Государственное и муниципальное управление (основные понятия, термины, тесты и задания). Учебно-методическое пособие для студентов, обучающихся по спе

Д

ником и заместителем губернатора стал вице-губернатор, непосредственное управление принадлежало губернскому правлению. Наиболее важные губернии или группы их находились под надзором наместников, затем гене- рал-губернаторов. В губернии действовали административные и финансовые учреждения (казенная палата, приказ общественного призрения, управа благочиния, с 1837 г. – палата государственных имуществ), судебные органы (палаты гражданского и у головного суда), губернский прокурор со стряпчими и множество мелких комиссий и комитетов по разным делам, с 1864 г. – губернские земства и новые судебные учреждения. В конце XIX в. в империи имелось 69 губерний.

Губернский город – (ист.) административный центр губернии; имел собственный уезд, являясь и его центром. В губернском городе были ярмарка, присутственные места, губернский замок, дом губернатора, в XIX в. – гимназия и др.

Губернский замок – (ист.) острог, местная тюрьма, преимущественно для предварительного заключения подследственных и временного содержания осужденных до ссылки их на поселение или каторгу. Обычно имел каменное здание.

Губернский секретарь – (ист.) гражданский чин 12-го класса Табели о рангах. Право на него давало окончание университета и некоторых других высших учебных заведений. Титуловался «Ваше благородие», носил кант на воротнике мундира и две звездочки на знаках различия.

Губернское правление – (ист.) учреждение, управлявшее губернией. Состояло под председательством губернатора из общего присутствия и канцелярии. Решало административные и судебные (дисциплинарные проступки чиновников) дела. Канцелярия под наблюдением вице-губернатора делилась на четыре отделения, которыми заведовали советники.

Д

Дальнее зарубежье, старое зарубежье (far abroad) – условный тер-

мин, подразумевающий совокупность всех зарубежных государств, находящихся за пределами бывшего СССР. Призван отличать эти государства от ближнего зарубежья, т. е. вновь возникших независимых стран на территории бывшего СССР.

Движение народонаселения – изменение количественных и качественных характеристик народонаселения. Выделяют три вида народонаселения – естественное, миграционное и социальное.

Двор Высочайший – (ист.) высшее учреждение, не имевшее общегосударственного значения. В узком смысле Двор составляли придворные чины, кавалеры и дамы. В более широком смысле Высочайший Двор

31

Д

включал придворное ведомство с соответствующими частями, придворных служителей и другой обслуживающий персонал.

Высочайший Двор содержался на средства, поступавшие из удельного ведомства от эксплуатации удельных земель, доходных статей и удельных крестьян. На содержание императорской фамилии средства поступали из Кабинета с принадлежавших ему кабинетных земель, заводов, доходных статей и крестьян, а на содержание лично императора и императрицы – из государственного бюджета. Управлялся Двор с 1826 г. Министерством Императорского Двора, подчиненным лично императору.

Наследник престола с супругой, великие князья и княгини имели так называемые малые дворы с уменьшенным составом.

Дворянское собрание – (ист.) 1) построенное или купленное на средства дворянского общества здание в губернском городе для общественных нужд дворянства; благородное собрание; 2) с 1785 г. периодически собиравшийся орган самоуправления местного дворянского общества, т. е. всех потомственных дворян данной губернии. Дворянское собрание собиралось на съезды раз в 3 года (в случае необходимости чаще) для решения общественных дел и выбора должностных лиц и сословных учреждений. Дворянское собрание имело право ходатайствовать перед властями вплоть до императора о своих нуждах, могло владеть имуществами, брать подряды и поставки на льготных условиях, открывать школы и пансионы, избирать предводителей дворянства, почетных попечителей гимназий, депутатов и секретарей дворянского собрания, заседателей дворянской опеки.

Декларация – 1) название отдельных политико-юридических актов, имеющее целью придать им торжественный характер, подчеркнуть их особо важное значение для судеб соответствующего государства; 2) в международном праве торжественный акт, формулирующий согласованные сторонами общие принципы и цели, не имеющий обязательной силы.

Деконцентрация власти – перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства и управления в централизованных системах органов государственного управления, при этом руководители местных органов, являющиеся ставленниками центральных властей, действуют в пределах соответствующих территориальных образований и обладают определенными полномочиями на принятие решений.

Делегирование – передача задач и прав получателю, который принимает на себя ответственность за них.

