Государственное и муниципальное управление (основные понятия, термины, тесты и задания). Учебно-методическое пособие для студентов, обучающихся по спе

У

политики. Сущность социологического подхода к У. с. состоит в выделении трех его компонентов. Первый – ядро механизмов управления; составляет целенаправленное управляющее воздействие, включающее целеполагание и целеосуществление. Вторым компонентом является социальная самоорганизация, т. е. спонтанные процессы внутриколлективного регулирования. Оба названных компонента образуют третий – организационный порядок, включающий в себя продукты «прошлого» управленческого труда, объективированные в должностной структуре и административном порядке, и систему стихийно сложившихся правил и норм отношений в коллективе. Оптимальное соотношение этих компонентов предполагает их интеграцию на основе использования возможностей и учета границ каждого из них с целью снятия возможных противоречий. Объектами У. с. являются индивид, группа, организация и другие социальные образования и процессы.

Управления инструменты – совокупность рычагов воздействия субъекта управления на объект, с помощью которых он может побуждать последний выполнять управленческие команды. У. и. подразделяют на экономические (воздействие на материальные интересы членов организации), социально-психологические (создание мотивации к активной творческой деятельности), социокультурные (формирование и использование культурных традиций и норм), организационные (создание организационных связей, распределение функций, прав, обязанностей, ответственности и др.). В основе У. и. лежит механизм влияния, т. е. возможность влиять на что-либо имеющее значение для исполнителей, побуждающее их действовать в необходимом направлении. У. и. подразделяют на формальные, закрепленные в законодательном порядке (оплата труда, штрафы, приказы, выговоры и др.) и неформальные, не закрепленные в законодательном порядке (беседы, благодарности, культурные традиции организации). Кроме того, они подразделяются на инструменты, оказывающие влияние за счет позитивного воздействия (премии, благодарности и др.) и влияющие за счет негативного воздействия (штрафные санкции, выговоры и др.). У. и. основываются на знании психологии, мотивационно-стимуляционных механизмов, особенностей конкретного коллектива. У. и. применяются, как правило, в комплексе, однако имеют ситуационный характер, так как в зависимости от состояния и характеристик объекта в тот или иной момент могут иметь разную степень эффективности.

Управленческая деятельность – набор (совокупность) выработан-

ных историческим опытом, научным познанием и талантом людей навыков, умений, способов, средств целесообразных поступков и действий человека в сфере управления.

Управленческие функции государственных органов – юридически выраженное управляющее воздействие государственных органов, которое

121

У

они вправе и обязаны осуществлять в отношении управляемых объектов и управленческих структур. Закрепляются в их компетенции.

Управленческие цели – цели, связанные с разработкой и практическим осуществлением управленческих решений и действий по реальному удовлетворению общественных потребностей и интересов в управлении.

Управленческий процесс – совокупность операций и процедур воздействия управляющей подсистемы на управляемую, осуществляется в рамках организационной структуры.

Управленческое решение – одноразовое воздействие управляющей системы на объект управления, содержащее формулировку цели действия

ипрограмму ее реализации. Управленческое решение является основной формой управленческой деятельности, необходимой для достижения определенной задачи.

Управляемые объекты – деятельность людей (общества) по воспроизводству материальных и духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей. На «выходе» управляемых объектов возникают потребительские ценности.

Урбанизация – процесс роста городов и численности городского населения, повышения роли городов и городского образа жизни в развитии общества.

Уровень жизни (standard of living) – 1) социально-экономическая категория, выражающая степень удовлетворения материальных и культурных, потребностей населения страны (или отдельного региона), классов

исоциальных групп, семьи, индивида в смысле обеспеченности потребительскими благами, характеризуемыми преимущественно количественными показателями, абстрагированными от их качественного значения; 2) уровень материального благосостояния, например реальная покупательная способность человека или семьи. Как средняя величина от всех доходов уровень жизни нации может повышаться либо понижаться. Однако в применении понятия есть немало трудностей. Очевидно, что один

итот же уровень покупательной способности обеспечивает иной уровень жизни семей с разным числом иждивенцев. Во всяком случае, собрать соответствующие данные далеко не просто и сравнение общества в разные промежутки времени чревато трудностями (например, общеизвестны дебаты о том, упал или повысился жизненный уровень в первые десятилетия промышленной революции). Проблемы возникают также применительно к отношению между уровнем жизни в таком относительно механическом смысле и «качеством жизни» – еще более субъективным, но не менее важным измерением.

