Подходы к решению проблем законотворчества и правоприменения. Выпуск 21. Сборник научных трудов адъюнктов и соискателей

новом сговоре. После многочисленных судебных обжалований данного решения, длившихся пять лет, сумма штрафов была снижена до 330 млн евро.

Приведенные примеры вполне подтверждают устоявшуюся международную практику назначения административных взысканий, значительно превышающих в денежном выражении санкции уголовно-правовых норм и не сопоставимых с уровнем доходов абсолютного большинства физических или юридических лиц. Это не означает, что органы исполнительной власти избирают такие меры, которые ввиду своей чрезмерности и интенсивности ведут к выхолащиванию фактического содержания конституционных прав и свобод. Государство и общество стараются сдерживать делинквентность на социально приемлемом уровне, принимая в расчет ее объективную неизбежность.Приэтом статистическиеданныесвидетельствуютовысокомуровнечисла совершенныхадминистративныхпроступковипреступлений. Сравнение данных российской и германской6 статистики по линии МВД позволяет выявить ряд любопытных фактов в плане распространенности тех или иных видов противоправного поведения. Так, в Германии только одним устройствомавтоматическойфиксации превышенияскорости, оборудованным на автобане, в год может регистрироваться рекордное число нарушений — более четверти миллиона. Даже при пятидесятипроцентном взимании назначенных за это штрафов совокупная сумма последних составляет около 10 млн евро. Если при этом учесть, что в целом по стране оборудовано порядка 4 тыс. таких устройств, то можно составить представление об общей ситуации с соблюдением скоростного режима. На этом фоне совокупные нарушения ПДД в России, приближающиеся ежегодно к 60-миллионной отметке, выглядят не столь впечатляющими.

То же следует заметить и по рядудругих позиций. Например, при сравнении двух относительно равных по численности населения субъектов российской и германской федераций — города Москва (в прежних границах) и федеральной земли Бавария — можно обнаружить приблизительное совпадениерядастатистических данных. Такой важныйпоказатель, как числопогибших в 2012 г. на дорогах, находится в соотношении 761 (Москва)7 к 662 (Бавария). При всей условности данного сопоставления следует добавить, что в Бавариипочти 70% этих трагических случаев произошли на дорогах в сельской местности. Погибших в результате ДТП, обусловленных потреблением алкоголя, насчитывается в Москве 36, в Баварии — 68.

6Источником приведенных далее данных о деятельности германской полиции является официальная статистика федерального МВД Германии (Bundesministerium für Inneren. Polizeiliche Kriminalstatistik 2012. Berlin, 2013).

7Источником приводимых далее данных о состоянии аварийности в России является официальная статистика ГУОБДД МВД России (URL: http://www.gibdd.ru/ stat/ (дата обращения: 15.08.2013)).

61

Полицией Баварии в 2012 г. было зафиксировано 364 тыс. дорожнотранспортных происшествий, в которых пострадали 69 500 человек. При этомрешенияоналожениизапретанауправлениетранспортнымисредствами без окончательного лишения водительского удостоверения выносились почти в 70 тыс. случаев. Московскиеправоохранители в том жегодузарегистрировали 12 тыс. ДТП с 14 тыс. граждан, получивших ранения. Согласно сведениям МВД России общее число погибших в ДТП составило 27 991, это столько же, сколько во всех 27 государствах Европейского Союза, взятых вместе. Следует также отметить общую в ЕС тенденцию к существенному сокращению этого показателя. В ФРГ данная статистика вообще вернулась к уровню 1950 г.

Положительные тенденции в борьбе с правонарушениями в немалой степени зависят и от отличительных особенностей административного права таких европейских стран, как Австрия, Швейцария и Германия. В этих государствах институт административной ответственности наряду с санкциями в виде денежных взысканий за проступки, прямо предусмотренные законом, включает и особую форму — полицейско-правовую ответственность. Последняя, неимея пока аналогов в российской юридической теории и практике, заслуживает отдельноговнимания, посколькуслужит эффективным средствам предотвращенияправонарушенийиуспешновыполняет превентивную функцию.

Юридическая практика свидетельствует, что санкции уголовного и ад- министративно-деликтного законодательства часто неспособны воспрепятствовать будущему противоправному поведению8. Причины этого многие правоведы видят в принципиально отличительном характере воздействия юридических норм: репрессивных (уголовное и административно-деликт- ное законодательство) и превентивных (классическое полицейское законодательство)9. Однако терминологически это представляется не совсем верным, посколькуи полицейское праводействует репрессивно. В связи с этим оно является одновременно как превентивным, так и репрессивным10. Обязательным условием применения санкционных законов является уже свершившееся противоправноеповедение. Они исчерпываютсвое действиетем, что обеспечивают наступление неблагоприятных последствий, связанных с

8Данное обстоятельство подчеркнул и Президент России в ходе состоявшейся 25 апреля 2013 г. «прямой линии» с ведущими телеканалами страны (URL: http:// www.kremlin.ru/transcripts/17976 (дата обращения: 15.08.2013)).