Делегированные полномочия – предоставление государственным органом принадлежащего ему права решения вопросов органам местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

32

Д

Делегированные полномочия ТОС – это дополнительные полномо-

чия, которые органы муниципального управления передают по договору органам ТОС.

Деловые игры – процедуры, упражнения, метод имитации выработки управленческих решений по существующим правилам в разных ситуациях. Имеют целью поиск новых нестандартных решений.

Демографическая политика – целенаправленная деятельность государственных органов и других социальных институтов в сфере регулирования процессов воспроизводства населения.

Демографическая статистика – совокупность данных о демографических процессах и динамике изменения численности населения, а также статистические методы, используемые для анализа этих данных.

Демографический взрыв – быстрый рост численности мирового населения, обусловленный сохранением относительно высокой рождаемости и резким снижением смертности (например, высокие темпы роста численности населения на 2,5–3,5% в год, наблюдаемые с конца 1950-х гг. в развивающихся странах).

Демографический кризис – резкое уменьшение численности народонаселения, обусловленное, например, депопуляцией.

Демографический переход – переход от традиционного типа воспроизводства населения, для которого характерны максимально высокие рождаемость и смертность и низкая миграционная подвижность, к современному типу воспроизводства населения с максимально низкими рождаемостью и смертностью и высокой миграционной подвижностью. Можно выделить три составляющие Д. п.: наталистический переход, определяющий переход от естественной рождаемости (т. е. не регулируемой супругами) к контролируемой рождаемости (т. е. регулируемой прежде всего на внутрисемейном уровне); эпидемиологический переход, характеризующий снижение смертности, переход от экзогенных (внешних) к эндогенным (внутренним) причинам смерти; миграционный переход, объясняющий эволюционные изменения в направлениях и масштабах миграции населения, переход к интенсивным формам и видам миграционного движения.

Демократический руководитель – простой и доступный в обраще-

нии, в своих отношениях с людьми; руководитель, который старается не навязывать свою волю подчиненным и исходит из предпосылки, что люди мотивированы принципами высшего уровня (свобода, равенство, равноправие и др.).

Демократия – форма политической организации общества, основанная на признании народа в качестве источника власти, на его праве участвовать в решении государственных дел и наделении граждан достаточно широким кругом прав и свобод.

Департамент – (ист.) высшее подразделение коллегии, министерства или иного высшего или центрального государственного учреждения; воз-

33

Д

главлялся директором, делился на отделения. Существовали и вполне самостоятельные департаменты на правах министерства, например Департамент уделов.

Депопуляция – систематическое уменьшение численности населения страны или региона (вырождение населения) как следствие суженного воспроизводства, когда последующие поколения численно меньше предыдущих, смертность превышает рождаемость, высока численность эмигрантов.

Депортация – 1) насильственное переселение населения в пределах страны или за пределы страны или выселение определенной группы как мера уголовного или административного наказания; 2) действие государства в пределах своего суверенитета по выдворению иностранного лица со своей территории после отказа в допуске или аннулирования разрешения находиться на территории. В западной практике депортация происходит в основном только по решению суда и после того, как все возможности для апелляции были использованы.

Депутат – лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа в представительный орган государственной власти или

впредставительный орган муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Депутат представительного органа местного самоуправления –

1) (ист.) выборное от того или иного сословия лицо, входившее в какойлибо орган самоуправления, например в депутатское дворянское собрание; 2) лицо, избранное избирателями соответствующего избирательного округа

впредставительный орган местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании; член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.

Депутатское собрание – (ист.) 1) с 1785 г. постоянно действующее городское учреждение из городского головы и депутатов от каждой полицейской части; вело городские обывательские книги, куда заносились все жители города с обозначением семейного положения, выдавало горожанам необходимые документы; 2) с 1785 г. орган дворянского самоуправления; состояло из губернского предводителя дворянства и депутатов от дворян каждого уезда; вело формулярные списки лиц, служивших по выборам от дворянства, родословные книги и выдавало свидетельства о дворянстве, участвовало в наложении опеки на дворянские имения; подчинялось Сенату по департаменту герольдии и подлежало надзору губернатора.

Дерево решений (дерево целей) – схематическое представление сложного процесса принятия решения или достижения цели по какой-либо задаче; структурированная, построенная по иерархическому принципу (ранжированная по уровням) совокупность целей системы.

