Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения. Выпуск 21. Сборник научных трудов адъюнктов и соискателей

прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью, а не занимаются ею непосредственно. Согласно ст. ст. 8, 10 и 12 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности»18 борьба с преступностью выделяется как одно из направлений деятельности органов данной службы, нов тожевремя она ограничена спецификой этих органов и некасается противодействия прочим правонарушениям. То же самое можно сказать и о Федеральной службе Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Положение о которой утверждено Президентом19. К числу задач органов наркоконтроля относятся выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и предварительное расследование преступлений, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях, которые отнесены законодательством Российской Федерации соответственно к подследственности либо к компетенции органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Речь идет о конкретном перечне дел, касающемся незаконного оборота наркотиков. Но эта же деятельность присуща и органам внутренних дел.

Таким образом, сотрудник органов внутренних дел — это лицо, наделенное государством полномочиями по противодействию преступлениям и иным правонарушениям, осуществляющее свою деятельность на профессиональной основе. Вступая в государственно-властные правоотношения, возникающие при исполнении указанных полномочий, сотрудник органов внутренних дел реализует свой административно-правовой статус.

В разрезе производства по делам об административных правонарушениях административно-правовой статус обеспечен механизмом админист- ративно-правовогопринуждениякак разновидностьюгосударственногопринуждения и играет наиболеезначимую роль. Д. Н. Бахрах под принуждением понимает «дозволенное в виде исключения нарушение прав личности, организаций, закрепленных законом»20. Разделяя данное мнение, отметим, что правовыми целями подобных нарушений являются не только кара за их совершение, но и превенция.

Б. В. Россинский справедливо указывает на то, что «конечной целью практики применения административных наказаний является частная и об-

18Рос. газета. 1995. 12 апр.

19Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков : указ Президента Российской Федерации от 28 июля 2004 г. № 976 // Рос. газета. 2004. 31 июля.

20Бахрах Д. Н. Административная ответственность : учеб. пособие. М., 1999.

С. 4.

71

щая превенция административных и иных правонарушений. В определенной мере административные санкции предупреждают преступления»21.

Итак, выбранный системный подход к определению понятия правового статусасубъектаадминистративно-юрисдикционной деятельности, сформулированная дефиниция понятия сотрудника органов внутренних дел, а также значение статуса сотрудника в административно-деликтом процессе позволяют предложить следующее определение: «Административно-право-

вой статус сотрудников органов внутренних дел в производстве по делам об административных правонарушениях — это установленная государством для достижения целей административно-правового принуждения система прав иобязанностей сотрудников данных органов, которыми они наделеныпри осуществлении административногопроизводства».

Взаключение отметим, что из приведенного определения вычленяется

иэлементный состав рассматриваемого правового института:

1)права сотрудников органов внутренних дел в производстве по делам об административных правонарушениях (освобождение лица, совершившего административноеправонарушение, от административной ответственности и ограничение устным замечанием при малозначительности совершенного административного правонарушения и др.);

2)обязанности сотрудников органов внутренних дел в производстве по делам об административныхправонарушениях (оценкадоказательствпосвоемувнутреннемуубеждению, основанномуна всестороннем, полноми объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, и др.);

3)государственное установление статуса;

4)целевое назначение статуса (достижение целей административноправового принуждения).

К. Е. Шилехин

(Омская академия МВД России)

ОСОБЕННОСТИРАССМОТРЕНИЯДЕЛОБАДМИНИСТРАТИВНЫХ

ПРАВОНАРУШЕНИЯХВ ОБЛАСТИ НАЛОГОВИ СБОРОВ

Стадия рассмотрениядела является ключевой стадиейпроизводства по делам об административных правонарушениях. Так как порядок производства по данным делам относится к ведению Российской Федерации, процедура их рассмотрения предусмотрена главой 29 КоАП РФ, в которой содержатся основополагающие правила этой процессуальной стадии.

21 Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное наказание. Административное право : учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 630.

