6 курс / Диетология и нутрициология / Здоровье_и_питание_в_Европе_Новая_основа_для_действий

вызывают самый живой интерес общественности.Раньше многие европейские правительства давали потребителям простую, легкую для понимания информацию, а научные комиссии представляли краткие отчеты о своих внутренних дискуссиях. Теперь же гражданское общество не только должно быть представлено при разработке круга ведения и планов работы научных комитетов, но и должно принимать активное участие до того, как сформируется окончательное мнение. Оценка должна быть максимально строгой в научном отношении и максимально детальной, чтобы общественность могла быть уверена в том, что проблемы были рассмотрены надлежащим образом. Как выразить и довести до всех степень сложности анализа – это трудная задача, требующая опыта и знаний в дополнение к тем знаниям, которые традиционно требовались для оценки риска.

Например, многие проблемы, окружающие ГЭКРС, возникли потому, что строгое и правильное научное исследование риска было, по-видимому, либо изменено, либо ограничено под влиянием организационно-административных проблем или других интересов. Вот почему сейчас всячески подчеркивается необходимость обеспечивать гласность при проведении независимого научного анализа. Некоторые ведомства подкрепляют это тем, что обязательно привлекают представителей гражданского общества и других заинтересованных партнеров к официальному участию в процессе оценки, который раньше считался исключительной прерогативой ученых. Сегодня признано, что ученые часто не принимали во внимание обеспокоенность общественности и, возможно, не рассматривали проблемы таким образом, чтобы можно было непосредственно принять меры по устранению этой обеспокоенности. Признано, что в число членов административного совета Европейского управления безопасности пищевых продуктов должны входить представители гражданского общества, промышленности и других заинтересованных кругов.

Обычный подход к анализу риска предполагает наличие чисто научной основы для оценки. Однако для самых актуальных проблем безопасности пищевых продуктов характерно отсутствие полной научной основы, но присутствие заинтересованных сторон с самыми разными интересами и заботами – коммерческими, политическими, экономическими, юридическими и религиозными. Это видно на примере дебатов вокруг ГМО, в которые группа ЕС, участвующая в работе Консультативного форума ЕС-США по биотехнологии, в

дополнение к обычному кругу научных дисциплин включила обсуждение важных политических интересов и интересов потребителей. Более широкие аспекты также должны быть включены в дебаты по многим другим проблемам безопасности пищевых продуктов, начиная от использования гормональных стимуляторов роста, пестицидов и облучения пищевых продуктов и кончая пищевыми добавками, маркировкой и утверждениями о здоровых свойствах на этикетках пищевых продуктов. Научные знания об опасных факторах и их угрозе – включая их величину, масштабы и скорость изменений – могут быть неполными, и это может отражать существовавшие ранее приоритеты в распределении средств на научные исследования.

Кроме этого, даже когда база научных знаний оказывается достаточной, рекомендации, которые вытекают из научной оценки, могут иметь ограниченную ценность: может быть некорректным техническое задание на проведение оценки, или специалисты, проводившие оценку, могли находиться под влиянием таких интересов, как соперничество за получение ресурсов, коммерческая зависимость, приверженность той или иной теории, межличностные конфликты или прочно укоренившиеся личные убеждения.

Выработка более широкого подхода к анализу риска

Когда оценка риска сопряжена с большими неизвестными величинами научного плана и значительными экономическими интересами и когда необходимо учитывать важнейшие социальные проблемы, некоторые виды оценки риска могут стать очень сложными: например, когда оценивается влияние глобальных перемен.В области безопасности пищевых продуктов этот подход рассматривался в документах, представленных в Европейский парламент (94). Как перед оценкой риска, так и во время нее необходимо видеть и учитывать факторы, не имеющие отношения к науке, но определяющие рамки научных дебатов (см. рис. 4.4).

