Понятия и определения в области исследования проблем таможенного дела. Монография

Состояние системы – совокупность значений параметров и показателей системы, зафиксированные на какой-либо момент времени.

Функция – указание (установка), заданное извне (для конкретного уровня структуризации системы), показывающее какую роль система выполняет в составе более общей системы, в которую она включена на правах целостной системы и которая выступает для нее внешней средой.

Такое определение говорит о том, что «указания» могут генерироваться как внутри системы, так и вызываться внешними факторами (требования совершенствования или развитию системы). Любое изменение функции вызывает смену механизма функционирования системы (по определению «функции» и «функционирования», что приводит к изменению структур системы и связей. Таким образом функция определяет структуру, функционирование и развитие системы. Это говорит о ее системообразующем свойстве.

Функция – системообразующая характеристика, которая определяет назначение и необходимость системы, ее преимущественную ориентацию в рамках системы высшего уровня. Функция указывает на то, что делает система, без указания того, каким образом это делается.

Требования – система сформированных положений (указаний) относительно системных характеристик (параметров, показателей) по совершенствованию или развитию системы (процесса, явления).

Технические требования – требования к новому (перспективному) объекту (системе, процессу, явлению) по составу и типу элементов будущей системы, по наиболее существенным характеристикам, по качеству и эффективности реализации системных функций при определенных условиях и способах применения объекта (системы, процесса, явления.

Наука (science) – система знаний о закономерностях природы, общества

имышления, а также новая отрасль, направленная на получение таких знаний; метод исследования научных проблем.

Исследование процессов таможенной деятельности – вид деятельности человека, позволяющий вскрыть суть, содержание и сущность таможенной деятельности, познать и оценить их, определить тенденции развития, найти возможность использования полученных знаний в практической таможенной деятельности (деятельности таможенных органов).

Формы научного исследования – проблема, идея, принцип, закон, теория, гипотеза и предположение, математическая гипотеза, модель, аксиома.

Идея – форма отражения в мысли явлений объективной реальности. Постигая действительность, идея включает в себя сознание цели дальнейшего познания и практического преобразования мира.

Теория – это форма научного знания, дающая целостное представление о закономерностях и существенных связях действительности; это системообразующие понятия и свойства, язык формализованных правил реализации системной концепции и (или) достижения целей системного анализа; система знаний, описывающая

иобъясняющая совокупность явлений некоторой области действительности и сводящая открытые в этой области законы к единому объединяющему началу.

61

Закон – необходимое устойчивое, существенное, неповторяющееся отношение между явлениями в природе и обществе.

Принцип – первоначало, руководящая идея, основное правило поведения. Принцип есть центральное понятие, состояние системы, представляющее

обобщение и распространение какого-либо положения на все явления той области, из которой данный принцип абстрагирован.

Гипотеза – это форма осмысления фактического материала, форма переходов от фактов к законам.

Предположение – мысленная реальность, направленная на то, чтобы доказать реальное существование предполагаемого.

Математическая гипотеза приводит к выражениям, совпадающим или расходящимся с опытом, и соответственно этому применяется дальше или отбрасывается.

Модель – абстрактное отображение оригинала; условный образ исследуемой системы, который отображает ее свойства, взаимосвязи между элементам, структурные и функциональные параметры системы.

Аксиома – положение, принимаемое без логического доказательства в силу непосредственной утвержденности; исходное положение теории.

Научный факт – это элемент, который выделяется по своей функциональной роли в пределах каждой системы научного знания; совокупные, систематизированные характеристики деятельности объекта; совокупные, систематизированные характеристики сознания специалистов – участников таможенной деятельности – мнения, оценки, суждения и т.п.; совокупные, обобщенные характеристики продуктов научно-исследовательской деятельности; в качестве факта могут рассматриваться отдельные события, случаи, результаты взаимодействия и т.п.

2.2.Исследование понятия эффективности таможенной деятельности

2.2.1. Понятия системной и операционной эффективности

Существует большое количество определений понятия «эффективность». Например, словарь экономических терминов: «эффективность – относительный эффект, результативность процесса, операции, проекта, определяемые как отношение эффекта, результата к затратам, расходам, обусловившим, обеспечившим его получение». Словарь терминов антикризисного управления: эффективность производства – рыночная стоимость произведенной продукции, деленная на суммарные затраты ресурсов организации.