Устав муниципального образования – акт высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие

иприменяется на всей территории муниципального образования. Определяет и закрепляет общие положения, принципы, формы, систему и струк-

122

Ф

туру местного самоуправления муниципального образования, организацию деятельности по решению задач его социально-экономического развития, защите прав и интересов населения.

Устав территориального общественного самоуправления – учреди-

тельный документ, принимаемый собранием (конференцией), сходом граждан и определяющий наименование, цели и задачи, организационно-пра- вовую форму, структуру, полномочия и порядок формирования, определяющие руководящие органы и другие вопросы ТОС.

Установка – выражение ценностной ориентации индивида в форме социально детерминированной предрасположенности личности (или группы) к заранее определенному отношению (позиции) к тем или иным объектам внешнего мира.

«Утечка умов», «утечка мозгов» (brain drain) – безвозвратная эми-

грация высококвалифицированных специалистов, в том числе потенциальных специалистов (студентов, стажеров, аспирантов), в отношении которых странами иммиграции проводится целенаправленная иммиграционная политика по их привлечению, сманиванию, «похищению». Представляет собой особый случай безвозвратной интеллектуальной миграции и обусловлена в первую очередь экономическими и социально-моральными факторами.

Учебная (образовательная) миграция – территориальное передви-

жение из одного населенного пункта (государства) в другой с целью учебы (или стажировки в одном из учебных заведений населенного пункта (государства) въезда). По завершении обучения лицо, выезжавшее на учебу в другую страну, обязано вернуться на родину. Вместе с тем имеют место случаи невозвращения, которые классифицируются как «утечка умов».

Учреждение – организация, образуемая для осуществления определенного рода деятельности.

Ф

Фактор – частный показатель объекта или процессов, происходящих в системе и оказывающих влияние на выполняемую функцию.

Факторы престижа – основания для ранжирования профессиональных позиций с точки зрения их престижности и существующей иерархии ценностей: 1) власть и влияние; 2) знания (в частности, социальные) и умения; 3) общественное признание данной профессии (в зависимости от ее значения в осуществлении социально признанных целей).

Факторы, предпосылки территориального разделения труда или размещения – важнейшие ресурсы и условия общественного производства, отличающиеся существенной территориальной дифференциацией как по их наличию, так и по экономическим показателям.

123

Ф

Федерализм – способ распределения государственной власти, принадлежащей народу, по вертикали, в результате чего органы власти структурных единиц государства обладают значительной самостоятельностью на своей территории.

Федеральная государственная гражданская служба – профессио-

нальная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации.

Федеральная миграционная служба РФ (ФМС РФ) – существовала с 1992 по 2000 г. Создана с целью координации миграционной политики

ирешения, в отличие от подобных служб в других странах, чрезвычайно объемных задач от регулирования легальной и нелегальной трудовой миграции до проблем беженцев и вынужденных переселенцев. Имела в своем подчинении 89 региональных служб по миграции.

Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации. Конституция РФ 1993 г. впервые в истории России использовала понятие «парламент» для обозначения представительного и законодательного органа государства.

Федерация – форма государственного устройства, при которой несколько государственных образований, юридически обладающих определенной политической самостоятельностью, образуют одно союзное государство.

Финансовые ресурсы ТОС – бюджетные, собственные или привлеченные средства для решения проблем и вопросов территории.

Фискал – (ист.) 1) в XVIII в. представитель Сената на местах, контролировавший сбор налогов и оберегавший интересы фиска – казны; 2) в XIX в. в учебных заведениях обидное прозвище доносчиков. Доносы не поощрялись основной массой преподавателей и администрации, прошедшей ту же школу ученических традиций, особенно в военно-учебных заведениях, хотя их иногда и использовали, а потому судьба раскрытых фискалов была плачевной – их избивали «втемную», накрыв шинелями,

инередко они вынуждены были уходить из учебных заведений.

Фонд финансовой поддержки муниципальных образований – де-

нежные средства, образуемые в бюджете субъекта Российской Федерации для оказания финансовой помощи муниципальным образованиям и распределяемые в соответствии с фиксированной формулой.

Формы управленческой деятельности – внешние, постоянно и ти-

пизировано фиксируемые выражения (проявления) практической активности государственных органов по формированию и реализации управленческих целей и функций и обеспечению их собственной жизнедеятельности.

