Правовой режим земель промышленности и иного специального назначения. Лекция

2. Правовой режим земель промышленности

Рекультивация — ​мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.

Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством РФ. В случае, если негативное воздействие на земли привело к их деградации, ухудшению экологической обстановки и (или) нарушению почвенного слоя, в результате которых не допускается осуществление хозяйственной деятельности, а устранение таких последствий путем рекультивации невозможно, допускается консервация земель

впорядке, установленном Правительством РФ. В силу положений ст. 57 ЗК РФ лица, в результате деятельности которых возникла необходимость консервации земель, возмещают убытки правообладателям земельных участков,

вотношении которых принято решение о консервации.

Определение состояния земель как пригодных для дальнейшего использования, например, после завершения горных работ содержится

впроекте рекультивации земель, утвержденном на момент получения лицензии на добычу полезных ископаемых, о чем существует множество примеров судебной практики.

Судебная практика.

1.Общество, являясь лицом, обязанным обеспечить разработку проекта рекультивации земель и восстановить естественное состояние нефтезагрязненных лесных участков, обязано провести рекультивационные работы 1.

2.В случае снятия почвенного слоя земельного участка до его перевода

врассматриваемую категорию земель, такие действия являются основанием для привлечения к административной ответственности. Вместе с тем, если это сделано до перевода земель в данную категорию, но землепользователь уже получил от уполномоченного органа право пользования участками недр в целях разведки и добычи песков месторождения, и была разработана проектная документация на разработку карьера, получено положительное заключение экспертизы промышленной безопасности, а впоследствии Постановлением Правительства субъекта РФ земли были переведены в категорию земель промышленности, то такое удаление плодородного слоя нарушением не является,

1Определение Верховного Суда РФ от 10.02.2021 № 307-ЭС20–24042 по делу

№А56–121527/2019.

21

Правовой режим земель промышленности и иного специального назначения

так как такая деятельность ведется на землях, принадлежащих землепользователю на праве собственности и соответствует целевому назначению даже в случае выемки грунта, а реальный ущерб от действий отсутствует, оснований для привлечения к административной ответственности не имеется 1.

Кроме обязанности по рекультивации нарушенных земель законодательно закреплена обязанность применять наилучшие доступные технологии при проектировании объекта промышленной деятельности I категории опасности, т. е. использовать наиболее экономически эффективный способ осуществления определенных видов промышленной деятельности с обязательным учетом минимизации негативного воздействия на окружающую среду (обоснованных результатами опытно-­ промышленных испытаний, данными опытно-­экспериментальных производств (в зарубежных странах — ​наилучших доступных практик)).

Для отдельных отраслей промышленности существуют специальные законы. Например, для добычи полезных ископаемых таким регулированием является законодательство о недрах 2.

Для горонодобывающей промышленности также характерно применение рекультивации, так как существует предусмотренная обязанность арендатора участка ликвидировать шлам, отходы, рекультивировать нарушенный земельный участок. Поскольку при недропользовании неизбежно нарушается почвенный слой, постольку одна из обязанностей недропользователя — ​снятие почвенного слоя для использования в менее плодородных землях, указанная обязанность вменена законодательством

ипрописывается в лицензии, в которой прописывается проект и сроки подготовки проекта рекультивации (п. 14 ст. 12 Закона РФ «О недрах»).

Если целью деятельности на данной категории земель является выполнение работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых на арендуемом лесном участке, то заключается типовой договор, которым на арендатора возлагается обязанность по осуществлению мероприятий по воспроизводству лесов и лесоразведению в соответствии с законодательством Российской Федерации, проектом освоения лесов, проектом лесовосстановления

ипроектом лесоразведения.

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже​ земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения, находящиеся в государственной соб-

1Постановление Арбитражного суда Северо-­Западного округа от 27.07.2015

№Ф07–4542/2015.

2 См., напр.: Закон РФ от 21.02.1992 № 2395–1 «О недрах».

22

2. Правовой режим земель промышленности

ственности. Добытые из недр полезные ископаемые могут находиться в различной форме собственности.

Деление на общераспространенные (региональное законодательство устанавливает Перечень 1 общераспространенных полезных ископаемых, исходя из критериев отнесения к таковым, установленных Правительством 2) и необщераспространенные, деление необходимо для определения возможности их добычи без (для общераспространенных) или с наличием специального разрешения — ​лицензии (для необщераспространенных), способ добычи — ​непромышленный и промышленный, также от этого зависит порядок предоставления участка недр.

