Правовое регулирование общественных отношений по признанию граждан малоимущими для целей предоставления жилых помещений по договору социального найма

принятия решений о признании граждан малоимущими при органе, осуществляющем признание граждан малоимущими, может быть создана комиссия. В состав комиссии могут входить представители организаций профессиональных союзов, трудовых коллективов, общественных организаций, представительных органов муниципального образования. Состав комиссии и положение о комиссии утверждаются органом местного самоуправления.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что создание указанных органов повлечет дополнительные бюджетные расходы, т. е. при создании соответствующих служб (комиссий) необходимо исходить также и из возможностей конкретного бюджета.

Субъекты, размер дохода которых подлежит исчислению. В соответствии с федеральным законодательством размер дохода определяется в отношении семьи, по заявлению гражданина, проживающего в составе семьи и обратившегося в орган местного самоуправления от своего имени либо в интересах членов своей семьи с заявлением о признании его малоимущим для предоставления жилого помещения муниципального жилищного фонда по договору социального найма (заявителя), а также в отношении одиноко проживающего гражданина.

В Семейном кодексе Российской Федерации не содержится понятие семьи, однако в нем устанавливается, кого следует относить к членам семьи — супруги, родители и дети (усыновители и усыновленные), а в случаях и в пределах, предусмотренных семейным законодательством, родственники и иные лица (ст. 2).

Наибольший интерес представляет правовая характеристика, содержащаяся в Федеральном законе от 24 октября 1997 г. ¹ 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации». Согласно ст. 1 указанного Закона семьей признаются лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. Именно такое определение с некоторыми дополнениями отражено в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, согласно Закону Карачаево-Черкесской Республики от 26 марта 2007 г. ¹ 14-РЗ «О порядке признания граждан малоимущими в целях постановки их на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» под членами семьи гражданиназаявителя понимаются проживающие совместно с гражданином его супруг, дети, родители, другие родственники и, в исключительных случаях, иные лица, совместно проживающие и ведущие

совместное хозяйство с заявителем, признанные членами семьи в соответствии с действующим законодательством.

ÂЖК РФ определен перечень членов семьи собственника жилого помещения: к ним относятся проживающие совместно с данным собственником в принадлежащем ему жилом помещении его супруг, а также дети и родители данного собственника. Другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных слу- чаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи (ст. 31). В законах субъектов Российской Федерации данная норма нередко компилируется. Так, согласно Закону Псковской области от 14 июня 2006 г. ¹ 559-ОЗ «О порядке признания граждан малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма» под семьей понимаются проживающие совместно супруги, их дети и родители, другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а также иные граждане, признанные в установленном жилищным законодательством порядке членами семьи нанимателя (собственника) жилого помещения.

Применительно к характеристике семьи заслуживает внимания Закон Рязанской области от 20 декабря 2005 г. ¹ 138-ОЗ «О порядке определения размера дохода и стоимости имущества граждан в целях признания их малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда», подробно определивший ее членов. Согласно данному Закону под составом семьи понимается совокупность связанных между собой родством или свойством либо семейными отношениями физических лиц — членов семьи, совместно проживающих и ведущих совместное хозяйство (супруги, проживающие с ними их дети, в том числе усыновленные, пасынки и падчерицы, братья, сестры, их родители, а также иные физические лица, вселенные собственником (нанимателем) помещения, в котором проживает семья, в качестве ее члена).

Таким образом, в определении понятия семьи важно понимание следующих признаков:

а) наличие родства; б) совместное проживание;

б) ведение совместного хозяйства.

Âсовременном законодательстве отсутствует содержание понятия «родство», а также не приводится его система. Ученые по этому предлагают руководствоваться формулировкой, используемой в дореволюционной литературе: родство есть связь всех членов семьи мужского и женского пола, от одного общего родоначальника про-

исходящих, хотя бы и не все из них носили его имя и прозвание62.

Как уже было отмечено, федеральное законодательство перечисляет лиц, относящихся к членам семьи. Остановимся кратко на каждом из них.

Супругами являются мужчина и женщина, брак которых зарегистрирован в органах записи актов гражданского состояния в установленном законом порядке. Лица, состоящие в фактических брачных отношениях, супругами с точки зрения семейного законодательства не признаются, их совместное проживание правовых последствий не порождает. Единственное исключение предусмотрено п. 7 ст. 169 Семейного кодекса Российской Федерации, согласно которому положение о признании правовой силы только за браком, государственная регистрация заключе- ния которого осуществлена в органах записи актов гражданского состояния, не применяется к бракам граждан Российской Федерации, совершенным по религиозным обрядам на оккупированных территориях, входивших в состав СССР

в период Великой Отечественной войны, до восстановления на этих территориях органов записи актов гражданского состояния.