72

Первоначальным этапом стадии рассмотрения дела об административном правонарушении является этап подготовки дела к рассмотрению. В постановлении ПленумаВерховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5«О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»1 разъяснено, что при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья обязан произвести перечисленные в ст. 29.1 КоАП РФ процессуальные действия в целях выполнения предусмотренных ст. 24.1 КоАП РФ задач всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его в соответствии с законом, а также выявления причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

Одним из вопросов, решаемых на стадии подготовки дела к рассмотрению, является вопрос о его подведомственности тому или иному органу, должностному лицу или суду. По общему правилу, все дела об административных правонарушениях в области налогов и сборов рассматриваются мировыми судьями, однако в тех случаях, когда по делу осуществлялось административное расследование, оно рассматривается судьей районного суда.

Анализ материалов 360 дел указанной категории, рассмотренных судами Омской и Новосибирской областей, показал, что данное правило соблюдаетсяневсегда. Так, в34,4% случаев(124 дела) мировыесудьи рассматривали дела, по которым проводилось административное расследование. При этом налоговые органы, подготовив материалы дела, передавали их в соответствии сподсудностью районным судьям, однако в ходе подготовки к рассмотрению дела судьи районных судов выносили определения о передаче дела по подсудности мировым судьям, аргументируя свою позицию тем, что Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 24 марта 2005 г. № 5 указал, что административное расследование представляет собой комплекс требующих значительных временных затрат процессуальных действий, направленных на выяснение всех обстоятельств административного правонарушения, их фиксирование, юридическую квалификацию и процессуальное оформление. Проведение административного расследования должно состоять из реальных действий, направленных на получение необходимых сведений, в том числе путем проведения экспертизы, установления потерпевших, свидетелей, допроса лиц, проживающих в другой местности. Однако практика производства административного расследования налоговыми органами свидетельствует о формальном подходек данной процедуре. Цели административногорасследования недостигаются, процессуальныедействия, как

1 Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2005. № 6.

73

правило, не производятся. В тех случаях, когда осуществлялись какие-либо действия, они ограничивались получением объяснения от лица, привлекаемого к ответственности. Таким образом, судьи делают вывод, что административного расследования не проводилось, так как не было «реальных действий, направленных на получение необходимых сведений». При этом аналогичные выводысудьи делаюти втех случаях, когда врамках административногорасследованиябылипроизведенывсенеобходимыедействия. Всвязи с этим можно констатировать, что позиция Пленума Верховного Суда РФ, являясь верной по своей сути, способствует злоупотреблениям со стороны отдельныхсудей ввидунеоднозначности используемых формулировок. Дело в том, что осуществление реальных процессуальных действий не всегда приносит ожидаемый результат. Например, если лицо, привлекаемое к ответственности, проживает в другом регионе, должностные лица, осуществляющие административное расследование, направляют запросы о необходимости получить у него объяснение и истребовать отдельные документы. Практика показывает, что такие запросы редко приносят результат. Однако это не означает, что административное расследование не проводилось.

При подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешаются также следующие вопросы, по которым в случае необходимости выносится определение (ст. 29.4):

—о назначении времени и места рассмотрения дела;

—о вызове лиц, являющихся участниками производства по делам об административных правонарушениях, за исключением прокурора

(ст. ст. 25.1–25.10 КоАП РФ).

—об истребовании необходимыхдополнительныхматериалов поделу;

—о назначении экспертизы;

—об отложении рассмотрения дела;

—о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случаесоставления протокола и оформления других материалов деланеправомочнымилицами,неправильногосоставленияпротокола иоформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела;

—о передаче протокола об административном правонарушении и другихматериаловдела нарассмотрениепоподведомственности, если рассмотрениедела не относится к компетенции судьи, органа, должностного лица, к которым протокол об административном правонарушении и другие материалы дела поступили на рассмотрение, либо вынесено определение об отводе судьи, состава коллегиального органа, должностного лица.

Следующийэтап — непосредственноерассмотрениедела, котороепредставляет собой изучение всех материалов судьей и последующее принятие решения.

74

Типичными доказательствами по делам об административных правонарушениях в области налогов и сборов являются:

1)сведения из ЕГРЮЛ;

2)сведения из АИС «Налог»;

3)сообщения из банков об открытии (закрытии) счетов;

4)акты налоговых проверок, а также акты, составленные в порядке ст. 1014 НК РФ;

5)решения о привлечении налогоплательщиков к ответственности за нарушения законодательства о налогах и сборах;

6)объяснения привлекаемых к ответственности лиц.