Добыча полезных ископаемых для земель промышленности чаще всего относится к такому виду полезных ископаемых, как необщерас­ пространенные.

При строительстве объектов капитального строительства на земельных участках, расположенных за границами населенных пунктов, размещение подземных сооружений за границами населенных пунктов (в том числе на землях промышленности) разрешается только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки; а в местах залегания полезных ископаемых подземных сооружений — ​на основании разрешения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа (разрешение может осуществляться через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг) — ​ст. 25 Закона о недрах.

Недропользователю земельные участки внутри границ лицензии земельный участок предоставляется на праве аренды без проведения торгов. При этом, арендная плата составляет 2% от кадастровой стоимости земельного участка, предоставленного недропользователю для проведения работ, связанных с пользованием недрами 3;

1 См. напр.: Распоряжение МПР РФ № 18 р, Администрации Ленинградской области № 67 р от 14.03.2005 «Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых по Ленинградской области» (Зарегистрировано в Минюсте РФ 07.04.2005 № 6475).

2 Постановление Правительства РФ от 02.11.2021 № 1905 «Об утверждении Правил подготовки и утверждения региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым».

3 Постановление Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации».

23

Правовой режим земель промышленности и иного специального назначения

Для целей недропользования земельный участок у землепользователя может быть изъят по ходатайству недропользователя.

При проектировании объектов, оказывающих негативное воздействие, учитываются нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду; мероприятия по предупреждению и устранению загрязнений обязательны к разработке и исполнению владельцами объектов и учитываются при определении размеров земельных участков под такими объектами.

Нормативными актами об отдельных видах промышленности в зависимости от деления опасных производственных объектов может быть установлен также правовой режим охранных зон (например, ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» 1, СанПиН).

Впроекте СЗЗ промышленного объекта подлежит определению режим ее использования 2.

Всилу норм санитарно-­эпидемиологического законодательства установлен запрет на использование санитарно-­защитной зоны или ­­какой-либо ее части как резервной территории промышленного объекта, также запрещено расширение промышленной территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-­ защитной зоны.

Временное сокращение объема производства не является основанием к пересмотру принятого размера санитарно-­защитной зоны. Субъект промышленной деятельности принимает на себя обязательства осуществлять мероприятия по благоустройству санитарно-­защитной зоны соответствующего объекта, т. е. несет дополнительные финансовые затраты по благоустройству земель, фактически не используемых для целей промышленной деятельности, но сопутствующей ей, что коррелирует положениям ст. 42 ЗК РФ, а данную деятельность можно охарактеризовать как меры по охране земель от негативного воздействия объекта промышленной деятельности в виде загрязнений.

По сути, это дополнительные требования, относящиеся к мерам

вобласти охраны окружающей среды, равно как, например, наличие очистных сооружений, что представляет собой специальную меру правовой охраны водных ресурсов от загрязнения промышленными отхо-

1 Федеральный Закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации».

2Постановление Главного государственного санитарного врача РФ «О введении

вдействие новой редакции санитарно-­эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200–03 “Санитарно-­защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов”» от 25.09.2007 № 74.

24

2. Правовой режим земель промышленности

дами, или обязанность по отселению жителей, осуществление которого обеспечивается должностными лицами соответствующих промышленных объектов и производств в случае аварии.

В границах санитарно-­защитной зоны промышленного объекта или производства допускается размещение помещений, являющихся нежилыми, для пребывания работников предприятия, объектов торговли и общественного питания, гостиниц, гаражей, сооружений для технического снабжения, складов, иных объектов при условии, что исключено их взаимное негативное воздействие.

Верховный Суд РФ в своем определении, которым было оставлено без удовлетворения заявление о признании недействующим п. 5.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200–03 «Санитарно-­защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007 № 74) подтвердил, что это не только не ущемляет права осуществляющих производство юридических лиц, но и положительно сказывается на их предпринимательской деятельности, так как частично снимает ограничения на использование территории санитарно-­защитной зоны 1.

Судебная практика.

1.Автомагистраль, расположенная в санитарно-­защитной зоне промышленного объекта и производства или прилегающая к санитарно-­защитной зоне,

вее размер не включаются, а выбросы автомагистрали учитываются в фоновом загрязнении при обосновании размера санитарно-­защитной зоны 2.

2.Вопросы, связанные с осуществлением рубок деревьев и кустарников на землях промышленности, регулируются Постановлением Правительства РФ 3. Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, осу-

1 См.: Определение Верховного Суда РФ «Об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 24.02.2012 № ГКПИ11–2013» от 03.07.2012 № АПЛ12–321.