Включение факторов, не имеющих отношения к науке, в процесс оценки могло бы в значительной мере снять обеспокоенность по поводу того, что в сегодняшних процессах игнорируются интересы потребителей. Организационные структуры, способные заниматься такой формой оценки риска, еще не созданы, но они могут оказаться политически целесообразным средством побуждения потребителя к тому, чтобы согласиться с методами оценки риска.

Рис. 4.4. Два подхода к анализу риска

Традиционная модель

Источник: адаптировано из Millstone (95).

Пока же ввиду того, что с экономической точки зрения чрезвычайно важно иметь приемлемый для всех принцип, на котором можно было бы строить международную систему регламентациипищевыхпродуктов,былопредпринятонесколько попыток улучшить отношение потребителей к анализу риска. К ним относится применение принципа предосторожности и учет факторов, не связанных с наукой, при установлении стандартов международной торговли.

Принцип предосторожности

Принцип предосторожности введен в политику в области пищевых продуктов как в ЕС, так и на мировом уровне, или по крайней мере он подтвержден в этой политике как руководящий принцип, который следует применять в случае неполноты научного анализа. Идея заключается в том, чтобы истолковывать научные сомнения в пользу потребителя. Одной из предпосылок применения этого принципа является ясное признание того, что научные данные неполны, что гарантировать безопасность невозможно и что поэтому нужно принять меры предосторожности.

По одной точке зрения, большинство крупномасштабных стратегических мер в области безопасности пищевых продуктов воплощают принцип предосторожности в том смысле,что угрозы оцениваются заранее, а не задним числом. Например, существуют позитивные, а не негативные перечни пестицидов, ветеринарных лекарственных препаратов и пищевых добавок, и нормативы устанавливаются или могут устанавливаться до того, как будет причинен явный вред. Таким образом, наличие законодательной базы, проведение в обычном порядке критических проверок новых продуктов и технологий перед выпуском их в продажу или внедрением и осуществление режима регламентации равноценно проявлению предосторожности.

По другой же точке зрения, которая соответствует традиционной модели, показанной на рисунке 4.4, предосторожность рассматривается как ненаучное соображение, к которому можно прибегать лишь в том случае, когда есть явное свидетельство определенного риска, проведена вначале научная оценка риска и выявлена некоторая остаточная неопределенность. Специалисты по мерам по минимизации и устранению риска (а не специалисты по оценке риска) затем могут судить о том, какие шаги можно предпринять для того, чтобы избежать или уменьшить угрозы, которые остаются неопределенными и неточными. В этой модели суждение, основанное на предосторожности, отличается от оценки риска или научных исследований.

Есть более эффективный, хотя и более сложный подход, при котором принцип предосторожности применяется до, во время и после оценки риска, и он получает все больше распространение. При оценке риска с относительной предосторожностью отсутствие доказательства наличия риска не истолковывается и не представляется так, как будто бы имелись доказательства отсутствия риска. Предосторожность в этой модели также является одним из соображений для специалистов по минимизации и устранению риска, которые должны принять сформулированные в явном виде суждения о том, в какой степени неопределенности могут быть приемлемыми или неприемлемыми, и как они могут принять меры по уменьшению этих неопределенностей.

Организации потребителей подчеркивают важность принципа предосторожности, когда возникают такие вопросы, как существенная эквивалентность. Концепцию существенной эквивалентности рассматривали как средство оправдания

отсутствия глубокого изучения новых продуктов или технологий, если они кажутся (нередко на основании относительно грубых методов оценки) весьма сходными с каким-либо прежним продуктом или технологическим процессом. На практике оценка существенной эквивалентности должна быть всего лишь предварительным шагом к определению рамок тех анализов, которые затем должны быть проведены.