Когда лицо, привлекаемое к ответственности, является в суд, оно опрашивается лично судьей и его объяснения фиксируются в протоколе судебного заседания. Ведение данного протокола не является обязанностью судьи, так как КоАП РФ предусматривает обязанность ведения протокола рассмотрения дела только когда делорассматривается коллегиальным органом, а не судьей единолично. Правоприменительная практика складывается таким образом, что данный протокол ведется в добровольном порядке для фиксации хода изучения материалов дела, объяснения лица, привлекаемого к ответственности, и иных лиц, если они имеются.

Входерассмотрения делаустанавливаются смягчающие и отягчающие вину обстоятельства. Данные обстоятельства перечислены в ст. ст. 4.2 и 4.3 КоАП РФ.

Судьи, как правило, признают смягчающими ответственность обстоятельствами:

1)совершение административного правонарушения впервые;

2)раскаяниелицавсовершенномправонарушенииипризнаниеимвины;

3)наличие на иждивении лица, привлекаемого к ответственности, малолетних детей.

Следует отметить, что хотя судьи и признают наличие данных фактов, наназначаемый размернаказанияони, как правило, невлияют, так как наказание назначается по нижней границе санкции, предусмотренной соответствующей статьей даже в тех случаях, когда каких-либо смягчающих ответственность обстоятельств выявлено не было.

Обстоятельства, отягчающие ответственность, обозначены в ст. 4.3 КоАП РФ, ихперечень является закрытым, однакона практикевстречаются случаи, когда он расширяется. Например, по делу№ 5-34/2012, возбужденному по ст. 15.6 КоАП РФ, в мотивировочной части постановления судья указал, что принимает во внимание факт представления документов, необходимых для осуществления налогового контроля, со значительным нарушением срока. Документы (бухгалтерская отчетность) были представлены

сзадержкой в два месяца. При этом штраф (400 рублей) по этому делу был выше, чем по аналогичным делам, рассмотренным в данном суде. Можно сделатьвывод, чтохотяданноеобстоятельствопрямоиненазванокакотягча-

75

ющееответственность, онофактически является таковым, посколькуповлияло на размер наказания. Кроме того, судья прямо указал, что учитывает данный факт2. Всего было выявлено восемь аналогичных дел.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушениивыносится постановлениелибооназначении административногонаказания, либо о прекращении производства поделуоб административном правонарушении. Практика показывает, что большая часть (94,4%) постановлений

— это постановления о привлечении к ответственности. Несмотря на то что единственным видом наказания, предусмотренным санкциями статей, устанавливающих ответственностьзасоответствующиеправонарушенияв области налогов и сборов, является штраф, судьи довольно часто применяют другиевидынаказания, например предупреждение. Вединственномслучаесудья назначилнаказаниев виде устногозамечания, хотя каких-либовыводов омалозначительности совершенного деяния в принятом решении не было.

Постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении выносится в случае:

—наличия хотя бы одного из обстоятельств, исключающих производство по делу;

—объявления устного замечания в соответствии с возможностью освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения;

—прекращения производства поделуи передачи материалов делапрокурору, в орган предварительного следствия или в орган дознания в случае, если в действиях (бездействии) содержатся признаки преступления.

В тех случаях, когда рассмотрение дела завершалось принятием решения о прекращении производства, основаниями принятия данного решения выступали:

1) истечение срока давности привлечения к административной ответственности;

2) отсутствие состава административного правонарушения;

3) отсутствие события административного правонарушения. Истечениесрока давностипривлеченияк административнойответствен-

ности связано с волокитой, которую допускали налоговые органы на первоначальных стадиях производства. Так, несмотря на то что КоАП РФ прямо предписывает составлять протокол об административном правонарушении немедленно после выявления признаков противоправного деяния, на практике этого не делается, и может пройти 6–10 месяцев с момента выявления правонарушения до составления соответствующего протокола. Осложняет ситуацию и то, что налоговые органы затягивают сроки, проводя формаль-

2 Архив мировых судей Советского административного округа г. Омска за 2012 г. Дело № 5-34/2012.

76

ное административное расследование, которое в некоторых случаях может продляться. В результате волокиты дело об административном правонарушений поступает к судье за пределами сроков давности.