Фрустрация – психическое состояние человека, вызываемое объективно непреодолимыми (или субъективно так воспринимаемыми) трудно-

124

Х

стями, возникающими на пути к достижению цели или к решению задачи; переживание неудачи; переживание блокады актуальных потребностей человека.

Функции миграции – сущностная роль, которую играет миграция населения в жизнедеятельности общества. Выделяют общие (ускорительная, перераспределительная, селективная) и специфические функции (социальная, экономическая, демографическая и др.).

Функции муниципального управления – основные направления му-

ниципальной деятельности. Отождествляются со следующими основными направлениями деятельности: 1) обеспечением участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управлением муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечением комплексного развития территории местного самоуправления;

4)обеспечением удовлетворения потребностей населения в социальнокультурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5)охраной общественного порядка; 6) защитой интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами.

Функции ТОС – это основные направления деятельности ТОС. Функции управления – совокупность действий, относительно одно-

родных по некоторому признаку, направленных на достижение частной цели и подчиненных общей цели управления.

Функциональная организационная структура – тип организацион-

ной структуры, построенной в соответствии с видами работ, выполняемых отдельными подразделениями (структурными единицами).

Функциональные полномочия – форма административных полномочий, при которой персонал может как начать действия по указанию руководителя, так и наложить на него вето в пределах своей компетенции.

Функция государственного управления – конкретный вид управ-

ляющего воздействия государства в целом, отличающийся предметом, содержанием и способом сохранения либо преобразования управляемых явлений.

Х

Харизма – влияние, основанное на свойствах личности руководителя или его способности привлекать сторонников.

Хутор – (ист.) 1) в казачьих областях, особенно на Дону, Кубани, подчиненное станице небольшое самоуправляемое поселение из нескольких десятков дворов; 2) на Украине и в других местах, где не было общинного землевладения, поселение, независимо от числа дворов не являющееся селом; 3) небольшое поселение из одного или нескольких дворов, при-

125

Ц

надлежавшее изредка мелкопоместным дворянам или арендаторам, посессорам, а чаще купцам, однодворцам, крестьянам; обособленный сельскохозяйственный участок с подворьем. Хуторянин – владелец или житель хутора. Хуторской – принадлежащий хутору.

Ц

Царь – (ист.) титул русского монарха, принятый официально в 1547 г. Великим князем Московским Иваном Васильевичем IV (Грозным), хотя неофициально им пользовались его дед и отец – Иван III и Василий III. Титул царя равнозначен титулу короля и является вторым после титула императора. С 1721 г. русские монархи стали именоваться императорами, но сохранили в полной титулатуре титул царя с указанием тех территорий, которые до вхождения в состав Русского государства именовались царствами: «Император и Самодержец Всероссийский… Царь Казанский, Царь Астраханский, Царь Сибирский…». В обиходе титул царя и слово «царский» широко употреблялись наряду с титулом императора.

Целевое управление – процесс, состоящий из четырех независимых этапов: 1) выработки ясной сжатой формулировки целей; 2) разработки реалистичных планов их достижения; 3) систематического контроля и измерения качества работы и результатов; 4) принятия корректирующих мер для достижения планируемых результатов.

Цели муниципального управления – удовлетворение потребностей и учет интересов населения муниципального образования.

Цели ТОС – решение местных вопросов и проблем.

Цель – в организации – конкретное конечное состояние или искомый результат, которых она хотела бы добиться. Организация определяет цели через процесс планирования.

Ценз – (ист.) условие для допущения людей к осуществлению тех или иных прав – участию в выборах, государственной службе, занятию должности, получению чина. Различались ценз оседлости, имущественный, образовательный, возрастной, вероисповедный. Во второй половине XIX в. в русской армии и флоте был введен ценз непременного командования какой-либо частью или кораблем для получения следующего чина.

Цензор – (ист.) должностное лицо, находившееся на государственной службе и осуществлявшее цензуру, проверку предлагаемых к печати или вышедших из печати изданий. С начала XIX в., когда цензура принадлежала университетам, цензорами были их профессора. После 1826 г., когда был создан специальный Цензурный комитет при Министерстве народного просвещения, цензорами назначались обычно профессора. В дальнейшем должность цензора стала чисто чиновничьей. Во второй четверти

126

Ч

XIX в. цензоры за пропуск в печать вызвавших затем чье-либо неудовольствие текстов подвергались наказанию вплоть до заключения под арест на гауптвахте или увольнения.