Другие законные факторы

В анализе риска, который проводится в Европе, факторам, не имеющим отношения к науке, определенно принадлежит законная роль в формировании рамок оценки риска. Например, при оценке ГМО или пестицидов оценка риска должна касаться не только прямых влияний на здоровье человека, но и влияний косвенных и вторичных, таких как угроза для здоровья животных и для целостности окружающей среды. Европейская комиссия признала, что преобладающим должен быть второй подход: в нормативномдокументеозаконодательствеопищевыхпродуктах от 2002 года (96) говорится, что “…одна только научная оценка риска в некоторых случаях не может дать всей информации, на которой должно строиться решение о мерах по минимизации и устранению риска, а вполне оправдано принимать во внимание другие факторы, имеющие отношение к рассматриваемому вопросу, в том числе социальные, экономические, традиционные, этические и природоохранные факторы …”

Вопросы, не имеющие отношения к науке, могут определять рамки научной оценки риска, устанавливая, насколько далеко должна распространяться оценка. Должна ли оценка ограничиваться прямым воздействием на здоровье людей или включать воздействия на участников производства пищевых продуктов, не принадлежащих к человеческому роду, и на окружающие экосистемы? Например, оценка риска гормона, повышающего продуктивность, – коровьего соматотрофина для производства молока могла бы быть ограничена влияниями остатков в молоке и молочных продуктах на здоровье людей, а могла бы быть распространена и на влияние на здоровье и благополучие животных, принимающих этот гормон. Точно так же оценка риска пестицида может быть ограничена его влиянием на здоровье человека, когда он присутствует в виде остатка в пищевых ингредиентах, или же она может быть расширена и включать его воздействие на экосистемы и здоровье сельскохозяйственных рабочих. Такие же вопросы можно

поставить и применительно к ГМО: следует ли оценивать их с точки зрения влияния на окружающую среду и их потенциальных последствий для соседних хозяйств? В Австрии требуется, чтобы были соблюдены жесткие критерии, в соответствии с которыми необходимо показать, что использование предлагаемого генетически модифицированного организма будет по меньшей мере так же благотворно, как и ведение сельского хозяйства на основе органики, и будет давать явные положительные природоохранные эффекты по сравнению с имеющимися на сегодняшний день альтернативами (97).

Во всех этих случаях риску может быть дана научная оценка, но выбор пределов оценки риска может и не быть чисто научным решением. Необходимо создать механизм для установления пределов оценки риска и поощрять участие потребителей в этом механизме (97).

Определение пределов таких законных факторов изучается на международном уровне, особенно в Комиссии Codex Alimentarius.Помимо благополучия животных и влияния методов производства на окружающую среду, примеры таких факторов включают справедливую торговлю ожидания потребителей в отношении качества продуктов, нужную информацию и утверждения о здоровых свойствах продукта на этикетках и важнейшие характеристики продуктов (98).

Все это может быть первым шагом в наделении исходных допущений, определяющих рамки оценки (рис. 4.4), законным статусом, однако какой-либо четкой структуры и процесса до сих пор нет. Дебаты вокруг риска часто ведутся в средствах массовой информации,где угрозам придается большая зримость и рисуются их политические последствия. Средства массовой информации могут драматизировать и упрощать сложные проблемы. В таком контексте оценка риска становится неразрывно связанной с распространением информации о риске. Средства массовой информации также уделяют особое внимание роли людей, которые должны разрабатывать меры по минимизации и устранению риска, требуя от властей и от их официальных представителей выполнять функции, к выполнению которых они могут быть не вполне подготовленными.

Процесс распространения информации о риске усиливает необходимость учитывать другие законные факторы уже на начальном этапе установления требований в отношении безопасности пищевых продуктов. Теперь уже мало предоставлять потребителям правильную, нужную и

содержательную информацию о риске, излагаемую ясным

идоступным языком. ЕК отмечала (99): “Распространение информации о риске не должно быть пассивной передачей информации, а должно быть обоюдным процессом, предполагать диалог со всеми заинтересованными сторонами и возможность услышать их реакцию и мнения.” Вероятно, найдется очень мало таких национальных органов безопасности пищевых продуктов в Регионе, которые участвуют в таком обоюдном процессе.