Родители и дети являются близкими кровными родственниками по отношению друг к другу. В соответствии со ст. 47 Семейного кодекса Российской Федерации права и обязанности родителей и детей основываются на происхождении детей, удостоверенном в установленном законом порядке. Так, в ст. 14 Федерального закона от 15 ноября 1997 г. ¹ 143-ФЗ «Об актах гражданского состояния» перечислены следующие основания для государственной регистрации рождения:

а) документ установленной формы о рождении, выданный медицинской организацией независимо от ее организационно-правовой формы, в которой происходили роды;

б) документ установленной формы о рождении, выданный медицинской организацией, врач которой оказывал медицинскую помощь при родах или в которую обратилась мать после родов, либо лицом, занимающимся частной медицинской практикой, — при родах вне медицинской организации;

в) заявление лица, присутствовавшего во время родов, о рождении ребенка — при родах вне медицинской организации и без оказания медицинской помощи.

Усыновление или удочерение в силу ст. 124 Семейного кодекса Российской Федерации является

62 См. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации (постатейный) / отв. ред. О.Н. Низамиева. 2010. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Усыновление допускается в отношении несовершеннолетних детей. Усыновление производится судом по заявлению лиц (лица), желающих усыновить ребенка. Порядок передачи детей на усыновление, а также осуществления контроля за условиями жизни и воспитания детей в семьях усыновителей на территории Российской Федерации определяется Правительством Российской Федерации63.

Другими родственниками являются бабушки, дедушки, внуки, внучки, братья, сестры. Так, в соответствии с положениями Семейного кодекса Российской Федерации ребенок имеет право на общение с дедушкой, бабушкой, братьями, сестрами и другими родственниками (п. 1 ст. 55). При наличии условий, предусмотренных Семейным кодексом Российской Федерации, между бабушками, дедушками и внуками, внучками, братьями и сестрами могут возникнуть алиментные правоотношения (ст. 93—95 Семейного кодекса Российской Федерации).

Иными лицами являются, в частности, приемные родители, опекуны, попечители. Права и обязанности опекунов, попечителей, приемных родителей регламентированы положениями семейного законодательства, гражданского законодательства, Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. ¹ 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», а также другими нормативными правовыми актами.

В перечень иных лиц также входят такие лица, состоящие в отношениях свойства, как от- чим, мачеха и пасынок, падчерица.

Отличительной чертой юридической характеристики семьи, содержащейся в Федеральном законе от 24 октября 1997 г. ¹ 134-ФЗ «О прожиточном минимуме в Российской Федерации», является наличие факта совместного проживания.

Данное условие предполагает наличие регистрации по месту пребывания либо по месту жительства гражданина. Обязанность регистрации установлена Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. ¹ 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (ст. 5, 6). Правила регистрации граждан Российской Федерации регламентируются Постановлением Правитель-

63 См. постановление Правительства Российской Федерации от 29 марта 2000 г. ¹ 275 «Об утверждении правил передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и правил постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства».

ства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. ¹ 71364. Так, согласно указанным правилам граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, обязаны по истечении указанного срока обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию с представлением необходимых документов. В свою очередь, гражданин, изменивший место жительства, обязан обратиться к должностным лицам, ответственным за регистрацию, не позднее 7 дней со дня прибытия на новое место жительства с представлением необходимых документов. Необходимо отметить, что отсутствие регистрации по месту жительства или по месту пребывания гражданина является правонарушением и влечет административную ответственность согласно ст. 19.15 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Следует отметить, что в законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации учтены случаи, когда в одном жилом помещении проживают несколько семей. Так, согласно Закону Нижегородской области при проживании в одном жилом помещении двух и более семей, имеющих собственные источники дохода и ведущих раздельное хозяйство, о чем свидетельствует заявление, учет доходов и стоимости имущества в целях признания малоимущими производится по каждой семье отдельно65.

Ведение совместного (общего) хозяйства озна- чает, что члены семьи совместно осуществляют деятельность, связанную с оборотом домашнего обихода, доходы, получаемые каждым членом семьи, переходят в их общую собственность. Так, согласно Семейного кодекса РФ в отношении супругов действует режим совместной собственности (если брачным договором не определено иное).

Исходя из смысла законодательства, следует, что одиноко проживающим гражданином является то лицо, которое по месту жительства проживает и зарегистрировано в единственном числе. Собственно, такая формулировка фигурирует и в законах некоторых субъектов Российской Федерации66.

64Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 г. ¹ 713 «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию».

65Ст. 7 Закона Нижегородской области от 16 ноября 2005 г. ¹ 181-З «О порядке признания граждан малоимущими в целях принятия на учет в качестве нуждающихся

âжилых помещениях муниципального жилищного фонда, предоставляемых по договорам социального найма».