Как следует из приведенных определений, в основу данного способа расчета эффективности положен метод сравнения затрат и результатов. В рамках данного подхода существуют понятия «производительность», «рентабельность»,

62

«прибыльность», «экономическая эффективность» и др. Данный подход наиболее широко распространен при оценке эффективности деятельности предприятий; существует огромное количество показателей этой группы (финансовые коэффициенты, различного вида «отдачи» – фондоотдача, отдача от вложений в фонд оплаты труда и др.). Широкое распространение получили показатели «рентабельности» и «прибыльности».

Подход и приведенные показатели (небольшая часть из существующего множества) дают возможность проводить сравнение среди хозяйствующих субъектов, функционирующих в сходных условиях (например, в рамках одной отрасли) и давать оценки «более эффективно» или «менее эффективно».

Оценка эффективности как отношения затрат и результатов очень сильно зависит от рассматриваемого временного интервала: предприятие, вкладывающее в развитие значительные средства может работать в начальном периоде экономически неэффективно, однако достигать поставленных целей

идавать экономический эффект в будущем. Отсюда возникает проблема приведения разновременных затрат к единому моменту времени (проблема дисконтирования).

Приведенные выше показатели, реализующие оценку эффективности как отношение затрат и результатов – это преобразованные выражения функциональной связи между результирующими и факторными признаками.

Особо следует подчеркнуть следующее обстоятельство: зависимости, используемые при анализе экономических процессов, объединяет то обстоятельство, что они отражают явления и процессы, в которых между входными факторами и эффектом (результатом) существует непосредственная связь, наличие которой не противоречит здравому смыслу и подтверждается статистическими данными.

При этом под входными факторами понимаются, как правило, производственные факторы, принимающие участие (прямо или косвенно) в выпуске определенных видов продукции и услуг. В случае если факторы производства

иполученный результат имеют единую, денежную размерность, правомерно говорить об экономической эффективности каждого фактора, либо производственного процесса в целом.

Метод соизмерения затрат и результатов для оценки эффективности применим тогда и постольку, когда и поскольку между затратами и результатами существует зависимость, которая может быть формализована и количественно определена.

Оценка эффективности таможенного дела и эффективности функционирования таможенных органов методом сравнения затрат и результатов абсолютно несостоятельна, так как данный подход отождествляет таможенные органы с хозяйствующими субъектами, а само таможенное дело – с производственным процессом некой отрасли народного хозяйства. Таможенная служба – не набор хозяйствующих субъектов, она является частью государственного механизма управления, более конкретно, таможенная служба является составной частью аппарата исполнительной власти государства.

63

Помимо описанного метода существуют другие подходы, используемые,

впервую очередь, при оценке эффективности управленческих структур. Назовем те из них, которые наиболее актуальны для нашего случая.

I.Эффективность рассматривается как степень достижения поставленных целей (иногда используется термин «результативность»). Применяется лишь

втом случае, если цели управленческой структуры сформулированы ясно и однозначно. Если для управленческой структуры задано несколько целей (как в случае управления таможенной службой и таможенной деятельностью), то «свертывание» оценок степени достижения каждой из них в единую интегральную оценку в большинстве случаев оказывается невозможным. Поэтому управленческую структуру приходится оценивать набором показателей, каждый из которых отражает эффективность исполнения лишь одного направления (функции), вмененного данной управленческой структуре.

II.Эффективность как степень соответствия эталону. При использовании этого подхода сравнивается и количественно оценивается осуществление какойлибо процедуры или операции в управленческой структуре с некоторым образцом.

На практике этот подход сводится к сравнению «как у нас» и «как у них». Для общего сведения можно упомянуть о существовании других подходов

к оценке эффективности, например, «эффективность как степень удовлетворенности его участников», которые по причине своей отвлеченности и умозрительности, с нашей точки зрения, не могут быть использованы для оценки эффективности таможенного дела и его составных элементов.

Существует еще один срез проблемы эффективности управления, который имеет к нашему случаю самое непосредственное отношение. В англоязычной литературе понятие эффективность управления (менеджмента) выражается двумя ключевыми терминами:

managerial effectiveness – так называемая «системная эффективность»; management efficiency – так называемая «операционная эффективность».