9См., напр.: Knemeyer F.-L. Polizeiund Ordnungsrecht. Rn. 120 ff., 9. Auflage. München, 2002. 112 s.

10Ipsen J. Niedersächsisches Gefahrenabwehrrecht. 4 Auflage. Richard Boorberg Verlag, 2010. S. 57–59.

62

этим поведением. Для издания в каждом конкретном случае персонифицированногозапрета (например, индивидуальногоадминистративноакта,обеспеченногомерами принуждения) вцеляхнедопущения недозволенного, равно как и распоряжения о совершении предписанного действия, требуется специальное правовое основание. Это вытекает из принципа законности. Подобные же правовые основания, как правило, отсутствуют в законах с санкционными механизмами. Отсюда следует неожиданный результат: поведение, запрещенноеюридически(абстрактно-генерально), неможетбыть запрещено фактически (конкретно-индивидуально). Отмеченный недостаток, не устраняемый санкционными нормами, преодолевается при помощи полицейскогозаконодательства. Ононаделяетполициюкомпетенцией попринятиюпревентивных(предотвращающих)ирепрессивных(отражающих)мер, что позволяет фактически запретить юридически запрещенное поведение.

Исходным пунктом юридической конструкции полицейско-правовой ответственности является не факт совершения правонарушения, а лишь вероятность такового, называемая конкретной опасностью. Под этим понимается ситуация, которая — фактически или исходя из предварительной оценки должностноголица полиции, совершающего свои действия на основевзвешенного ипродуманногоанализасложившейся обстановки, —скры- ваетвсебедостаточнуювероятностьнаступлениявближайшеевремяущерба общественной безопасности и общественному порядку. Данную опасность полиция может устранить собственными силами либо, издав специальное распоряжение, обязать к этому лицо, обусловившее ее возникновение. Для адресата распоряжения полицейская ответственность выступает следстви-

ем и конкретизацией материальной полицейской обязанности, общей для всех граждан. Она предполагает такое управление собственным поведением или состоянием имущества, которое бы исключило любые угрозы общественному порядку и общественной безопасности. В противном случае наступает ответственность по объективным основаниям.

Принудительные меры, реализуемые в рамках полицейско-правовой ответственности, по своему содержанию представляют собой массивные ограничения либо вмешательства в права и свободы граждан. При этом из правовой оценки исключается целый ряд элементов, неотъемлемых от уголовного и административно-деликтного законодательства: виновность, наличие умысла или неосторожности, дее- и деликтоспособность, наличие обстоятельств, исключающих противоправность или наказуемость деяния. Субъективныевосприятия иреакции человека, привлекаемого кответственности, его внутренняя сфера в плане психологического, морального или материального состояния не играет какой бы то ни было роли. В своих действиях, направленных на защитуобщественногопорядка, полиция рассматривает нарушителя только лишь с внешних позиций «как некий “черный

63

ящик”, чья морально-правовая, физическая или экономическая “внутренняя жизнь” ее принципиально неинтересует»11. Данныйвидответственно-

сти, напоминающий атавизм эпохи полицейского государства, отличен еще

итем, что в его механизмах применяются три различных вида усмотрения. Ониоснованына прогностическихоценкахдолжностныхлиц полиции, иных органов исполнительной власти. Тем не менее, несмотря на столь широкий диапазон свободы действий, существующий механизм правового регулирования полицейских полномочий гарантирует соблюдение самых высоких стандартов прав и свобод человека.

Всвоем нынешнем виде полицейская ответственность получила нормативное закрепление в «Примерном проекте унифицированного полицей-

скогозакона»(Musterentwurfeineseinheitlichen Polizeigesetzesdes Bundesund der Lдnder — MEPolG), принятогоконференциейминистров внутреннихдел земель в 1977 г., с изменениями и дополнениями от 12 марта 1986 г. Этот проект, являясь основой всех действующих земельных полицейских законов, установил относительно однообразное регулирование полицейских правоотношений на всей территории Германии. Считаем, что выработка аналогичного эффективногонормативногоинструментария и оснащение им российских органов правопорядка станет важным этапом на пути развития

иукрепления в России правового государства.