66См., например, ст. 3 Закона Волгоградской области от 4 августа 2005 г. ¹ 1096-ОД «О порядке признания граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений».

Расчетный период. Расчетным периодом является период времени, непосредственно предшествующий моменту подачи заявления гражданиномзаявителем о признании его малоимущим для предоставления жилого помещения, в течении которого производится расчет. В Методических рекомендациях расчетный период равен 12 месяцам. Аналогичный период установлен в законах субъектов Российской Федерации67. Однако встречаются и исключения. Например, в Вологодской области данный период равен 6 месяцам68.

Следует обратить внимание на то, что в законах некоторых субъектов законодатель говорит не о 12 месяцах, а о календарном годе, предшествующему моменту подачи заявления (например, в законах Архангельской, Владимирской, Воронежской, Калининградской, Кировской, Нижегородской областей). Несмотря на то, что в этих законах содержится уточнение о том, что данный год предшествует моменту подачи заявления, считаем, что целесообразнее говорить о месяцах, поскольку следуя буквальному смыслу календарный год — это год, установленный в календаре, т. е. промежуток времени с 1 января по 31 декабря.

Перечень документов, предоставляемых для проведения учета размера дохода при отнесении граждан к малоимущим в целях постановки на учет и предоставления им жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма. В Методических рекомендациях установлен следующий перечень документов, на основании которых исчисляется размер дохода гражданин:

—паспорт гражданина или иной документ, удостоверяющий его личность;

—документы о составе семьи гражданиназаявителя (свидетельство о рождении, о заключе- нии брака, решение об усыновлении (удочерении), судебные решения и др.);

—копии документов из налоговых органов,

àтакже органов по регистрации имущественных

67См. ст. 4 Закона Смоленской области от 13 марта 2006 г.

¹5-ç «О порядке определения в Смоленской области размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда и о порядке признания в Смоленской области граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда».

68См. ст. 4 Закона Вологодской области от 29 июня 2005 г. ¹ 1306-ОЗ «О порядке определения размера дохода и стоимости имущества в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда».

прав, подтверждающих правовые основания владения заявителем и членами его семьи подлежащим налогообложению движимым и недвижимым имуществом на праве собственности;

—копии налоговых деклараций о доходах за расчетный период, заверенных налоговыми органами, или другие документы, подтверждающие доходы заявителя и всех членов семьи, которые учитываются при решении вопроса о признании гражданина малоимущим в целях постановки на учет нуждающихся в предоставлении жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма;

—копии документов из налоговых органов, подтверждающих сведения о стоимости принадлежащего на правах собственности гражданинузаявителю и членам его семьи или одиноко проживающему гражданину-заявителю налогооблагаемого недвижимого имущества;

—копии документов из налоговых органов, подтверждающих сведения о категории принадлежащего гражданину-заявителю и членам его семьи или одиноко проживающему гражданинузаявителю на правах собственности налогооблагаемого движимого имущества, определяемой для целей исчисления налоговой ставки по транспортному налогу в соответствии с гл. 28 «Транспортный налог» части второй Налогового кодекса Российской Федерации, и о размере транспортного налога, уплачиваемого в соответствии с установленной законом субъекта Российской Федерации ставкой.

Перечень указанных документов, как правило, воспроизводится в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Указанный перечень может закрепляться и в подзаконных актах исполнительных органов власти (например, в Республике Алтай, Волгоградской области). Такой подход, на наш взгляд, целесообразен, поскольку позволяет оперативно реагировать на изменения в социальной сфере.

Неудачным видится опыт тех субъектов, которые часть указанных документов закрепляют в законах, а другую часть — в подзаконных актах69.

Следует отметить, что в большинстве правовых актов определяется, что перечень данных документов является исчерпывающим, что, в свою очередь, сообразуется с положениями Методиче- ских рекомендаций. Положительной видится практика тех законодателей, которые в таких актах обращают внимание на недопустимость требования органами местного самоуправления иных документов (Кемеровская область, Республика Тыва).

69См. Закон Республики Хакасия от 28 июня 2006 г.

¹33-ÇÐÕ «О порядке признания граждан малоимущими в целях постановки их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях».

В законе Воронежской области перечень документов носит открытый характер — за органами местного самоуправления закреплено полномочие по требованию иных документов, подтверждающих доходы гражданина и членов его семьи.

Виды доходов. Доходы могут быть разделены на учитываемые и не учитываемые доходы.

Согласно Методическим рекомендациям учитываемые виды доходов включают в себя доходы, указанные в Постановлении Правительства ¹ 512, а также иные доходы, непосредственно не указанные в данном постановлении.