Системная эффективность зависит от того, насколько рационально организовано управление, т.е. от состава и количества звеньев, их подчиненности, распределения функций и др. Иными словами, эффективность системы управления определяется качеством организационной структуры, процессов управления, и от качеств конкретных управленцев не зависит.

Операционная эффективность, т.е. соотношение между результатами управленческой деятельности и затрачиваемыми усилиями (ресурсами), напротив,

впервую очередь определяется деловыми качествами управленцев, а также тем, насколько рационально используется их потенциал.

Плодотворная в целом идея разграничения эффективности управления на системную и операционную нуждается, как нам представляется, в определенном уточнении и развитии содержания этих видов эффективности, поскольку

внашем случае речь идет о сложной иерархической структуре управления, присущей таможенным органам.

64

Напомним, что в содержание таможенного дела включены три составных части: а) таможенная политика; б) таможенная служба, представленная организационно-штатной структурой и оснащенная необходимой материальнотехнической базой, и в) непосредственная деятельность таможенных органов по выполнению закрепленных за ними функций.

Таможенная служба представлена в настоящее время центральным аппаратом Федеральной таможенной службы, Региональными таможенными управлениями, таможнями и таможенными постами. В этом случае возникает вопрос: каким образом разграничение эффективности управления на системную и операционную мы можем применить к таможенному делу и таможенной структуре?

По нашему мнению, операционная эффективность – это эффективность непосредственной деятельности по таможенному оформлению и контролю – иными словами это эффективность таможен и таможенных постов. Если говорить о сути вещей, то можно сказать, что операционная эффективность определяется качеством «человеческого ресурса», непосредственно занятого исполнением функций, составляющих содержание таможенной деятельности.

Системная эффективность определяется качеством организационной структуры, процессов управления, но не зависит от качества конкретных исполнителей. Данное положение, по нашему мнению, нуждается в серьезном уточнении и корректировке.

Во-первых, помимо организационно-штатной структуры, определяющим фактором системной эффективности является уровень материально-технической оснащенности этой структуры. Можно даже сказать, что сама организационноштатная структура является функцией существующего уровня технической оснащенности управленческой деятельности.

Во-вторых, и это главное – для работников таможен и таможенных постов организационно-штатная структура и уровень оснащенности их труда – заданные начальные условия и от их деятельности не зависящие. Их формируют и определяют работники вышестоящих уровней иерархии – РТУ и Федеральной таможенной службы (ФТС). Поэтому с полным основанием можем утверждать, что системная эффективность – это эффективность управленческого труда на уровне РТУ и ФТС, поскольку именно качеством «человеческого ресурса» этих уровней иерархической структуры таможенных органов определяется организационно-штатная структура и материально-техническая оснащенность таможенной службы.

Таким образом, заключаем, что операционная эффективность (эффективность таможен и таможенных постов) и системная эффективность (эффективность РТУ и ФТС) в совокупности определяют эффективность функционирования таможенных органов.

Третья составная часть таможенного дела представлена, как было сказано выше, таможенной политикой, включающей таможенно-тарифное регулирование, таможенные режимы и административные методы регулирования.

Длятаможенныхоргановэтовнешняясреда,задающаяимсистемунормативноправовых положений, в рамках которых протекает их деятельность.

65

Разработка и формулирование нормативно-правовых положений – это тоже вид управленческой деятельности, протекающей за рамками (вне пределов) таможенных органов. При оценке эффективности этого рода деятельности также возможен двойственный подход, поскольку эффективность действующей нормативно-правовой базы по регулированию внешнеэкономической деятельности также можно рассматривать и как системную (для нижестоящих уровней) и как операционную (для работников, исполняющих данный вид деятельности).

Однако если при оценке эффективности таможенных органов системную эффективность мы с полным основанием можем отождествить с эффективностью функционирования аппаратов управления на уровне ФТС и РТУ, то при оценке эффективности таможенной политики дело обстоит значительно сложнее.

К формированию таможенной политики «прикладывают руку» и Государственная дума, и правительство, и администрация Президента. При этом неясно, кто и в какой степени является инициатором и автором того или иного положения, например, введения повышенных таможенных пошлин на ввоз подержанных автомобилей иностранного производства.

