая среда. 2007. 20 сент.;Опорядкерассмотрения обращений граждан вРеспублике Саха (Якутия):законРесп.Саха(Якутия)от16окт.2003г.83-З№155-III//Якут.ведомости. 2003. 20 нояб. ; О порядке рассмотрения обращений граждан в Курганской области : закон Курган. обл. от 6 дек. 2006 г. № 203 // Новый мир – Документы. 2006. 14 дек. ; О дополнительных гарантиях права граждан на обращение в Ямало-Ненецком автономном округе : закон ЯНАО от 28 сент. 2017 г. № 60-ЗАО // Ведомости Законодат. Собр. Ямало-Ненец. автоном. окр. 2017. № 6-1 ; Об обращениях граждан в государственные органы Томской области и органы местного самоуправления : закон Том. обл. от 11 янв. 2007 г. № 5-ОЗ // Собр. законодательства Том. обл. 2007. № 1 (18).

23

подписанное двумя и более гражданами, а также устное обращение двух или более лиц к указанным органам или должностным лицам. Законом Московской области от 5 октября 2006 г. № ­164/2006-ОЗ «О рассмотрении обращений граждан» определено, что коллективное обращение – обращение двух и более граждан по общему для них вопросу, а также обращение, принятое на митинге или собрании путем голосования (подписанное инициаторами коллективного обращения) или путем сбора подписей (п. 6 ст. 2). В Республике­ Башкортостан коллективное обращение рассматривается как обращение группы граждан, группы объединений граждан1.

Таким образом, в целях единства правового регулирования рассматриваемых отношений на всей территории Российской Федерации необходимо в Федеральном законе об обращениях закрепить легальное определение понятия «коллективное обращение». Это позволит сформировать единую правоприменительную практику не только на уровне тех субъектов Российской Федерации, где приняты региональные нормативные правовые акты в соответствии с ч. 2 ст. 3 Федерального закона об обращениях, но и на территориях других субъектов Российской Федерации, где такое дополнительное правовое регулирование не осуществлено.

Разновидностью коллективных обращений являются обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц. Соответственно субъектами рассматриваемых отношений также выступают создаваемые гражданами на добровольной основе по собственной инициативе формирования для защиты своих интересов и достижения общих целей2 – объединения граждан3, а также организации,

1  ОбобращенияхгражданвРеспубликеБашкортостан:законРесп.Башкортостан от 12 дек. 2006 г. № 391-з // Респ. Башкортостан. 2006. 14 дек.

2  Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Омского городского Совета как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» : определение Конституц. Суда Рос. Федерации от 19 марта 1997 г. № 20-О. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3  Исходя из положений гражданского законодательства к объединениям граждан, например, относятся крестьянско (фермерские) хозяйства, производственные кооперативы (артели), потребительские кооперативы, общественные организации, ассоциации (союзы), казачьи общества, общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, религиозные организации (ст.ст. 861, 1061, 1232, 1234, 1238, 12315, 12316, 12326 Гражданского кодекса РФ).

24

зарегистрированные в едином государственном реестре юридических лиц, которые имеют обособленное имущество и отвечают им по своим обязательствам, могут от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности, быть истцом и ответчиком в суде – юридические лица (ст. 48 ГК РФ).

Законодательное закрепление за объединениями граждан, в том числе юридическими лицами, права на обращение, способствует не только осуществлению и защите прав и свобод граждан, в отдельных случаях объединения граждан сами являются формой их реализации. Предоставленное юридическим лицам как объединениям граждан право на обращение исходит из его предназначения (обеспечение­ осуществления других прав и свобод) и направленно нареализациюст.ст. 30,33,35КонституцииРФ,атакжепредусмот­ ренных ею принципов равенства и справедливости (ч. 1 ст. 19, ч. 3

ст. 55).

При этом объединения граждан могут выступать субъектами, наделенными правом на обращение, как при наличии у них правового статуса юридического лица, так и без такового. Например, ст. 3 Федерального закона «Об общественных объединениях»1 предусмотрено, что создаваемые гражданами общественные объединения могут приобретать права юридического лица либо функционировать без их приобретения. При этом общественные объединения, не являющиеся юридическими лицами, вправе представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях, выступать с инициативами по вопросам, имеющим отношение к реализации уставных целей, вносить предложения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также осуществлять иные полномочия (ст. 27). Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» в ст. 8 также предусматривает, что профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации вправе

1  Об общественных объединениях : федер. закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21, ст. 1930.

25

осуществлять деятельность без приобретения прав ­юридического лица1.