Дерево целей муниципального управления – способ формирования структуры целей социально-экономической программы, обеспечивающей

34

Д

взаимосвязь множества целей разного содержания (экономических, социальных, духовных и других), их согласование для достижения главной, единой цели.

Держава – 1) синоним государства; 2) одна из императорских регалий, символ державной власти монарха. Использовалась при коронации, изображалась в правой лапе двуглавого орла на Государственном гербе.

Десегрегация – устранение сегрегации, отказ от политики, разделяющей население по расовому признаку.

Децентрализация – расширение функций и компетенции органов местного самоуправления и, соответственно, ограничение правомочий центральных органов государственного управления.

до нижестоящих управленческих структур.

Деэтнизация – процесс потери этносом или его отдельными представителями своих этнических черт; начинается с потери родного языка, затем национального самосознания и этнической идентификации.

Диалектический метод – определяет общий подход к изучаемым явлениям, а также лежит в основе ряда специальных научных методов, используемых экономической географией в процессе обоснования размещения производительных сил. Главной его особенностью является то, что он требует рассматривать все явления и процессы в их развитии, взаимосвязи, взаимозависимости и взаимообусловленности.

Диаспора – 1) расселение значительной части этноса вне страны своего происхождения; диаспоры формируются в результате исторических переселений, насильственных депортаций, конфликтов, геноцида и иных социально-исторических факторов; 2) часть народа (этноса), проживающая вне страны своего происхождения. Диаспоры образовывались в результате насильственного выселения, угрозы геноцида и других социальных причин. Выделяют 5 типов диаспор, складывающихся в результате: 1) гонений

инасильственных действий в стране происхождения (еврейская, армянская

идр.); 2) колониальных передвижений (британская, португальская и др.); 3) трудовой миграции (китайская, итальянская и др.); 4) профессиональной (бизнес, торговля) миграции (японская, китайская др.); 5) «культурной» миграции (латиноамериканская, индийская и др.). После распада СССР

одной из самых многочисленных в мире стала русская диаспора – около 4 млн в старом зарубежье, свыше 20 млн в ближнем. Китайская диаспора насчитывает 22 млн чел.

Дивергенция этническая – распад этнической системной целостности с потерей ощущения комплиментарности на заданном уровне этнической иерархии.

Дискриминация – любое различие, исключение или предпочтение, которое отрицает или умаляет равное осуществление прав. Положение о за-

35

Е

щите прав человека основывается на принципе отрицания дискриминации. В международных конвенциях по правам человека предусматривается, что страна, их ратифицировавшая, обязана обеспечить всем людям, находящимся на ее территории и в пределах ее юрисдикции, права человека без каких-либо различий, таких как раса, цвет кожи, пол, язык, религия, политическое или иное мнение, национальное или социальное происхождение, собственность, рождение или другой статус. Дискриминация имеет две основные формы – дискриминация де юре (или правовая), закрепленная в законах, и де факто, или неофициальная.

Дисциплина – форма общественной связи, свидетельствующая о признании и практическом соблюдении человеком согласованных норм, правил поведения, общения, ведения определенных (порученных ему) дел.

Дифференциация – процесс расщепления базовой науки, выделения из нее целого ряда самостоятельных дисциплин. Его результатом является формирование на базе традиционной экономической географии целого ряда частных самостоятельных дисциплин, которые в совокупности образуют подсистему социально-экономической географии.

Добровольная миграция – миграция, решение о которой принимается индивидом свободно, согласно его желанию.

Должностная инструкция – краткое изложение основных задач, навыков и полномочий для различных должностей в организации.

Должностное лицо местного самоуправления – выборное либо ра-

ботающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее органи- зационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих.

Должностное лицо ТОС – назначаемое, выборное или работающее по контракту (трудовому договору) лицо (председатель), выполняющее ор- ганизационно-распорядительные функции в органах ТОС и не относящееся к муниципальным служащим.

Дотации – средства, представляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения.

Доходы местного бюджета – местные налоги и сборы, отчисления от федеральных и региональных налогов, переданные в местный бюджет в твердой доле на постоянной основе.

Дума – 1) (ист.) традиционное русское название различных представительных, обычно всесословных органов власти, высших или местных (Боярская дума, Государственная дума, городская дума). Название от слова «думать» – размышлять, рассуждать; 2) с 1993 г. название органов представительной (законодательной) власти в Российской Федерации (напр., областная дума, Государственная дума).