Сохраняется и другая проблема: для того, чтобы заинтересованные группы – в том числе потребители, работники продовольственного сектора и местные органы по контролю качества пищевых продуктов – могли давать конструктивные ответы и активно участвовать в процессах распространения информации о риске, им может понадобиться научиться этим навыкам. Если действительно ставится задача обеспечить конструктивное участие заинтересованных сторон, тогда все этапы в анализе риска должны предусматривать взаимодействие с этими группами. Определенные шаги по формализации этих взаимоотношений предпринимаются в настоящее время в США – там опубликован доклад (100), в котором вводится новый подход к мерам по минимизации и устранению риска, объединяющий научный анализ с постоянными дискуссиями с заинтересованными сторонами, такими, как отдельные граждане

игруппы особых интересов, включая НПО.

ВСоединенном Королевстве для лучшего понимания представлений потребителей о риске и других факторах, которым, на ихвзгляд,принадлежитзаконноеместовоценкерискаивобеспечении безопасности пищевых продуктов и охране окружающей среды, используются общественные жюри и другие механизмы (101).

ИЗМЕНЕНИЯ В ОТВЕТСТВЕННОСТИ ОФИЦИАЛЬНЫХ СИСТЕМ КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ: ПРИМЕНЕНИЕ КОНЦЕПЦИИ АОФККТ

Раньше главная ответственность за то, чтобы потребителям поставлялись безопасные пищевые продукты, лежала на официальной системе контроля качества пищевых продуктов. Ее деятельность в значительной степени строилась на сертификации, проверке конечной продукции и сравнении результатов с официальными нормативами. Во многих странах, особенно в ННГ, дело обстоит так и поныне (24).

Теперь же в международном законодательстве о пищевых продуктах тенденция другая: от производителей – предприятий

по производству кормов, от фермеров и пищевых предприятий – требуется, чтобы они главную ответственность за безопасность пищевых продуктов брали на себя. Органы контроля качества пищевых продуктов следят за исполнением этой обязанности и принимают правоприменительные меры, организуя работу национальных систем надзора и контроля, которые охватывают пищевую цепь. Кроме того, акцент сместился с проверки конечной продукции на оценку риска и на внедрение пищевыми компаниями систем обеспечения безопасности продуктов, основанных на принципах АОФККТ.

Согласно директиве от 1993 года (102), страны ЕС должны добиваться того, чтобы все пищевые предприятия внедрили у себя системы контроля качества, основанные на принципах АОФККТ. Это относится и к малым предприятиям, и к крупным производителям пищевых продуктов, хотя производители сырьевых продуктов сюда не входят. В основном крупные предприятия уже создали системы контроля качества, и эти системы успешно функционируют. Крупные компании имеют возможность нанимать высококвалифицированных технических специалистов, понимающих принципы АОФККТ и язык, на котором пишутся правила. Но на многих малых и средних предприятиях дела обстоят не так, и им может быть трудно полностью внедрять такие системы контроля качества.

Малые и средние предприятия наиболее многочисленны на обоих концах пищевой цепи – это фермеры и мелкие магазины розничной торговли и рестораны. К сожалению, именно там и существуют самые серьезные проблемы безопасности в пищевой цепи. Например, передаваемые с пищей проблемы, связанные с Salmonella и Campylobacter spp.,остатками пестицидов,загрязнением диоксинами и ГЭКРС, возникают вследствие применяемых агротехнических приемов. Аналогичным образом, самые большие проблемы гигиены обнаруживаются в мелких торговых точках, ресторанах и частных домах. Тот факт, что главная стратегия ЕК – стратегия АОФККТ – не дает большого эффекта именно здесь, где потребность в мерах по обеспечению безопасности пищевых продуктов наиболее велика, сам по себе является проблемой.

Кроме того, если давно известные проблемы в стандартном процессе производства пищевых продуктов концепция АОФККТ позволяет решать вполне адекватно, то в случае возникающих новых проблем и плохо определенных критических контрольных точек она менее эффективна. Примером может служить ГЭКРС: в отношении природы заболевания, его возможного источника

впроцессе переработки животного сырья в кормовую муку, его возможного присутствия в популяции овец, потенциального заражения пастбищ, экспорта мясо-костной муки и заразности коровьей крови (использовавшейся в качестве корма для телят в 1980-е и 1990-е годы) существовала значительная неопределенность. Процедур АОФККТ оказалось недостаточно

вслучае этой новой болезни; не предотвращают они и передачи материала из ГМО в экспериментальных культурах в пищевые продукты (например, в мед).