Из числа объединений граждан субъектами права на обращение выступают также юридические лица. Однако государственные органы, органы местного самоуправления, имеющие статус юридического лица, создаются не в целях объединения интересов граждан для их материального, духовного или физического развития, а для решения задач и реализации функций, возложенных на них соответствующим публично-правовым образованием. В связи с этим государственные органы, не являясь объединением граждан, не могут выступать в качестве коллективных субъектов права на обращение. На них в данной части не распространяется и Федеральный закон об обращениях.

К коллективным субъектам права на обращение также не должны относиться юридические лица, решение об учреждении которых принято лицом единолично (например, ст. 9 Федерального закона «Об акционерных обществах»2, ст. 11 Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью»3). Такие юридические лица реализуют свое право на обращение не от имени его работников (коллектива), а в интересах одного лица – учредителя, по вопросу, носящему не общий, а частный характер. При этом коллективное обращение, как правило, представляет лицо, наделенное полномочиями направлять его от имени всего коллектива, выступающее его представителем, либо стороной (подписантом) данного обращения выступает весь коллектив, чего нельзя сказать об обращениях юридических лиц, имеющих единственного учредителя.

Таким образом, Федеральный закон об обращениях следовало бы дополнить указанием, предусматривающим, что коллективными

1  Например, профсоюзы, их объединения (ассоциации), первичные профсоюзные организации вправе осуществлять деятельность без приобретения прав юридического лица (О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности : федер. закон от 12 янв. 1996 г. № 10-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 148).

2  Об акционерных обществах : федер. закон от 26 дек. 1995 г. № 208-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 1, ст. 1.

3  Об обществах с ограниченной ответственностью : федер. закон от 8 февр. 1998 г. № 14-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 7, ст. 785.

26

­обращениями признаются и обращения юридических лиц, за исключением тех, которые являются государственными органами или решение об учреждении которых принято лицом единолично.

Вторуюгруппусубъектов, на которых в соответствии с Федеральным законом об обращениях возложена обязанность по принятию, регистрации, рассмотрению обращений граждан, их объединений, в том числе юридических лиц, даче по существу поставленных в них вопросов ответов в порядке, форме и сроки предусмотренные законодательством, составляют:

1) государственные органы, органы местного самоуправления;

2) организации, осуществляющие публично значимые функции: – государственные и муниципальные учреждения; – иные организации;

3) должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также иных организаций, осуществляющих публично значимые функции.

Государственные органы, органы местного самоуправления являются субъектами права, которые осуществляют функции публичной власти. На них непосредственно распространяется конституционное требование о рассмотрении обращений граждан (ст. 33 Конституции РФ). Именно они призваны обеспечить соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст.ст. 2, 18 Конституции РФ).

Помимо данных субъектов, уполномоченными участниками отношений по рассмотрению обращений граждан выступают организации, осуществляющие публично значимые функции. Хотя они и не предусмотрены ст. 33 Конституции РФ, в качестве таковых данные организации выступают в соответствии с ч. 4 ст. 1, ч. 1 ст. 2 Федерального закона об обращениях.

Они делятся на две подгруппы:

1) государственные и муниципальные учреждения, осуществляющие публично значимые функции;

2) иные организации, осуществляющие публично значимые функции.

В отношении первой подгруппы законодательное закрепление обязанности по рассмотрению обращений граждан, а также объединений граждан, в том числе юридических лиц, обусловлено правовой

27

природой­ государственных и муниципальных учреждений, создаваемых для реализации полномочий органов государственной власти (государственных органов) и органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах1. Они, как отмечает Конституционный Суд РФ2, исполняют государственные или муниципальные публично значимые функции

врамках компетенции создавшего их публично-правового образования. В связи с этим возложение на данные учреждения рассматриваемой обязанности выступает одной из гарантий реализации гражданами не только права на обращение, но и других конституционных прав,

втом числе на охрану здоровья и медицинскую помощь, наобразование,научастиевкультурнойжизниипользованиеучреждениямикультуры,надоступккультурнымценностям(ч.1ст.41,ч.1ст.43,ч.2ст.44 Конституции РФ). При этом само право на обращение вгосударственные и муниципальные учреждения происходит нетолько и не столько из ст. 33 Конституции РФ, сколько из общеправовой гарантии, преду­ смотренной ст. 45 Конституции РФ, реализация которой предполагает необходимость взаимодействия с даннымиучреждениями­ .