В соответствии с Постановлением Правительства ¹ 512 при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина-заявителя учитываются все виды доходов, полученные гражданином-заявителем и каждым членом его семьи или одиноко проживающим гражданином-заявителем в денежной и натуральной форме, в том числе:

а) все предусмотренные системой оплаты труда выплаты, учитываемые при расчете среднего заработка в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 декабря 2007 г. ¹ 922 «Об особенностях порядка исчисления средней заработной платы»;

б) средний заработок, сохраняемый в случаях, предусмотренных трудовым законодательством;

в) компенсация, выплачиваемая государственным органом или общественным объединением за время исполнения государственных или общественных обязанностей;

г) выходное пособие, выплачиваемое при увольнении, компенсация при выходе в отставку, заработная плата, сохраняемая на период трудоустройства при увольнении в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников;

д) социальные выплаты из бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов и других источников, к которым относятся:

—пенсии, компенсационные выплаты (кроме компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами) и дополнительное ежемесячное материальное обеспечение пенсионеров;

—ежемесячное пожизненное содержание судей, вышедших в отставку;

—стипендии, выплачиваемые обучающимся

âучреждениях начального, среднего и высшего профессионального образования, аспирантам и докторантам, обучающимся с отрывом от производства в аспирантуре и докторантуре при образовательных учреждениях высшего профессионального образования и научно-исследователь-

ских учреждениях, слушателям духовных учебных заведений, а также компенсационные выплаты указанным категориям граждан в период их нахождения в академическом отпуске по медицинским показаниям;

—пособие по безработице, материальная помощь и иные выплаты безработным гражданам, а также стипендия и материальная помощь, выплачиваемая гражданам в период профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации по направлению органов службы занятости, выплаты безработным гражданам, принимающим участие в общественных работах, и безработным гражданам, особо нуждающимся в социальной защите, в период их участия во временных работах, а также выплаты несовершеннолетним гражданам в возрасте от 14 до 18 лет в период их участия во временных работах;

—пособие по временной нетрудоспособности, пособие по беременности и родам, а также единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в медицинских учреждениях в ранние сроки беременности;

—ежемесячное пособие на ребенка;

—ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет и ежемесячные компенсационные выплаты гражданам, состоящим в трудовых отношениях на условиях трудового договора и находящимся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им 3-летнего возраста;

—ежемесячное пособие супругам военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, в период их проживания с супругами в местностях, где они вынуждены не работать или не могут трудоустроиться в связи с отсутствием возможности трудоустройства по специальности

èбыли признаны в установленном порядке безработными, а также в период, когда супруги военнослужащих вынуждены не работать по состоянию здоровья детей, связанному с условиями проживания по месту воинской службы супруга, если по заключению учреждения здравоохранения их дети до достижения возраста 18 лет нуждаются в постороннем уходе;

—ежемесячная компенсационная выплата неработающим женам лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации и учреждений уголовно-ис- полнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации в отдаленных гарнизонах

èместностях, где отсутствует возможность их трудоустройства;

—ежемесячные страховые выплаты по обязательному социальному страхованию от несча- стных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;

е) надбавки и доплаты ко всем видам выплат, указанных в данном постановлении;

д) иные социальные выплаты, установленные органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями;

ж) доходы от имущества, принадлежащего на праве собственности семье (отдельным ее членам) или одиноко проживающему гражданинузаявителю, к которым относятся:

—доходы от реализации и сдачи в аренду (наем, поднаем) недвижимого имущества (земельных участков, домов, квартир, дач, гаражей), транспортных и иных механических средств;

—доходы от реализации плодов и продукции личного подсобного хозяйства (многолетних насаждений, огородной продукции, продукционных и демонстрационных животных, птицы, пушных зверей, пчел, рыбы);

з) другие доходы семьи или одиноко проживающего гражданина-заявителя, в которые вклю- чаются:

—денежное довольствие военнослужащих (за исключением доходов военнослужащих, указанных в п. 3.6 Методических рекомендаций), сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-ис- полнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, таможенных органов Российской Федерации и других органов правоохранительной службы, а также дополнительные выплаты, носящие постоянный характер, и продовольственное обеспечение (денежная компенсация взамен продовольственного пайка), установленные законодательством Российской Федерации;

—единовременное пособие при увольнении

ñвоенной службы, из органов внутренних дел Российской Федерации, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, таможенных органов Российской Федерации, других органов правоохранительной службы;

—оплата работ по договорам, заключаемым в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации;

—материальная помощь, оказываемая работодателями своим работникам, в том числе бывшим, уволившимся в связи с выходом на пенсию по инвалидности или по возрасту;

—авторские вознаграждения, получаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации об авторском праве и смежных правах, в том числе по авторским договорам наследования;

—доходы от занятий предпринимательской деятельностью, включая доходы, полученные в

результате деятельности крестьянского (фермерского) хозяйства;

—доходы по акциям и другие доходы от уча- стия в управлении собственностью организаций;

—алименты, получаемые членами семьи гражданина-заявителя или одиноко проживающим гражданином-заявителем;

—проценты по банковским вкладам;

—наследуемые и подаренные денежные средства;

—денежные эквиваленты полученных членами семьи гражданина-заявителя или одиноко проживающим гражданином-заявителем льгот и социальных гарантий, установленных органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями.