Прекращение дела в связи с отсутствием состава правонарушения связаностем, чтокответственностипривлекается ненадлежащийсубъект. Причиной этого служит то, что налоговые органы не уделяют должного внимания установлению надлежащего должностного лица, которое следует привлекать к ответственности. В частности, в нарушение положений постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях»3, на досудебных стадиях производства не осуществляются действия, направленные на разграничениекомпетенции и ответственности руководителя и главного бухгалтера (бухгалтера) организации.

Отсутствие события административного правонарушения является основаниемдляпрекращения делаиз-заневернойквалификации тогоилииного деяния. Например, дело № 5-801/2013 было возбуждено по ст. 15.6 КоАП РФ. Из протокола об административном правонарушении следовало, что руководитель организации нарушил обязанность, предусмотренную ст. 23 НК РФ, а именно не предоставил расчет авансового платежа по налогу на прибыль организации. В ходе судебного заседания было выявлено, что Налоговый кодекс РФ не устанавливает обязанности налогоплательщика предоставлять расчеты авансовых платежей по указанному налогу. В то время как ответственность по ст. 15.6 КоАП РФ наступает толькоза неисполнение обязанности, прямо предусмотренной НК РФ, а также если обязанность предоставить соответствующие документы возникала в связи свыставлением налогоплательщику требования в рамках налоговой проверки. Таким образом, бездействие налогоплательщика было ошибочно квалифицировано как административное правонарушение4. Следует отметить, что налоговые органы нередко допускают подобные ошибки в квалификации.

Таким образом, стадия рассмотрения дела является основной стадией производстваподелуобадминистративном правонарушении. Применительно к правонарушениям в области налогов и сборов она обладает определенной спецификой.

Во-первых, дела данной категории рассматриваются только судьями, при этом нередко нарушаются правила подсудности, установленные КоАП РФ, чему способствуют неоднозначные положения постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 марта 2005 г. № 5.

3Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. № 12.

4Архив мировых судей Центрального административного округа г. Омска за 2013 г. Дело № 5-801/2013.

77

Во-вторых, основу доказательственной базы часто составляют материалы мероприятий налогового контроля, прежде всего налоговых проверок.

В-третьих, в ходе рассмотрения дела судьи признают некоторые факты обстоятельствами, смягчающими ответственность, однако на размер назначаемого наказания они влияют редко. В то время как некоторые факты, принимаемыесудьями вовнимание, хотяи неявляются обстоятельствами, отягчающими ответственность, перечисленными в КоАП РФ, оказывают влияние на размер наказания.

В-четвертых, основную массу решений, принимаемых по результатом рассмотрения дела, составляют решения о привлечении к ответственности. При этом в ряде случаев назначается наказание, не предусмотренное санкциями соответствующих статей КоАП РФ, а именно предупреждение.

В-пятых, принятие решения о прекращении производства по делу связано с наличием одного из следующих обстоятельств: истечение срока давностипривлечения кадминистративнойответственности; отсутствиесостава административного правонарушения; отсутствие события административного правонарушения. Данных решений можно избежать, если улучшить качество работы налоговых органов на начальных стадиях производства по делу.

С. А. Романькова

(Омская академия МВД России)

АДМИНИСТРАТИВНОЕПРИНУЖДЕНИЕ, ПРИМЕНЯЕМОЕ

ПОЛИЦИЕЙВ ОБЛАСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ:

ОСОБЕННОСТИИ СОДЕРЖАНИЕ

К отличительным чертам административного принуждения как метода воздействия на сознание, волю и поведение участников общественных отношений в области дорожного движения относится его системность. Административноепринуждение существуети выполняет свою правоохранительную функцию как система, состоящая из взаимосвязанных элементов, образующих его структуру.

Под структурой административного принуждения, как правило, понимается его внутреннее строение, представляющее собой совокупность элементов и способ их взаимосвязи. Чаще всего к данным элементам научное сообщество относит субъект, объект и содержание. Однако по этому поводу у правоведов нет единого мнения. Так, С. Н. Кожевников субъектом принужденияпредлагает рассматриватьгосударственныйорган, должностноелицо, коллектив. Объектом принуждения у него выступают физическое и юриди-

78

ческое лицо, допустившее противоправное деяние, а содержанием — процесс воздействия властной воли1.