Думец – (ист.) депутат или гласный Государственной или городской думы.

36

З

Е

Европейская хартия местного самоуправления – международный многосторонний правовой акт, определяющий и защищающий принципы местного самоуправления. В России Хартия была ратифицирована 11 апреля 1998 г. Федеральным законом, 1 сентября 1998 г. она вступила в силу.

Единоначалие – принцип построения организации, согласно которому подчиненный должен принимать указания только от одного начальника и быть ответственным только перед ним.

Естественное движение населения – 1) совокупность рождений и смертей, браков и разводов, изменяющих численность населения так называемым естественным путем; 2) изменение численности и состава населения вследствие рождаемости, смертности, брачности и разводимости.

Естественный прирост населения – 1) показатель роста населе-

ния, исчисляемый разностью между числом рождений и числом смертей на 1000 жителей в год; 2) разность между количеством родившихся и количеством умерших за определенный интервал времени. Может быть отрицательным в случае превышения числа умерших над родившимися.

Ж

Жалованье – (ист.) плата за службу, часть вознаграждения, получаемого лицом, состоящим на службе (все виды выдач по службе назывались содержанием). В государственной службе жалованье определялось штатным расписанием по должностям и могло дополняться столовыми и квартирными деньгами, другими выдачами, но по некоторым должностям существовало только одно жалованье. Выдача жалованья производилась в гражданской службе помесячно, обычно 20-го числа истекающего месяца; перебор жалованья в результате смерти, отставки или оставления служащего за штатом относился на счет казны.

З

Забастовка – коллективное прекращение работы рабочими и служащими, настаивающими на выполнении их требований администрацией или правительством; крайняя мера, имеющая целью разрешение коллективного трудового конфликта.

Задача муниципального управления – желаемый результат деятель-

ности муниципальных органов, достигаемый за намеченный период и ха-

37

З

рактеризующийся набором количественных и качественных данных или параметров этого результата.

Займы – (ист.) государственные кредитные операции внутри страны и за рубежом для получения финансовых ресурсов под определенный процент. В совокупности представляли государственный долг. Реализовывались в виде облигаций и других ценных бумаг. Различались краткосрочные, долгосрочные и бессрочные, внутренние и внешние, а также выигрышные. Впервые к внешним займам Россия прибегла в 1769 г. (голландский заем на войну с Турцией); первый внутренний заем, 7-процентный краткосрочный, был сделан в 1809 г.

Закон – 1) (ист.) нормативный акт, принятый высшим органом государственной власти в установленном государственным устройством порядке. В России воля императора, выраженная в любой форме (указ, манифест, рескрипт, устное повеление и пр.), имела силу закона, что и определяло сущность неограниченной самодержавной монархии. С 1906 г., согласно Основным законам Российской империи, законопроект получал силу закона только будучи утвержденным одновременно Государственной думой, Государственным советом и императором. Личность царя считалась выше закона, поэтому в случае необходимости апеллировали не к закону и соответствующим органам власти, а непосредственно к царю как носителю справедливости, в крайнем случае – к его личным представителям, например генерал-губернатору; 2) принятый в конституционно установленном порядке нормативный правовой акт по основным вопросам жизни государства и общества, непосредственно выражающий общую государственную волю и обладающий высшей юридической силой (после Конституции).

Закон науки – отражение объективных и устойчивых связей, проявляющихся в природе, обществе, человеческом мышлении.

Закон общественного развития – существенное устойчивое, повторяющееся отношение между явлениями; выражает связи, присущие всем явлениям данного рода, класса; имеет объективный характер, т. е. существует независимо от сознания людей. Познание и использование законов общественного развития является необходимым условием эффективности муниципального управления.

Законно допущенные мигранты – в отличие от нелегальных организованные, легальные, законные мигранты, которые получили требуемое разрешение на въезд, пребывание или экономическую деятельность и соблюдают условия своего въезда, пребывания и экономической деятельности.

Законность – система юридических правил, норм, средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами, призванная обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов.

Законодательная власть – подсистема государственной власти, основными функциями которой являются представительство интересов граж-

38

З

дан (избирателей) и принятие законов, иных правовых и политических актов.