2 Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25.09.2007

№74 «О введении в действие новой редакции санитарно-­эпидемиологических правил

инормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200–03 “Санитарно-­защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов”. Изменения, внесенные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25.04.2014

№31, вступили в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования. 3 Постановление Правительства РФ от 26.04.2019 № 516 «Об урегулировании

вопроса рубки деревьев, кустарников, произрастающих на земельных участках из состава земель населенных пунктов, земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, и о внесении изменений в Правила выдачи разрешения на использование земель или земельного участка, находящихся в государственной или муниципальной собственности».

25

Правовой режим земель промышленности и иного специального назначения

ществляющим функции по контролю и надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений. Положения ст. 45 ЛК РФ отсылает к существующим Правилам использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов не распространяются на земли промышленности 1.

1 Приказ Минприроды России от 10.07.2020 № 434 «Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов и Перечня случаев использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов без предоставления лесного участка, с установлением или без установления сервитута, публичного сервитута».

3. Правовой режим земель энергетики

Земли энергетики — ​земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов энергетики и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ (ст. 89 ЗК РФ).

Земельные участки данной категории могут предоставляться в целях обеспечения деятельности организаций и объектов энергетики (для обеспечения, прежде всего, атомной и электроэнергетической отраслей) для: 1) размещения гидроэлектростанций, атомных станций, ядерных установок, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилищ радиоактивных отходов, тепловых станций и других электростанций, обслуживающих их сооружений и объектов; 2) размещения воздушных линий электропередачи, наземных сооружений кабельных линий электропередачи, подстанций, распределительных пунктов, других сооружений и объектов энергетики.

При размещении гидроэлектростанций определяется реальная потребность в электроэнергии (что учитывается при размещении объекта). Кроме того, принимаются меры для сохранения водных объектов, водосборных площадей и водных биологических ресурсов, иных объектов охраны — почв,​ лесов и др.

Для тепловых станций предусматриваются системы очистки сбросов загрязняющих веществ и систем охлаждения (для нивелирования теплового воздействия на биоту водного бассейна). Для атомных — ​дополнительные требования по минимизации радиоактивного воздействия на окружающую среду и проживающее в непосредственной близости население.

Для каждого из указанных объектов обязательно соблюдение требований нормативов и порядка технологического процесса, обеспечение обучения и подготовки работников предприятий, поддержание их квалификации, в том числе порядка действий при авариях на предприятии.

Система электрических линий состоит из воздушных (надземных) линий, подземных (подводных) кабелей, опор воздушных линий, зданий, дорог и сооружений по их обслуживанию.

27

Правовой режим земель промышленности и иного специального назначения

Воздушная линия электропередачи (линия связи, обслуживающая электрическую сеть) размещается также на земельных участках, отнесенных к категории земель — ​землям промышленности и иного специального назначения (также возможно их размещение на землях населенных пунктов и др). Такие земельные участки проходят кадастровый учет в качестве одного объекта недвижимого имущества (единого землепользования) с присвоением одного кадастрового номера, если объект сетевого хозяйства является непротяженным (нелинейным, в отличие от линии электропередач).

Электросети прокладываются вдоль существующих дорог, границ севооборотов, земельные участки под них не выделяются (специально не образуются), но могут устанавливаться публичные сервитуты. Так, в силу положений ст. 39.37 ЗК РФ публичный сервитут устанавливается для использования земельных участков и (или) земель в следующих целях: строительство, реконструкция, эксплуатация, капитальный ремонт объектов электросетевого хозяйства, тепловых сетей, водопроводных сетей, сетей водоотведения, линий и сооружений связи, линейных объектов системы газоснабжения, нефтепроводов и нефтепродуктопроводов, их неотъемлемых технологических частей, если указанные объекты являются объектами федерального, регионального или местного значения, либо необходимы для оказания услуг связи, организации электро-, газо-, тепло-, водоснабжения населения и водоотведения, подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-­технического обеспечения, либо переносятся в связи с изъятием земельных участков, на которых они ранее располагались, для государственных или муниципальных нужд (далее также — ​инженерные сооружения). Для многих из указанных целей установление сервитута осуществляется в порядке, предусмотренном гл. V.7 ЗК РФ, по ходатайству лица, являющегося субъектом естественных монополий или правообладателем таких сетей, заинтересованного в наличии данного объекта, например, проведении сетей электросетевого хозяйства.