А. И. Губин

(Омская академия МВД России)

СИСТЕМНЫЙПОДХОДКОПРЕДЕЛЕНИЮАДМИНИСТРАТИВНО-

ПРАВОВОГОСТАТУСАСОТРУДНИКОВ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ

ДЕЛВ ПРОИЗВОДСТВЕПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ

ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Прохождение государственной службы в органах внутренних дел России подразумевает наличиеусотрудникаправовогостатуса. Всловаряхправовой статус определяется, прежде всего, как правовое положение, состояние субъекта1.

Самувозможность быть субъектом права вообще и конкретных субъективных прави обязанностейвчастностиЯ. Р. Веберс, например, назвалпра-

11 Deninnger E., Lisken H. Handbuch des Polizeirechts. Verlag C. H. Beck. München, 2001. S. 228.

1Большой энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1998. С. 1146 ; Ожегов С. И. Словарь русского языка / под ред. Н. Ю. Шведовой. 17-е

изд., стереотип. М., 1985. С. 664.

64

восубъектностью, выражающей признание лица в качестве субъекта правоотношений2. Если придерживаться данной точки зрения, трудно согласиться с А. В. Мицкевичем, по сути, отождествившим понятия «правосубъектность» и «правовой статус»3. Будучи свойством субъекта права, первое может и должно характеризоваться теми или иными правовыми признаками, тогда как второе само по себе является совокупностью признаков, определяющих правовое положение.

И наоборот, если поддержать мнение, что правоспособность и дееспособность, образующие вместе правосубъектность, являются главными характеристиками правового статуса субъектов права4, придется признать некую собирательность данного правового признака, а также зависимость его полноты от объема составляющих элементов, а он не всегда может быть постоянным.

Если правоспособность гражданина как способность иметь гражданские права и нести обязанности в силу п. 2 ст. 17 ГК РФ возникает в момент рождения гражданина и прекращаетсяегосмертью, тоспособность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность) возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т. е. по достижении восемнадцатилетнего возраста. При этом лицо, вступившее в порядке исключения в брак до достижения 18 лет, приобретаетдееспособность вполном объемесовременивступлениявбрак (п. 2 ст. 21 ГКРФ). Крометого, несовершеннолетний, достигший16 лет, согласност. 27 ГК РФ, может быть объявлен полностью дееспособным, если он работает по трудовому договору, в том числе по контракту, или с согласия родителей, усыновителей или попечителей занимается предпринимательской деятельностью и зарегистрирован в качестве предпринимателя.

Таким образом, рассмотренный подход к определению понятия правового статуса представляется не совсем удачным. В стремлении к более полному пониманию института правового статуса полагаем целесообразным изучить его в различных аспектах.

Понятие «статус» происходит от латинского слова “status”, означающего «положение, состояние». С точки зрения этимологии мы можем говорить о тождественности понятий «правовой статус» и «правовое положение».

2Веберс Я. Р. Правосубъектность граждан в советском гражданском и семей-

ном праве. Рига, 1976. С. 24–26.

3Мицкевич А. В. Субъекты советского права. М., 1962. С. 30.

4Пресняков М. В., Чаннов С. Е. Административно-правовое регулирование служебных отношений: теория и практика [Электронный ресурс] / под ред. Г. Н. Комковой. Саратов, 2008. С. 77. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

65

Между тем, поскольку слово «статус» является заимствованным, синонимом слову «положение» оно может быть только в самом широком смысле.

С. С. Алексеев, не отождествляя правовой статус и правовое положение, к элементам первого относит правосубъектность, основные права и обязанности субъектов, а к элементам второго — конкретные права и обязанности лица, связанные с наличием определенных юридических фактов5.

Нельзя согласиться с мнениями Е. Б. Абросимовой и Е. Г. Опыхтиной о возможности выделения в определении понятия «статус» каких-либо элементов, связанных с его приобретением, изменением либо прекращением6, поскольку они придавали бы изучаемому понятию свойства процесса, в то время как значение слова имеет только статический характер.

Если речь идет о философском аспекте, то статус субъекта общественных отношений нужно толковать главным образом через призму его положения и связи с другими субъектами отношений.

В связи с этим следует согласиться с авторами, рассматривающими структуру статуса с обязательным определением в ней особой роли изучаемого понятия. Так, Н. А. Богданова в структуре конституционно-правового статуса субъектов выделяет четыре элемента: место субъекта в обществе и государстве; общую правоспособность; права и обязанности или компетенцию и ответственность; гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъекта конституционного права7.

Н. Е. Колобаева также в структуру статуса субъектов права включает принципиальное место субъекта в системе правоотношений (целостно-фун- кциональное предназначение — роль субъекта); закрепленные возможности и долженствования (права, обязанности, полномочия); гарантии надлежащего осуществления предназначения, возможностей, долженствований субъекта8.