Поэтому целесообразно не отождествлять эффективность таможенной политики с тем или иным государственным органом, а определять ее по составляющим элементам: эффективность таможенно-тарифного регулирования, эффективность использования различных таможенных режимов и эффективность административных методов регулирования.

Таким образом, смысл разделения эффективности управления на системную и операционную – не что иное, как необходимость проведения расчетов эффективности раздельно для каждого уровня иерархической управленческой структуры, и каждая из них определяется исключительно субъективным фактором – качеством «человеческого ресурса», задействованного на каждом уровне. Это правило действует в равной мере, как для исполнительной, так и для законодательной власти.

2.2.2. Понятия эффективности таможенного дела

В соответствии с содержанием понятия «таможенное дело» понятие «эффективность таможенного дела» также включает три составных части:

–эффективность таможенной политики;

–эффективность организационно-штатной структуры и материально-техни- ческой базы таможенных органов;

–эффективность таможенной деятельности.

Разрозненные формулировки и определения, имеющие отношение к понятию «эффективность таможенного дела», необходимо представить как систему, выяснить их соподчиненность в виде сочетания частей в одном стройном целом, представить композицию, архитектонику этого понятия. На рис. 3 изображена архитектоника понятия «эффективность таможенного дела». Из изложенного

66

выше следует, что понятие «эффективность таможенного дела» содержит три составных части:

а) народнохозяйственную эффективность таможенной политики; б) эффективность существующей материально-технической базы и органи-

зационно-штатной структуры таможенных органов; в) эффективность функционирования персонала таможенных органов.

Таможенная политика, как составная часть таможенного дела, выступает для таможенных органов внешней средой, задающей последним правовую основу их деятельности.

Народнохозяйственную эффективность таможенной политики мы не отождествляем с конкретным государственным органом, а определяем ее по составным элементам: таможенно-тарифное регулирование; административные методы регулирования; специфика различных таможенных режимов.

Не забудем также следующее принципиальное положение: таможенное дело – это сфера деятельности государственного механизма управления, частью которого являются таможенные органы, и эффективность этого механизма определяется не сравнением затрат и результатов, а сопоставлением целевых установок и достигнутых результатов.

Представленная архитектоника понятия «эффективность таможенного дела» позволяет четко разграничить понятия «эффективность таможенной политики» и «эффективность функционирования таможенных органов».

Так, если в результате превышения оптимальной нормы таможенного обложения увеличивается контрабанда того или иного товара – это результат деятельности законодателей и правительства, но не таможенных органов.

Если в результате принятия повышенных таможенных пошлин на ввоз подержанных автомобилей иностранного производства потребители понесли известные потери – это результат деятельности правительства, но не таможенных органов.

К разряду административных методов реализации таможенной политики мы относим нетарифное регулирование ВЭД (квоты, лицензии, валютный контроль), а также нормативные акты, регулирующие правоохранительную деятельность таможенных органов (в первую очередь Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», принятый в 1995 г.). Это также юридическая основа, задаваемая внешней средой, в рамках которой функционируют таможенные органы.

Поэтому, если в результате непродуманного введения, либо, напротив, непродуманной отмены квот, лицензий и т.п. возрос уровень коррумпированности государственного аппарата или увеличилась хищническая распродажа невоспроизводимых природных ресурсов страны – это результат деятельности законодателей и правительства, но отнюдь не таможенных органов.

«Новым результатом» представленной архитектоники понятия «эффективность таможенного дела» является рассмотрение специфики используемых таможенных режимов в качестве составного элемента эффективности таможенной политики.

67

Поэтому, если в результате использования экономических таможенных режимов государство недополучает в федеральный бюджет суммы, равные величине предоставляемых таможенных льгот, либо, напротив, в результате создания новых производств, роста занятости и др. увеличиваются суммы налоговых поступлений, то означенные потери и выгоды являются результатом проведения определенной таможенной политики, но отнюдь не результатом деятельности таможенных органов.