Отнесение ко второй подгруппе иных организаций, осуществляющих публично значимые функции, вызвано тем, что деятельность предприятий, правовое положение который определяется ст.ст. 113, 114 ГК РФ, Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»3 и других организаций не может

1  О некоммерческих организациях : федер. закон от 12 янв. 1996 г. № 7-ФЗ (ст.ст. 9.1, 9.2) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 145 ; Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (абз. 40 ст. 6) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823 ; Об автономных учреждениях : федер. закон от 3 нояб. 2006 г. № 174-ФЗ (ч. 1 ст. 2) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 45, ст. 4626.

2  По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области : постановление Конституц. Суда Рос. Федерации от 18 июля 2012 г. № 19-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 31, ст. 4470.

3  О государственных и муниципальных унитарных предприятиях : федер. закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 48, ст. 4746.

28

рассматриваться в отрыве от публичных функций создавшего их публично­ -правового образования.

Таким образом, субъектами, уполномоченными рассматривать обращения граждан, выступают не любые организации, а только государственные, муниципальные учреждения, предприятия и иные организации, отвечающие двум следующим условиям:

1) они осуществляют публично значимые функции; 2) эти функции возложены на них публично-правовым образова-

нием.

Создаваемые государством, а также частными субъектами1 организации, отвечающие этим условиям, не только вправе, но и обязаны рассматривать обращения граждан, объединений граждан, в том числе юридических лиц, в порядке, предусмотренном Федеральным законом об обращениях. Обязательность их участия в данных отношениях выступает одним из признаков административно-правового методарегулирования,чтопозволяетотнестиорганизации,осуществляющие публично значимые функции, к субъектам административного права. Нарушение ими порядка рассмотрения обращений граждан влечет привлечения должностных лиц данных организаций к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ.

Это обусловливает необходимость рассмотрения значения понятия «осуществление публично значимых функций», а также определения механизма возложения на данные организации публично значимых функций.

Федеральный закон об обращениях не содержит легального определения понятия «осуществление публично значимых функций», не представлено оно и в иных нормативных правовых актах.

В научной юридической литературе общепризнанного определения публично значимой функции тоже нет. А. С. Джагарян предлагает под осуществлением публично значимых функций понимать действия в общих, публичных интересах2. Несмотря на свою лаконичность, применяемая в дефиниции категория ­общественного

1  Например, саморегулируемые организации, аудиторские организации и др. 2  Джагарян А. Конституционная природа муниципальных учреждений и ее отражение в зеркале реформы бюджетной сферы // Сравнительное конституционное

обозрение. 2013. № 3. С. 89.

29

(публичного) интереса­ не имеет четкого толкования. В связи с этим рассматриваемое определение является недостаточно ясным для его введения в научный оборот. Данное понятие не может быть раскрыто, как отмечает А. В. Савоськин, и через любую общественно значимую деятельность, осуществляемую на благо общества, так как под это определение подпадает достаточно широкий спектр организаций. Автор предлагает относить к организациям, осуществляющим публично­ значимые функции, только те, которые получают денежные средства из соответствующего бюджета, так как: 1) государственные ресурсы направляются на достижение общественных интересов, являющихся публично значимыми; 2) оплачивая товары, работы или услуги предлагаемые частными организациями государство реализует свои публично значимые функции; 3) вступая во взаимоотношения с государством (в лице государственного органа или органа местного самоуправления) любая организация должнаосознавать,чтоподобныеправоотношенияосложненыэлементом публичности и порождают дополнительные ­обязанности1.

Согласно позиции Т. В. Занина публично значимая функция – это «осуществление полномочий, экономически и социально важных для населения, принятие решений, обязательных для исполнения лицами,к которым они обращены либо в отношении которых они реализуются,уполномоченныминаэтоюридическимилицами,ихструктурными подразделениями и индивидуальными предпринимателями»2.

В. Ю. Синюгин в качестве основной цели деятельности, предопределяющей правоспособность организаций, осуществляющих публично­ значимые функции, выделяет реализацию прав и законных интересов неопределенного круга лиц3. При этом право заниматься иной деятельностью принадлежит таким организациям лишь в той части, в которой это соответствует их основной цели. В качестве­

1  СавоськинА.В.ПроблемыреализацииновыхпределовдействияФедерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Юридический мир. 2014. № 7. С. 15.

2  Занин Т. В. Проблемы соотношения положений ст. 5.59 КоАП РФ и понятия «публично значимые функции» // Криминалистъ. 2014. № 2 (15). С. 79.

3  Аналогичной позиции придерживается и Е. В. Воскресенская (Воск­ ресенская­ Е. В. Субъекты саморегулирования: теоретико-правовой аспект // Ленинградский юридический журнал. 2016. № 1. С. 23).

30