Согласно Методическим рекомендациям при принятии закона субъекта Российской Федерации, регулирующего порядок признания граждан малоимущими, в доходы граждан также рекомендуется включать следующие виды доходов, не указанные в Постановлении Правительства ¹ 512:

а) денежные эквиваленты предоставляемых гражданам льгот и мер социальной поддержки по оплате жилого помещения, коммунальных услуг

èтранспортных услуг, установленных органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями, в виде предоставленных гражданам скидок с оплаты, т. е. денежные эквиваленты льгот и компенсаций по оплате транспортных услуг, денежные эквиваленты льгот по оплате жилых помещений и коммунальных услуг;

б) денежные выплаты, предоставляемые гражданам в качестве мер социальной поддержки и связанных с оплатой жилого помещения, коммунальных или транспортных услуг (или) в виде денежных выплат, а также компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, выплачиваемые отдельным категориям граждан (суммы предоставленных субсидий на оплату жилого помещения, коммунальных и транспортных услуг);

в) компенсации на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, выплачиваемых отдельным категориям граждан;

г) денежные средства, выделяемые опекуну (попечителю) на содержание подопечного;

д) денежные средства из любых источников (за исключением собственных средств граждани- на-заявителя или членов его семьи), направленные на оплату обучения гражданина-заявителя или членов его семьи в образовательных учреждениях;

е) доходы, полученные от заготовки древесных соков, сбора и реализации (сдачи) дикорас-

тущих плодов, орехов, грибов, ягод, лекарственных и пищевых растений или их частей, других лесных пищевых ресурсов, а также технического сырья, мха, лесной подстилки и других видов побочного лесопользования;

ж) доходы охотников-любителей, получаемые от сдачи добытых ими пушнины, мехового или кожевенного сырья или мяса диких животных; з) суммы ежемесячных денежных выплат и компенсаций различным категориям граждан, определенным в соответствии со следующими

законами:

—Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. ¹ 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»;

—Законом Российской Федерации от 12 января 1995 г. ¹ 5-ФЗ «О ветеранах»;

—Законом Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. ¹ 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»;

—Законом Российской Федерации от 10 января 2002 г. ¹ 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»;

—Федеральным законом от 22 августа 2004 г.

¹122-ÔÇ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

и) суммы предоставленной государственной социальной помощи.

К доходам, не рекомендованным к включе- нию, относятся:

—единовременные страховые выплаты, производимые в возмещение ущерба, причиненного жизни и здоровью человека, его личному имуществу и имуществу, находящемуся в общей собственности членов его семьи, а также ежемесячные суммы, связанные с дополнительными расходами на медицинскую, социальную и профессиональную реабилитацию в соответствии с решением учреждения государственной службы меди- ко-социальной экспертизы;

—компенсации материальных затрат, выплачиваемые безработным гражданам в связи с направлением на работу (обучение) в другую местность по предложению органов службы занятости в соответствии с Законом Российской Феде-

рации от 19 апреля 1991 г. ¹ 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»;

—пособия на погребение, выплачиваемые в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1996 г. ¹ 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»;

—ежегодные компенсации и разовые (единовременные) пособия, предоставляемые различным категориям граждан в соответствии со следующими законами:

—Законом Российской Федерации от 15 мая 1991 г. ¹ 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»;

—Законом Российской Федерации от 12 января 1995 г. ¹ 5-ФЗ «О ветеранах»;

—Законом Российской Федерации от 24 ноября 1995 г. ¹ 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»;

—Законом Российской Федерации от 10 января 2002 г. ¹ 2-ФЗ «О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне»;

—Федеральным законом от 22 августа 2004 г.

¹122-ÔÇ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно Методическим рекомендациям в законе субъекта Российской Федерации, устанавливающем порядок признания граждан малоимущими, целесообразно указать, что при расче- те дохода, приходящегося на каждого члена семьи, рекомендуется не учитывать доходы, полу- чаемых по месту нахождения следующих лиц;

—военнослужащих, проходящих военную службу по призыву в качестве сержантов, старшин, солдат или матросов, а также военнослужащих, обучающихся в военных образовательных учреждениях профессионального образования и не заключивших контракта о прохождении военной службы;

—лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, лиц, в отношении которых применена мера пресечения в виде заключения под стражу, а также лиц, находящихся на принудительном лечении по решению суда;

—лиц, пропавших без вести и находящихся в розыске;

— лиц, проживающих в учреждениях интернатного типа на полном государственном обеспечении.