Социологический аспект предусматривает наличие, как минимум, четырех подсистем правового статуса.

5Алексеев С. С. Общая теория права : в 2 т. М., 1982. Т. 2. С. 142–143.

6Абросимова Е. Б. Суд в системе разделения властей: российская модель (кон- ституционно-теоретические аспекты) : учеб. пособие. М., 2002. С. 76 ; Опыхтина Е. Г. Коммерческие юридические лица с особым правовым статусом: понятие

ивиды // Актуальные проблемы частноправового регулирования : мат-лы V междунар. науч. конф. молодых ученых (Самара, 22–23 апреля 2005 г.) / отв. ред. Л. М. Минкина, Ю. С. Поваров, В. Д. Рузанова. Самара, 2005. С. 173.

7Богданова Н. А. Система науки конституционного права : дис. ... д-ра юрид.

наук. М., 2001. С. 95–100.

8Колобаева Н. Е. Конституционно-правовой статус Президента Российской Федерации (вопросы теории и практики) : дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007. С. 17.

66

1.Общий правовой статус. Предусматривает наделение субъектов права всеми правами и возложение на них обязанностей, предусмотренных для человека вообще и для гражданина России, в частности Конституцией РФ и действующим законодательством, которыепредполагаютпостоянную реализацию.

2.Особенный правовой статус, установленный отраслевым законодательством.

3.Специальный правовойстатус, определяющийсяправовым положением и специализацией той группы, в которой находится субъект и осуществляет с ней взаимодействие. Названный статусподразумевает наделениесубъектаособыми правамии обязанностями, которыеопределяютсяисходяиз существа их состояния (возраст, физические возможности и т. д.), деятельности (государственная служба, избрание на выборную должность и т. д.).

4.Индивидуальный правовой статус, характеризующийся конкретными функциями субъекта (по занимаемой должности и др.).

Мы видим, что каждый предыдущий статус составляет основу последующего, а каждый последующий частично входит в предыдущий; первичным является общий статус, который служит базой для остальных статусов.

В правовом смысле субъекту также присущ определенный круг прав и обязанностей (полномочий)т в соответствии со своим статусом9 . Из этого следует, что наделение статусом или признание статуса является первичным. И толькопри наличии статуса можно вести речь оправах и обязанностях субъекта.

Как провозглашено ч. 2 ст. 17 Конституции Российской Федерации, основныеправа и свободычеловеканеотчуждаемы и принадлежатемуотрождения. Каждому уже в силу наличия этого статуса принадлежат, например, праванажизнь издоровье, достоинство, личную неприкосновенность, честь

идоброеимя, неприкосновенностьчастнойжизни, личнуюисемейнуютайну, право свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства, правона имя и др.

Граждане Российской Федерации, помимо перечисленного, имеют право участвовать в управлении делами государства через избранных представителей в органах публичной власти путем проведения митингов, демонстраций, шествий, пикетирований, создания различных общественных объединений, политических партий, имеют равный доступ к государственной службе, а также право участвовать в отправлении правосудия и т. д.

Между тем ни права человека, ни права гражданина нельзя признать абсолютными. Они подлежат правовому регулированию, в том числе и пу-

9 Ильин М. В. Слова и смыслы. Опыт описания ключевых политических поня-

тий. М., 1997. С. 187–203.

67

темустановленияфедеральными законамиограничений,нотольковтоймере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Рассматриваязаконодательный аспект, следуетотметить, чтов действующем российском законодательстве встречаются нормы-дефиниции, дающие легальное определение понятия «статус». Например, в соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»10 статус военнослужащих есть совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных настоящимЗаконом, федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Согласно ч. 6 ст. 1 Федеральногозаконаот 22 августа1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательныхслуж- бах и статусе спасателей»11 статус спасателей — это совокупность прав и обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации и гарантированных государством спасателям.

Конструкции приведенных легальных дефиниций, как мы видим, сходны. Статус рассматривается как совокупность определенных элементов, установленныхнормативными правовыми актами, реализация которыхгарантируется государством.

Итак, следует дать такое определение изучаемому понятию: «Правовой статус —этосистема существующихправ иобязанностей субъекта, подлежащих правовомурегулированию». Полагаем, что системный подход к определению правового статуса является наиболее правильным, поскольку он не рассматривает статус исключительно как положение или процесс, а придает ужесуществующемуинститутуопределенныесвойства, егохарактеризующие.