Безаварийное и бесперебойное функционирование объектов электроэнергетики и обслуживающих их объектов обеспечивается путем регламентации Правительством РФ размера земельных участков, занятых такими объектами, например, для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети 1.

1 См.: Постановлением Правительства РФ от 11.08.2003 г. № 486 «Об утверждении Правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети» устанавливается порядок определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи всех классов напряжения и опор линий связи, обслуживающих электрические сети, независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности этих линий.

28

3. Правовой режим земель энергетики

Размер земельного участка для установки опоры воздушной линии электропередачи зависит от напряжения и опор линий связи, обслуживающих электрические сети, независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности этих линий, и определяется исходя из необходимости закрепления опор в земле, минимальный размер определяется как площадь контура, равного поперечному сечению опоры на уровне поверхности земли (для линии электропередачи напряжением до 10 кВ включительно). Если линия опор высокого напряжения, то она должна отстоять на 1 метр от контура проекции опоры, а при их нахождении на земельному участке, который граничит с земельными участками сельскохозяйственного назначения, на 1,5 м.1

Энергетики должны иметь беспрепятственный доступ к объектам сетей для их ремонта и технического обслуживания, необходимый для обеспечения безопасного и безаварийного функционирования, безопасной эксплуатации объектов электроэнергетики, а в случае аварии — для​ ее ликвидации и ликвидации последствий аварии.

Охранные зоны для объектов электросетевого хозяйства устанавливаются на основании Правил установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон, установленных Правительством РФ 2.

Решение об установлении границ охранной зоны и надзор за соблюдением особых условий использования земельных участков в границах охранных зон объектов электроэнергетики осуществляется федеральным органом исполнительной власти, на который возложены функции по федеральному государственному энергетическому надзору, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на его осуществление в лице Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

Охранная зона устанавливается и в отношении объектов вспомогательного назначения, размещенных за границами земельного участка,

1 П. 4 Постановления Правительства РФ от 11.08.2003 № 486 «Об утверждении Правил определения размеров земельных участков для размещения воздушных линий электропередачи и опор линий связи, обслуживающих электрические сети».

2 Постановление Правительства РФ «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон» (вместе с «Правилами установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон») от 24.02.2009 № 160.

29

Правовой режим земель промышленности и иного специального назначения

предоставленного для размещения объекта по производству электрической энергии: подземные линейные гидротехнические сооружения и резервуары для хранения топлива, береговые насосные станции, объекты промышленных стоков.

Существуют ограничения использования земельных участков охранной зоны тепловых сетей, которые устанавливаются Приказом Министерства строительства и жилищно-­коммунального хозяйства Российской Федерации (Минстрой России) «О типовых правилах охраны коммунальных тепловых сетей» от 17.08.1992 № 197.

В охранных зонах запрещается производить действия, которые могут повлечь нарушения в нормальной работе тепловых сетей, их повреждение, несчастные случаи или которые препятствуют ремонту, как то: размещать автозаправочные станции, хранилища горюче-­смазочных материалов, складировать агрессивные химические материалы; загромождать подходы и подъезды к объектам и сооружениям тепловых сетей, складировать тяжелые и громоздкие материалы, возводить временные строения и заборы; устраивать спортивные и игровые площадки, неорганизованные рынки, остановочные пункты общественного транспорта, стоянки всех видов машин и механизмов, гаражи; устраивать всякого рода свалки, разжигать костры, сжигать бытовой мусор или промышленные отходы (п. 5 Типовых правил охраны коммунальных тепловых сетей (утв. Приказом Минстроя России от от 17.08.1992 № 197).

Также в охранной зоне объектов электросетевого хозяйства запрещается размещение жилых и общественных зданий, детских и лечебно-­ оздоровительных учреждений, объектов общественного питания, промышленных объектов, подсобных и других сооружений и объектов.

В зоне наблюдения, включающей санитарно-­защитную зону, на граждан распространяется действие мер по социально-­экономической компенсации за дополнительные факторы риска, а также мер по аварийному планированию. В этой зоне органами государственного санитарно-­эпидемиологического надзора могут вводиться ограничения на хозяйственную деятельность.

Для некоторых регионов страны установлены запреты на размещение в них определенных объектов энергетики. Например, в соответствии со ст. 6 ФЗ «Об охране озера Байкал» перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утверждается Правительством РФ 1: производство, сбор

1 Перечень установлен Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 № 2399 (ред. от 26.01.2023) «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории».

30