Наконец, последняя специфическая особенность определения эффективности таможенной политики в том, что само первенствующее положение этой политики, тот факт, что она формируется высшими органами государственной власти, имеет статус закона и отражает общегосударственные интересы, означает, что количественная оценка этой политики в виде показателей эффекта

иэффективности должна осуществляться не с позиций отдельных групп потребителей или производителей, не с позиций отдельных структурных подразделений таможенных органов, а исключительно с позиции народнохозяйственных потерь и выгод, народнохозяйственного эффекта и народнохозяйственной эффективности.

Таким образом, оценка таможенной политики – это оценка всех составных элементов этой политики, служащая одновременно оценкой тех, кто эту политику формирует.

Всоответствии с содержанием понятия «эффективность таможенного дела» на рис. 3 присутствуют также в качестве составных элементов эффективности таможенного дела эффективность организационно-штатной структуры

иматериально-технической базы ТО и эффективность функционирования персонала таможенных органов.

Вместе с тем рис. 3 имеет и новое смысловое содержание.

Следуя сформулированному выше тезису, что единственным определяющим фактором эффективности таможенного дела как сферы управленческой деятельности является субъективный фактор – «качество» персонала таможенных органов, мы считаем, что реальным содержанием эффективности организационноштатной структуры и материально-технической базы таможенных органов является оценка управленческого аппарата таможенных органов на уровне РТУ

иФТС России.

Таким образом, оценка эффективности деятельности таможенных органов предполагает выделение 2-уровней (см. рис. 3):

1)уровень РТУ и ФТС России: создание материально-технических и органи- зационно-штатных предпосылок таможенной деятельности;

2)уровень таможен и таможенных постов: непосредственная деятельность по таможенному оформлению и таможенному контролю.

Для каждого уровня оценка эффективности осуществляется раздельно по основным направлениям деятельности таможенных органов:

а) фискальная деятельность; б) правоохранительная деятельность;

в) юридическое оформление внешнеэкономических сделок.

69

При этом показатели эффективности по каждому из направлений для уровня РТУ и ФТС России должны носить обобщающий характер, а для уровня таможен и таможенных постов выступать в качестве частных показателей эффективности.

Фискальная составляющая в деятельности таможенных органов (начисление и сбор таможенных платежей) в настоящее время имеет первостепенное значение. Величины собранных таможенных платежей являются главным

иопределяющим финансовым результатом деятельности таможенных органов. Оценка эффективности деятельности фискального направления предполагает и допускает наличие количественно заданной цели, поскольку суммарная величина взимаемых таможенных платежей может быть достаточно корректно спрогнозирована на предстоящий период. Именно поэтому в доходной части бюджета страны ежегодно таможенные платежи выделены отдельной строкой.

Значительно сложнее обстоит дело с оценкой по данному показателю конкретных таможенных подразделений. На величину начисляемых и собираемых таможенных платежей влияет множество факторов, выступающих для таможенных органов объективными условиями, не зависящими от их деятельности.

При оценке эффективности деятельности управленческих структур, в том числе и органов исполнительной власти, часто приходится сталкиваться с невозможностью выбора единого обобщающего показателя эффективности, более того – с невозможностью определения цели того или иного вида деятельности через количественно заданные параметры и характеристики.

Сказанное в полной мере относится к правоохранительной деятельности таможенных органов. Деятельность эта столь многогранна и многообразна, что о едином критерии эффективности не может быть и речи. Пресечение контрабанды оружия, наркотиков и художественных ценностей, выявление

ипресечение незаконного оборота этилового спирта и алкогольной продукции, контроль за поступлением выручки от экспорта – вот далеко не полный перечень функций таможенных органов в области правоохранительной деятельности.

Понятно, что для оценки всех перечисленных направлений деятельности не только невозможно выбрать единый показатель эффективности, но и весьма затруднительно определиться с количественно заданными целями, тем более для конкретных таможенных подразделений.

Можно подсчитать количество заведенных уголовных дел, приходящихся на одного сотрудника ОРД того или иного таможенного органа, или количество изъятых драгметаллов и драгоценных камней и др. Но было бы большой ошибкой стимулировать деятельность сотрудников по этим данным, тем более ориентировать их на достижение определенного количества возбужденных дел, наложенных санкций, изъятых конфискатов и т.д. Можно с уверенностью сказать, что последствия от такого непродуманного решения могут быть только отрицательными.

70