При этом для указанных категорий граждан целесообразно учитывать доходы, получение которых не связано с местом их пребывания, например, доходы по вкладам в учреждениях банков и других кредитных учреждениях, доходы от сдачи внаем, поднаем или аренду имущества и иные аналогичные доходы.

Из дохода семьи гражданина-заявителя или одиноко проживающего гражданина-заявителя рекомендуется исключать суммы уплачиваемых алиментов.

В законодательстве субъектов Российской Федерации указанные перечни учитываемых и не учитываемых доходов, как правило, воспроизводятся. При этом возможны варианты, когда региональный законодатель не полностью дублирует положения Методических рекомендаций, а приводит отсылочную норму. Например, в ст. 5 Закона Кемеровской области от 10 июня 2005 г. ¹ 65-ОЗ «О порядке признания органами местного самоуправления граждан малоимущими», определяющей виды учитываемых доходов, содержится отсылочная норма, в соответствии с которой учитывается сумма доходов каждого члена семьи, в том числе суммы ежемесячных денежных выплат и компенсаций различным категориям граждан, определенным в соответствии с законодательством Российской Федерации. В этом же законе не упоминается о таких видах доходов, как доходы, полученные от заготовки древесных соков, доходы охотников-любителей и некоторые другие. Вместе с тем содержится отсылочная норма, в соответствии с которой в перечень доходов включа- ются денежные средства из любых источников.

С одной стороны, такой подход законодателя является оправданным, поскольку перечень учитываемых и не учитываемых доходов весьма объемный и их закрепление в тексте закона сложно выполнимо с точки зрения соблюдения правил юридической техники. С другой стороны, отсылочные нормы создают дополнительные трудности для граждан заявителей для правильного понимания положений законодательства. На наш взгляд, рассматриваемые вопросы следует регламентировать на подзаконном уровне.

Способ определения размера дохода граждан.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации показывает, что исчисление размера дохода граждан в большинстве случае осуществляется в соответствии с Методическими рекомендациями, т. е. вначале исчисляется среднемесячный доход каждого члена семьи или одиноко проживающего гражданина-заявителя путем деления суммы его доходов, полученных в

течение расчетного периода, на число месяцев, в течение которых он имел эти доходы. Сумма установленных таким образом среднемесячных доходов каждого члена семьи составляет среднемесяч- ный совокупный доход семьи в расчетном периоде.

Далее среднемесячный совокупный доход семьи в расчетном периоде делится на количество членов семьи гражданина-заявителя. Таким образом, исчисляется размер среднемесячного совокупного дохода, приходящегося на каждого члена семьи в расчетном периоде. При этом граждане, признанные не имеющими доходов, в течение расчетного периода исключаются из общего количества членов семьи.

Âкачестве примеров можно привести нормативные правовые акты республик Адыгея, Бурятия, Коми, Приморского, Краснодарского краев, Владимирской, Вологодской областей и др.

Âзаконодательстве субъектов Российской Федерации уровень среднемесячного дохода каждого члена семьи или одиноко проживающего гражданина, установленный органом местного самоуправления, именуется пороговым значе- нием дохода70.

Особенности исчисления отдельных видов доходов. Методическими рекомендациями установлены особенности исчисления отдельных видов доходов.

Так, доходы от сезонных, временных и других видов работ, выполняемых по срочным трудовым договорам, доходов от исполнения договоров гражданско-правового характера, а также доходов от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доходы, суммируются, делятся на количество месяцев, за которые они получены, и учитываются в доходах семьи или одиноко проживающего гражданина за те месяцы, которые приходятся на расчетный период.

Доходы, полученные членом крестьянского (фермерского) хозяйства, учитываются в доходах крестьянского (фермерского) хозяйства или в доходах его семьи, исходя из размеров, установленных заключенным соглашением (договором) между членами крестьянского (фермерского) хозяйства об использовании плодов, продукции и доходов, которые получены в результате деятельности этого хозяйства.

Доходы от сдачи в аренду (наем, поднаем) недвижимого и иного имущества также суммируются, делятся на количество месяцев, за которые они получены, и учитываются в доходах семьи или одиноко проживающего гражданина за те ме-

70 См., например, ст. 1 Закона Республики Алтай от 17 октября 2006 г. ¹ 69-РЗ «О порядке определения размера дохода и стоимости имущества граждан в целях признания их малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда».

сяцы, которые приходятся на расчетный период. Данные особенности отражены в законодательстве большинства субъектов Российской Фе-

дерации71.