Цензура – (ист.) система государственного контроля содержания печатных произведений. В России в XVIII в. существовала духовная цензура, осуществляемая Синодом.

Ценности – разделяемые в обществе убеждения относительно целей, к которым люди должны стремиться, и основных средств их достижения; социально значимые объекты, символы и идеи.

Ценностная ориентация – наиболее гибкая, предполагающая свободный выбор и, следовательно, всесторонний учет индивидуальных интересов и потребностей человека форма включения общественных ценностей в механизм деятельности и поведения личности.

Централизация – условие, при котором право принимать наиболее важные решения остается за высшими уровнями управления.

Циклообразующая способность – обусловленное экономической целесообразностью свойство производств территориально притягивать к себе другие, технологически с ними связанные производства, вместе образующие производственный цикл.

Ч

Челночная миграция – см. Коммерческая миграция.

Человек – главная производительная сила общества и одновременно основной потребитель произведенной продукции.

Человеческое достоинство (Human dignity) – одна из основополага-

ющих концепций, наряду с концепцией равных и неотъемлемых прав, на которых базируется защита прав человека. Человеческое достоинство присуще человеку, и никто не должен быть лишен его: «Все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах, они наделены разумом и совестью и должны поступать в отношении друг друга в духе братства» (Всеобщая декларации прав человека, ст. 1). В преамбуле к Декларации говорится, что прирожденное достоинство и равные и неотъемлемые права считаются основой свободы, справедливости и всеобщего мира.

Черта оседлости – (ист.) район дозволенного свободного проживания евреев иудейского вероисповедания. К концу XIX в. в черту оседлости входили 15 губерний – Бессарабская, Виленская, Витебская, Волынская, Гродненская, Екатеринославская, Ковенская, Минская, Могилевская, Подольская, Полтавская, Таврическая, Херсонская, Черниговская и Киевская (кроме самого Киева). Но и в черте оседлости были ограничения: в 1882 г. евреям было запрещено проживание вне городов и местечек, а также

127

Ч

в 50-верстной полосе вдоль западной границы, исключая тех, кто был постоянно приписан к местным обществам до 1858 г. В 1893 г. из черты оседлости была исключена Ялта.

Честь профессиональная – неукоснительное выполнения муниципальными служащими своего профессионального долга, соблюдение нравственных норм делового общения.

Чин – (ист.) определенный ранг, степень государственного служащего, чиновника или офицера, входивший в Табель о рангах. Чин можно было получить только на государственной, в редких случаях на общественной (сословной) службе по выборам. Давались чины в строгой последовательности от низшего, 14-го, к более высоким. Но это не значит, что поступление на службу сразу давало чин – предварительно и в военной,

ив гражданской службе следовало пройти службу без чина, в младших званиях. Так, дворяне должны были, поступив в полк, прослужить некоторое время солдатами и унтер-офицерами (юнкерами), а в гражданской службе – канцелярскими служителями. Чины давались за выслугу определенного в каждом предыдущем чине количества лет либо за особые заслуги с сокращением срока чинопроизводства. Сроки чинопроизводства зависели от происхождения и образования. Существовала связь между чинами и должностями, ту или иную должность можно было занять, только обладая соответствующим чином. Такой же была связь между чинами

иорденами. Обладание чином давало право на определенный титул, окончание высшего, а в некоторых случаях и среднего учебного заведения – право на один из младших чинов.

«Чин чина почитай» – (ист.) популярное полуофициальное правило обращения между обладателями чинов (офицерами, чиновниками). Выражалось в том, что к равным обращались как к высшим, а к младшим как к равным, что в эпоху устоявшихся жестких форм устного и письменного обращения и составления деловых бумаг играло существенную роль. Одним из выражений этого правила было обращение к подпоручику

иподполковнику со словами «господин поручик», «господин полковник».

Чиновник – (ист.) лицо, состоявшее на государственной службе и обладавшее чином, входившим в Табель о рангах, формально независимо от того, военный это чин или гражданский: в XVIII – начале XIX в. военных офицеров нередко называли чиновниками. Однако это по преимуществу гражданские служащие 14–1-го классов Табели о рангах, занимавшие штатные должности в высших, центральных или местных государственных учреждениях. С принадлежностью к кругу чиновников был связан ряд прав (на получение личного или потомственного почетного гражданства или дворянства, титулование, положенное количество почтовых лошадей, награждение орденами) и обязанностей, а также непременное ношение форменной одежды и знаков различия по строгим правилам.