МОДЕРНИЗАЦИЯ КОНТРОЛЯ КАЧЕСТВА ПИЩЕВЫХ ПРОДУКТОВ

Поскольку инфраструктуры контроля качества пищевых продуктов во всех европейских странах складывались десятилетиями в ответ на изменения в экономических и социальных условиях, опыт показывает, что изменить их трудно. Подобные системы обычно бывают громоздкими и бюрократическими, их сотрудники привыкли выполнять свою работу по укоренившемуся заведенному порядку. Один способ начать процесс изменений состоит в том, чтобы достичь согласия по ряду основополагающих принципов укрепления и развития инфраструктуры контроля качества пищевых продуктов.

•Главную ответственность за обеспечение безопасности пищевых продуктов путем создания эффективных систем контроля качества несут производители пищевых продуктов и предприятия по их обработке и транспортировке.

•Главная функция государственных органов безопасности пищевых продуктов заключается в обеспечении соблюдения норм и правил, касающихся пищевых продуктов, что может быть лучше всего достигнуто путем проверок систем контроля качества на предприятиях по обработке и транспортировке пищевых продуктов.

•Система безопасности пищевых продуктов нацелена на предупреждение, а не на лечение.

•Проверки следует проводить по мере необходимости.

•Аналитический контроль служит прежде всего вспомогательным средством проверок пищевых продуктов.

•Мероприятия по контролю должны быть направлены как на непосредственную причину, так и на истоки проблемы.

•Средства принуждения должны быть необходимы, достаточны и пропорциональны существующим угрозам.

Эти принципы должны отражать ситуацию, в которой придется функционировать инфраструктуре контроля качества пищевых продуктов. Это предполагает учет важных перемен, происшедших за последние десятилетия в отношении потребителей к риску и к безопасности пищевых продуктов.

Прежде, чем приступать к укреплению инфраструктуры контроля качества пищевых продуктов, необходимо рассмотреть несколько элементов, включая ориентацию всей работы на потребителя, новые подходы к правоприменению и комплексный охват пищевой цепи.

Ориентация работы на потребителя и распределение обязанностей

Меры, касающиеся безопасности пищевых продуктов, не только должны обеспечивать безопасные продукты. Люди должны видеть, что они эту безопасность обеспечивают. Нужно, чтобы потребители были уверены в том, что контроль есть и осуществляется в полной мере и надлежащим образом.

Однимизшаговпосозданиюупотребителейчувствауверенности было лишение учреждений, ответственных за торговые интересы пищевой промышленности и сельского хозяйства, обязанностей по обеспечению безопасности пищевых продуктов и передача этих обязанностей новому независимому ведомству (87,88). Смогут ли независимые ведомства действительно улучшить безопасность пищевых продуктов – жизнь покажет.

Альтернативный подход был опробован в Дании, где раздельные прежде ведомства были объединены. В 1997 году ответственность за инфраструктуру контроля пищевых продуктов была возложена на новое министерство продовольствия, сельского хозяйства и рыбных промыслов. Старое министерство сельского хозяйства и рыбных промыслов слилось с Национальным управлением пищевых продуктов, которое ранее входило в состав министерства здравоохранения,

врезультате чего возникло министерство с четко обрисованной ориентацией на потребителя, и при этом не были утрачены связи с производителями сырья, торговыми предприятиями и предприятиями по производству готовой продукции.

При таком подходе изначально противоречивые интересы потребителей и производителей не разделяются, а находятся

введении одного министерства, и ответственность за урегулирование конфликтов несет один министр. Кроме того, министерство продовольствия, сельского хозяйства и рыбных