Переходя к рассмотрению правового статуса сотрудника органов внутренних дел, отметим, что его определение, в отличиеот уже упомянутых статусов военнослужащих и сотрудников спасательных служб, законодательно недано. Однаковглаве 3Федеральногозакона от30 ноября2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»12 (далее — Закон о службе в ОВД) содержатся нормы, посвященные правовому положению (статусу) сотрудника ОВД. В части 3 ст. 10 предусмотрено, что правовое положение (статус) сотрудника ОВД определяется как Законом о службе в ОВД, так и иными федеральными законами, регулирующими

10Рос. газета. 1998. 2 июня.

11Там же. 1995. 31 авг.

12Там же. 2011. 7 дек.

68

особенности прохождения службы в ОВД. Речь, прежде всего, идет о федеральных законах «О полиции»13 и «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации»14, предметы регулирования которых самым тесным образом связаны с предметом регулирования Закона о службе в ОВД.

Необходимо обратить внимание на важный правовой признак статуса сотрудника ОВД, закрепленный в ч. 1 ст. 1 Закона о службев ОВД, выражающий его через службу в органах, а именно федеральную государственную службу, представляющуюсобой профессиональнуюслужебнуюдеятельность граждан Российской Федерации. При этом акцентируется внимание на должностях и требованиях к ним, а сотрудником в ч. 1 ст. 10 называется лицо, взявшеена себяобязательствопоисполнению обязанностейпотой или иной должности.

Более удачно сконструировано законодателем определение судьи. Судьями, в соответствии с ч. 1 ст. 11 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации»15, являются лица, наделенные Конституцией Российской Федерации и названным Законом полномочиями по осуществлению правосудия и исполняющиесвоиобязанностинапрофессиональнойоснове. Мывидим,чтосудья отождествляется именно с лицом (а не с должностью), чьи полномочия по отправлению правосудия закреплены законодательно.

Предлагается ввести подобную дефиницию и в Закон о службе в органах внутренних дел, определив сотрудников этих органов как лиц, наделенных определенными специальными полномочиями. Однако во всем законодательном массиве не встречается четкого определения деятельности органов внутренних дел. Если, например, судьи отправляютправосудие, токакова основная задача органов внутренних дел вообще?

Безусловно, можно назвать правоохранительную деятельность, но ее осуществляюти другиеорганы:прокуратура, ФСБ и т. д. Можнооттолкнуться от предназначения полиции, определенного п. 1 ст. 1 Закона о полиции, в соответствии с которым полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лицбез гражданства, дляпротиводействияпреступности, охраныобщественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности. Но и эти признаки не являются частнохарактеризующими.

13О полиции : федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Рос. газета. 2011. 8, 10 февр.

14О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ // Там же. 21 июля.

15Рос. газета. 1997. 6 янв.

69

Что же отличает органы внутренних дел от других правоохранительных и судебных органов? Представляется, что это отличие заключается в стоящей перед ними основной задаче, выполняемой на всех исторических этапах и в настоящее время. Это задача противодействия преступлениям и иным правонарушениям.

Всеостальные задачи, а именнозащита жизни, здоровья, прав исвобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности и др., можно отнести к категории вспомогательных, посколькуих реализацией как раз и достигается цель противодействия противоправным деяниям.

Так, согласно п. 1 Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденной приказом МВД России от 17 января 2006 г. № 19 «О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений»16, предупреждение преступлений органами внутренних дел — это деятельность служб, подразделений и сотрудников органов внутренних дел, осуществляемая в пределах их компетенции, направленнаяна недопущениепреступленийпутемвыявления, устраненияили нейтрализации причин, условий и обстоятельств, способствующих их совершению, оказания профилактического воздействия на лицс противоправным поведением. Предупреждение преступлений органами внутренних дел проводится в целях защиты личности, общества, государстваот преступных посягательств, противодействия криминогенным процессам в обществе, обеспечения сдерживания и сокращения преступности.

Непосредственное противодействие преступлениям и иным правонарушениямосуществляетсяисключительноорганамивнутренних делРоссийской Федерации. Причем противодействие следует толковать как более широкое понятиепо отношению к борьбе, пресечению, профилактике и т. д. Противодействие необходимоопределять как комплекс мероприятий, проводимых в целях искоренения совершения противоправных деяний, включающий их предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование, ликвидацию негативных последствий и устранение причин.

Анализ действующего законодательства, регулирующего деятельность других правоохранительныхорганов, свидетельствуетоналичииунихлишь сходных с органами внутренних дел функций.

Например, в соответствии сч. 1ст. 8 Федеральногозакона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»17 Генеральный

16Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

17Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 8, ст. 366.

70