128

Э

Чиновник для особых поручений – (ист.) государственный служа-

щий, состоявший при лице высокого ранга (губернаторе, генерал-губер- наторе, министре) и исполнявший поручения, не входившие в круг обязанностей штатных чиновников – нередко это были секретные поручения, которые почему-либо, например из-за опасности взятки, нельзя было поручать штатному чиновнику.

Чиновничество – (ист.) группа лиц, находившихся на государственной гражданской службе; к чиновничеству относили как собственно чиновников, имевших чин, так и канцелярских служителей, чином не обладавших. Хотя государственная служба была прерогативой преимущественно дворянства, на гражданскую службу принимались и выходцы из иных сословий, кроме податных.

Чинопроизводство – (ист.) строго определенный законом порядок пожалования чинов на государственной службе. В течение XVIII–XIX вв. правила чинопроизводства не раз менялись, причем учитывались социальное происхождение служащего и уровень его образования; постепенно значение происхождения падало и на первое место в чинопроизводстве выходило образование.

Ш

Шенгенское соглашение – договор между европейскими странами, отменяющий контроль на внутренних границах стран – участниц в осуществлении политики единой Европы. Название от г. Шенгена (Люксембург), где договор был подписан. По состоянию на конец 2001 г. Ш. с. объединяет Германию, Францию, Бельгию, Австрию, Грецию, Испанию, Италию, Люксембург, Нидерланды, Португалию, Голландию, Финляндию, Данию, Норвегию, Швецию и Исландию.

Шестигласная дума – (ист.) распорядительный представительный орган городского самоуправления в 1775–1846 гг. Ввиду отсутствия административных прав и денежных средств шестигласная дума, состоявшая из представителей от шести городских сословий, современниками называлась «безгласная».

Шовинизм – крайняя форма национализма, проповедующая национальную исключительность и направленная на разжигание национальной вражды и ненависти.

Э

Эвакуация – разновидность вынужденной миграции, когда в силу тех или иных обстоятельств (например, военных действий) люди самосто-

129

Э

ятельно или с помощью государства и общественных организаций переезжают в другие населенные пункты с намерением обязательно вернуться

вродные места после завершения негативных событий, хотя, как правило, определенная часть эвакуированных остается на новом месте на постоянное жительство.

Экзекутор – (ист.) должностное лицо в учреждении, исполнявшее хозяйственные и дисциплинарно-полицейские функции. Экзекутор ведал снабжением учреждения дровами, освещением, мебелью, перьями, чернилами, бумагой, следил за чистотой и порядком, наблюдал за дисциплиной чиновников. В зависимости от уровня учреждения это был чиновник 10– 8-го класса Табели о рангах.

Экологическая миграция – миграция населения, обусловленная экологическими причинами (ухудшением окружающей среды, экологическим кризисом и т. п.)

Экологические мигранты – лица, вынужденные покинуть места своего постоянного проживания, перемещающиеся в пределах своей страны или пересекающие ее границу вследствие резкого ухудшения состояния окружающей среды или экологических катастроф.

Экономическая география – наука о процессах формирования, развития и функционирования территориальных социально-экономических систем и об управлении этими системами. Экономическая география есть общественная, географическая наука. Изучает в историческом и территориальном аспекте жизнь общества, обращая главное внимание на территориальную организацию общественных производительных сил.

Экономическая миграция – миграция, имеющая добровольный и, как правило, возвратный характер и происходящая по экономическим соображениям. Включает постоянную, сезонную, маятниковую, коммерческую (челночную) миграцию, отдельные категории эпизодической миграции и частично безвозвратную миграцию, если экономические причины последней являются преобладающими. Особой разновидностью экономической миграции выступает незаконная иммиграция.

Экономическая эффективность государственного управления –

отношение стоимости объема предоставленных услуг к стоимости привлеченных для этого ресурсов.

Экспорт рабочей силы – выезд рабочих и специалистов на работу за рубеж на определенный срок, в основном регулируемый страной-экс- портером, преследующей при этом разные цели – снижение безработицы

всвоей стране, получение валютных переводов от трудящихся мигрантов, повышение их квалификации и др.

Экстрадиция – формальная передача, обычно производимая на основании договоров или других взаимных обязательств, одним государством другому лица, обвиненного или приговоренного за нарушение, совершен-

130