В Методических рекомендациях также отражены особенности учета доходов индивидуальных предпринимателей, применяющих как общую, так и упрощенную систему налогообложения. Их необходимо подтверждать сведениями, содержащимися в книге учета доходов и расходов и хозяйственных операций индивидуального предпринимателя, которая должна предъявляться на бумажных носителях уполномоченному органу местного самоуправления. Если объектом налогообложения являются доходы, не уменьшенные на величину соответствующих расходов, то индивидуальным предпринимателям вменяется предъявление первичных учетных документов, подтверждающих расходы за расчетный период.

Доходы индивидуальных предпринимателей, использующих систему налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, подтверждаются копиями налоговых деклараций за расчетный период, заверенными налоговыми органами.

Данные особенности в большинстве случаев закрепляются в законах субъектов Российской Федерации. Но есть и исключения: в законах Волгоградской, Вологодской областей данная особенность не отражена.

Переоценка доходов. В законодательстве субъектов Российской Федерации регламентируется порядок переоценки доходов. Данная процедура проводится в целях повторного подтверждения статуса малоимущих и прав на предоставление жилых помещений по договору социального найма муниципального жилищного фонда. Так, в Воронежской области орган местного самоуправления проводит переоценку не реже одного раза в пять лет, а также непосредственно перед заклю- чением договора социального найма, если в текущем году переоценка размера доходов и стоимости имущества граждан не проводилась. В Астраханской области переоценка проводится каждые три года. Кроме этого, переоценка размера доходов и стоимости имущества принятых на учет граждан должна производиться в обязательном порядке за два предыдущих года непосредственно перед заключением договора социального найма.

В Алтайском крае периодичность и сроки проведения переоценки размера дохода и стоимости имущества граждан, состоящих на учете в

71 См., например, ст. 4 Закона Калининградской области от 29 июня 2005 г. ¹ 617 «О порядке признания граждан малоимущими в целях определения права на получе- ние жилых помещений из муниципального жилищного фонда по договору социального найма».

качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в целях повторного подтверждения статуса малоимущих и прав на предоставление жилых помещений по договору социального найма муниципального жилищного фонда устанавливаются органом местного самоуправления. В случае возникновения обстоятельств, свидетельствующих об утрате гражданами оснований для признания их малоимущими, орган местного самоуправления отменяет ранее вынесенное решение

îпризнании таких граждан малоимущими.

ÂВологодской области переоценка осуществляется ежегодно до 1 апреля. В Республике Дагестан, Карачаево-Черкесской Республике, Костромской, Курганской областях — каждые три года. В некоторых субъектах срок не указывается (Кемеровская область). В Республике Коми переоценка размера среднедушевого дохода семьи или дохода одиноко проживающего гражданина и стоимости имущества осуществляется органами местного самоуправления ежегодно в сроки, установленные законодательством для представления налоговых деклараций. В Липецкой области для подтверждения статуса гражданина как малоимущего органы местного самоуправления ежегодно осуществляют проверку размера доходов и стоимости имущества гражданина, признанного малоимущим, и членов его семьи.

По результатам рассмотрения документов, на основании которых рассчитывается доход граждан, орган местного самоуправления издает акт о подтверждении статуса гражданина как малоимущего или об утрате гражданином статуса малоимущего72.

Âзаконах многих субъектов наряду с установлением общих сроков закрепляется, что переоценка производится непосредственно перед принятием решения о предоставлении жилого помещения по договору социального найма.

2.3. Порядок определения стоимости имущества, находящегося в собственности семьи и подлежащего налогообложению

Порядок определения стоимости имущества, находящегося в собственности граждан-за- явителей и членов их семей и подлежащего налогообложению, регламентируется законами субъектов Российской Федерации, устанавливающими порядок признания граждан малоимущими. Вместе с тем на федеральном уровне при-

72См. Закон Тамбовской области от 25 ноября 2005 г.

¹392-Ç «О порядке признания граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда на территории Тамбовской области».

нят Приказ Министерства регионального развития Российской Федерации ¹ 17, которым утверждены Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма. В данных Методических рекомендациях даются общие положения определения стоимости имущества, находящегося в собственности граж- дан-заявителей и членов их семей и подлежащего учету при постановке их на учет в качестве малоимущих, нуждающихся в улучшении жилищных условий. Субъекты Российской Федерации могут выбирать предложенные в методических рекомендациях варианты регулирования определения стоимости того или иного имущества, а также устанавливать дополнительные правила, если они не ухудшают положение граждан.

Перечень имущества, подлежащего налогообложению, регламентируется Налоговым кодексом Российской Федерации73. При этом учету подлежит имущество, входящее в объекты налогообложения по следующим налогам: налог на доход физических лиц, транспортный налог, земельный налог.