Законодательные (представительные) органы государственной власти – образуемые непосредственно народом, подотчетные ему и ответственные перед ним государственные органы, осуществляющие по полномочию и в интересах народа государственную власть.

Законодательство – система законов и определенных нормативных правовых актов.

Закономерности муниципального управления – выражают наиболее существенные и устойчивые связи между явлениями и процессами в муниципальном управлении.

Законы территориальной организации общественного производ-

ства – один из видов специальных (частных) экономических законов, особенность которых состоит в том, что они являются пространственным проявлением общеэкономических законов.

Закрытые административно-территориальные образования

(ЗАТО) – вид муниципальных образований, в пределах территории которых расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан. ЗАТО имеют статус городских округов. Особенности организации местного самоуправления в ЗАТО устанавливаются Федеральным законом.

Занятость – обеспеченность трудоспособного населения рабочими местами и участием в хозяйственной деятельности; обмен труда на заработную плату, неравноценный как в терминах экономики, так и в терминах власти. Таким образом, дело касается категории, логически отличной от более широкого понятия работы.

Занятые в экономике – лица, работающие по найму (независимо от того, была ли эта работа постоянная, временная, сезонная, случайная или разовая) или не по найму. При определении численности занятых учитываются лица, работающие на акционерных, государственных предприятиях (организациях), в малых и совместных организациях независимо от форм собственности, общественных организациях, крестьянских (фермерских) хозяйствах, личном подсобном хозяйстве и у отдельных лиц, а также занятые индивидуальной трудовой деятельностью.

Заседатель – (ист.) должностное лицо, избранное от сословий в какоелибо учреждение. В 1775 г. появились заседатели в низших судебных, полицейских, сословных и некоторых других учреждениях – управах благочиния, приказах общественного призрения, нижних и верхних расправах, нижних и верхних земских судах, уездных судах, городских и губернских

39

З

магистратах, губернских палатах уголовного и гражданского суда и т. д. В уездных полицейских учреждениях заседатели от дворян оставались до 1889 г.

Зеленая граница – термин, используемый для описания государственной границы между наземными пропускными пунктами. Водная граница (речная или прибрежная) может обозначаться как «голубая граница».

Земская управа – (ист.) исполнительный орган земства. Состояла из председателя и членов, избранных на 3 года земским собранием. Первоначально эти лица избирались только из числа гласных и не пользовались правами государственной службы. Председатели уездных земских управ утверждались губернатором, а губернских – министром внутренних дел; члены утверждению в должности не подлежали. С 1890 г. выборы стали возможны и не из числа гласных, но из лиц, имевших право поступления на государственную службу; члены земских управ утверждались губернаторами, председатели и считались на государственной службе с дисциплинарной ответственностью перед администрацией. Особую роль играл так называемый третий элемент земства – наемные служащие земских управ – врачи, учителя, агрономы, статистики, близко знакомые с жизнью народа; многие из них впоследствии стали членами левых политических партий, прежде всего партии социалистов-революционеров.

Земские повинности – (ист.) натуральные и денежные повинности населения в рамках губернии и уезда для удовлетворения их местных, а отчасти и общегосударственных потребностей. В XVIII в. исправлялись по усмотрению местных властей, без всяких правил. С 1805 г. началось их упорядочение с привлечением к раскладке и исполнению выборных представителей от сословий. В 1816 г. земские повинности были разделены на общие по губернии и частные включая содержание почты, мостов, перевозов и дорог, отопление и освещение военных зданий, органов местного управления, предоставление подвод для земского суда и пр. Постепенно разделение и виды земских повинностей регламентировались, в 1832 г. был издан Устав о земских повинностях. Их размеры колебались по губерниям и сословиям. В 1851 г. земские повинности разделены на общие, или государственные, и местные, а последние – на губернские и частные, касавшиеся отдельных сословий. Во второй половине XIX в. основные земские повинности были возложены на земства.

Земский – (ист.) 1) в XVIII – первой половине XIX в., а отчасти и до начала XX в. в просторечии и официальной терминологии обозначение принадлежности чего-либо к земле, т. е. всему народу, в отличие от всего казенного, государственного, например земские повинности, земский начальник; 2) волостной, приказный или общинный писарь, старший писарь при вотчинной конторе или при бурмистре.

Земский начальник – (ист.) должностное лицо из потомственных дворян. С 1889 г. избирался помещиками и утверждался министром внут-

40