Известный административист А. И. Каплунов обозначает четыре элемента структуры принуждения: субъект, объект, основание и содержание воздействия2. Причем ученый солидарен с мнением С. Н. Кожевникова,

вкачестве субъекта принуждения он рассматривает государственный орган либо его должностное лицо, объекта — лицо, претерпевающее меру принуждения, физическое или юридическое, а содержания — процесс воздействия властной воли3. Заслуживает внимания позиция ученого о выделении

вкачестве самостоятельного структурного элемента административного принуждения его основания, под которым ученый понимает юридически значимый факт, служащий поводом для принудительного воздействия4. Отграничивая юридические факты, влекущие правоохранительную реакцию, А. И. Каплунов предлагает использовать термин «правовая аномалия», под которой понимает «виновное или объективно-противоправное неисполнение лицом юридических обязанностей по соблюдению установленных запретов или по исполнению законных требований уполномоченных должностных лиц либо неисполнение конкретных обязанностей, в том числе дополнительных, в связи с исполнением правонарушения или возникновением иной потенциальной или реальной угрозы»5.

Весьмасвоеобразнопредставлены элементыструктурыадминистративногопринужденияА. В. Коркиным. Ученыйне выделяет вкачестве объекта принуждения как основного элемента административного принуждения физическое либо юридическое лицо. По его мнению, лицо является полноправным субъектом, так как «принуждение есть специфическое общественное отношение между двумя и более субъектами по поводуповедения одного (или нескольких) из них»6. Поэтому структуру административно-право- вого принуждения он предлагает рассматривать как совокупность следующих элементов: «субъекты (участники) процесса принуждения, среди которых выделяют как тех, кто применяет принуждение, так и тех, к поведению которых применяется принуждение; объект принуждения, т. е. то, поповоду

1Кожевников С. Н. Государственное принуждение: особенности и содержание // Сов. гос-во и право. 1978. № 5. С. 49.

2Каплунов А. И. Об основных чертах и понятии государственного принуждения // Гос-во и право. 2004. № 12. С. 17.

3Каплунов А. И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ) : дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 24.

4Каплунов А. И. Об основных чертах и понятии государственного принуждения. С. 12.

5Там же. С. 13.

6Коркин А. В. Институт административно-правового принуждения: меры, применяемые сотрудниками милиции :дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 25.

79

чего оно возникает и к чему применяется (поведение одного из субъектов), содержание принуждения, т. е. взаимные корреспондирующие друг другу права и обязанности субъектов (юридическая сторона) и конкретные действия по применению принудительных мер (материальная сторона)»7.

В результате этой трактовки такой элемент структуры, как поведение одного из субъектов, одновременно выступает в качестве объекта и в качестве материальной стороны содержания административного принуждения, что, на наш взгляд, некорректно.

Более четкой представляется структура административного принуждения О. Е. Шишкиной, элементами которой она обозначает: субъект, объект, взаимосвязь субъекта и объекта, основания, содержаниеи правовое регулирование принуждения. Так, субъектами административного принуждения у нее выступают «как государственные органы и их должностные лица, так и иные субъекты, наделяемые в отдельных санкционированных государством случаях правом применения принудительных мер»8, объектами принуждения — физические и юридические лица соответственно. Содержание же административногопринуждения она трактует как «применениемер, характеризующеесявнешним, обязательно-властным (организационнымилиимущественным), а в отношении личности — и/или психологическим, физическим воздействием»9. Основаниями применения мер административного принужденияунееявляются:угрозапосягательствииногопричинениявреда основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам лиц; необходимость обеспечения обороны страны и безопасности государства; возможность совершения правонарушений; совершаемыепреступления иадминистративныеправонарушения; ужесовершенные административные правонарушения10. Как видно, основания применения административного принуждения у О. Е. Шишкиной шире, чем правовые аномалии. Небезынтересно, что к структурообразующим элементам административного принуждения она добавляет взаимосвязь субъекта и объекта принуждения, которая может быть основана на том, «что должностные лица наделяются в установленном законном порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них»11, и правовое регулирование принуждения12 .

Таким образом, анализ действующего законодательства позволяет назвать основным субъектом, реализующим свои полномочия по применению

7Там же.

8ШишкинаО. Е.Административноепринуждениеиадминистративнаяответственность по российскому законодательству : учеб. пособие. Владивосток, 2009. С. 7.

9Там же. С. 10.

10Там же. С. 9.

11Там же. С. 7.

12Там же. С. 5.

80