Законами субъектов Российской Федерации, как правило, устанавливается, что стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи или одиноко проживающего гражданина и подлежащего налогообложению, определяется как суммарная стоимость имущества, находящегося в собственности всех членов семьи или одиноко проживающего гражданина в пределах расчетного периода и подлежащего налогообложению. При этом может быть установлено, что в случае если имущество находится во временном пользовании, оно не учитывается74.

Стоимость находящегося в собственности

73Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) : принят Федеральным законом от 5 авг. 2000 г.

¹117-ÔÇ // ÑÇ ÐÔ. 2000. ¹ 32, ñò. 3340.

74См., например: п. 2 ст. 7 Закона Оренбургской области от 23 ноября 2005 г. ¹ 2729/485-III-ОЗ «О порядке признания граждан малоимущими в целях предоставления им жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма»; абзац пятый п. 2.1 приложения к Закону Пензенской области от 22 декабря 2005 г. ¹ 948-ЗПО «О порядке признания граждан малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в Пензенской области».

членов семьи и подлежащего налогообложению имущества, приходящегося на каждого члена семьи, рассчитывается путем деления общей стоимости находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению имущества, на число членов семьи.

Состав семьи при расчете стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, определяется в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации.

Так, Законом Приморского края от 15 мая 2006 г. ¹ 360-КЗ «О порядке признания органами местного самоуправления Приморского края граждан малоимущими в целях предоставления им жилых помещений по договорам социального найма» установлено, что размер стоимости имущества определяется как сумма стоимости всех видов имущества, находящегося в собственности всех членов семьи заявителя или одиноко проживающего гражданина, с учетом понижающих коэффициентов, принимаемых равными:

1)0,1 — для сельскохозяйственной техники;

2)0,3 — для земель сельскохозяйственного назначения, если заявитель (члены его семьи) являются членами фермерского хозяйства;

3)0,2 — для стоимости автобусов, микроавтобусов, грузового и водного транспорта, если заявитель (члены его семьи) являются индивидуальными предпринимателями и осуществляют грузопассажирские перевозки;

4)0,5 — для помещений и сооружений нежилого назначения, кроме используемых для осуществления предпринимательской деятельности (п. 3 ст. 9).

Стоимость имущества членов семьи или одиноко проживающего гражданина определяется в соответствии с данными уполномоченных органов либо согласно акту оценки независимого оценщика, представляемым гражданином в уполномоченный орган, либо согласно данным о стоимости имущества, самостоятельно определяемым заявителем75. При этом законом субъекта Российской Федерации может быть предусмот-

75 Например, Законом Республики Карелия от 19 декабря 2006 г. ¹ 1041-ЗРК «О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда» установлено, что в случае если стоимость отдельных видов имущества документально подтвердить невозможно, заявитель самостоятельно определяет стоимость указанного имущества, декларируя ее и вид имущества в произвольной форме при постановке на учет в целях предоставления ему и его семье (одиноко проживающему гражданину) по договору социального найма жилого помещения муниципального жилищного фонда (п. 1 ст. 8).

рено, что при представлении нескольких документов с указанием различной стоимости имущества гражданина принимается наименьшая из указанных стоимостей имущества76.

Законами субъектов Российской Федерации устанавливается, что стоимость имущества определяется на дату подачи заявления. Вместе с тем в законе субъекта Российской Федерации может быть указано, что сведения о стоимости имущества представляются по состоянию на 1 января года, в котором подано заявление о принятии на учет граждан в качестве нуждающихся в предоставляемых по договорам социального найма жилых помещениях муниципального жилищного фонда77.

Нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации устанавливается пере- чень недвижимого имущества (земельных участков, строений, помещений, сооружений) и транспортных средств, учитываемого для признания граждан малоимущими в целях постановки их на учет и предоставления им жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма.

В данный перечень включается следующее имущество.

1. Жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения, садовые домики в садоводческих товариществах. Законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено, что учету подлежат только объекты капитального строительства78.

Законами некоторых субъектов Российской Федерации устанавливается, что учету подлежат жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения, признаваемые объектом налогообложения по налогу на

76См. п. 2 ст. 6 Закона Курской области от 29 марта 2008 г. ¹ 15-ЗКО «О порядке признания жителей Курской области малоимущими в целях постановки на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставления им жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма».

77См., например: п. 6 ст. 8 Закона Оренбургской области от 23 ноября 2005 г. ¹ 2729/485-III-ОЗ «О порядке признания граждан малоимущими в целях предоставления им жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма»; п. 2 ст. 3 Закона Свердловской области от 22 июля 2005 г. ¹ 96-ОЗ «О признании граждан малоимущими в целях предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда на территории Свердловской области».

78См., например, подп. 1 п. 1 ст. 7 Закона Алтайского края от 6 июля 2006 г. ¹ 60-зс «О порядке определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи,

èстоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений муниципального жилищного фонда».