!Учебный год 2024 / Выдрин И.В. - КПРФ

Иные федеральные государственные органы

жетов государственных внебюджетных фондов; средств Центрального банка РФ; федеральной собственности; государственных внутренних и внешних заимствований; государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам, и долга иностранных государств перед Российской Федерацией.

Контрольная деятельность Счетной палаты осуществляется в формах финансового аудита и аудита эффективности.

Финансовый аудит применяется в целях документальных проверок достоверности финансовых операций, бюджетного учета, бюджетной и иной отчетности, целевого использования федеральных и иных ресурсов, проверок финансовой и иной деятельности объектов аудита.

В качестве примеров деятельности Счетной палаты РФ при проведении финансового аудита можно привести следующие контрольные мероприятия: «Проверка использования средств Инвестиционного фонда Российской Федерации в 2009–2010 гг.»; «Проверка использования бюджетных средств и внебюджетных источников на организацию, подготовку и проведение XXVII Всемирной летней универсиады 2013 г. в Казани в 2009–2010 гг.».

Аудит эффективности применяется в целях определения эффективности использования федеральных и иных ресурсов, полученных объектами аудита для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач развития страны.

Примерами деятельности Счетной палаты РФ при проведении аудита эффективности являются: «Проверка эффективности использования средств федерального бюджета, выделенных в 2009–2010 гг. государственным корпорациям»; «Аудит эффективности расходования средств федерального бюджета, выделенных Федеральной службе исполнения наказаний в 2009 и 2010 гг. на содержание, трудовую адаптацию и обучение осужденных, и мер, принимаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по их последующей социальной реабилитации».

Счетная палата РФ как экспертный орган.

Данное направление в компетенционном блоке правового статуса Счетной палаты тесно связано с ранее рассмотренным направлением ее деятельности в качестве высшего органа внешнего контроля. Экспертноаналитическая деятельность Счетной палаты осуществляется в форме предварительного аудита, оперативного анализа и контроля и последующего аудита, стратегического аудита, аудита государственных программ, аудита государственных и международных инвестиционных проектов, ау-

501

Глава 22

дита федеральных информационных систем и проектов, аудита в сфере закупок товаров, работ и услуг.

Предварительный аудит заключается в проверке формирования федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. В соответствии с Бюджетным кодексом в рамках второй стадии бюджетного процесса – рассмотрения и утверждения федерального бюджета – проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в течение трех дней с момента его направления в Государственную Думу в обязательном порядке направляется в Счетную палату.

Заключение Счетной палаты на проект федерального бюджета заслушивается депутатами Государственной Думы в целях решения о принятии или об отклонении в первом чтении проекта закона о федеральном бюджете.

Последующий аудит заключается в проверке исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации за отчетный финансовый год в целях определения соответствия фактических показателей исполненных бюджетов показателям, утвержденным законами о бюджете.

Стратегический аудит Счетной палаты РФ применяется в целях оценки результатов социально-экономического развития страны. Оценке подлежат конечные (целевые) и достигнутые (текущие) значения ключевых национальных показателей, отражающие степень и качество реализации социально-экономических эффектов. В качестве примеров деятельности Счетной палаты при осуществлении стратегического аудита можно привести следующие экспертно-аналитические мероприятия: «Стратегический аудит основных направлений социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на долгосрочный период»; «Стратегический аудит развития финансового рынка Российской Федерации в целях ускоренного развития экономического развития страны посредством качественного повышения конкурентоспособности российского финансового рынка».

Аудит государственных программ (федеральных целевых программ) применяется для оценки качества их формирования и реализации в части соответствия хода и результатов их реализации заданным требованиям; соотношения результатов с затраченными федеральными ресурсами.

Счетной палатой в рамках данного вида аудита проверке подвергались федеральные целевые программы: «Социальная поддержка инвалидов на 2006–2010 гг.»; «Развитие транспортной системы России (2010–

502

Иные федеральные государственные органы

2015 гг.)»; «Комплексная программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального хозяйства на 2010–2020 гг.».

Аудит государственных и международных инвестиционных проектов

проводится в целях оценки обоснованности объемов и сроков осуществления капитальных вложений (инвестиций). В соответствии с Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. № 39 ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»491 она представляет собой вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта.

Аудит федеральных информационных систем и проектов являет собой новое направление в экспертно-аналитической деятельности Счетной палаты и проводится с учетом требований соответствующих международных и российских стандартов.

Аудит в сфере закупок товаров, работ и услуг проводится Счетной палатой в целях оценки обоснованности планирования закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд, реализуемости и эффективности осуществления указанных закупок. Оценке подлежат выполнение условий контрактов по срокам, объему, цене, количеству и качеству приобретаемых товаров, работ и услуг, а также порядок ценообразования и эффективность системы управления контрактами.

Счетная палата РФ как орган стандартизации внешнего контроля в Российской Федерации.

Стандартизация контрольной деятельности является одним из основных направлений в деятельности Счетной палаты. Существуют стандарты двух видов: стандарты организации деятельности Счетной палаты и стандарты внешнего государственного аудита, осуществляемого палатой.

Стандарты первой группы определяют правила и процедуры организации и осуществления методологического обеспечения, планирования работы, подготовки отчетов, взаимодействия с другими контрольными органами, то есть виды внутренней деятельности Счетной палаты РФ.

Стандарты второй группы (внешнего государственного аудита) определяют общие требования, правила и процедуры осуществления Счетной палатой контрольной и экспертно-аналитической деятельности. Счетная палата осуществляет стандартизацию не только своей деятельности, но и деятельности иных органов внешнего контроля, что подтверждает ее статус высшего органа внешнего финансового контроля в стране.

491 Собрание законодательства РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.

503

Глава 22

Счетная палата РФ как орган контроля за банковской системой.

В рамках данного направления Счетная палата осуществляет, в частности, государственный аудит деятельности Центрального банка РФ, его структурных подразделений, других банков и небанковских кредитных организаций в части обслуживания ими федерального бюджета и других федеральных денежных средств.

Наделение Счетной палаты контрольными полномочиями в отношении Центрального банка РФ представляет собой аналог системы сдержек и противовесов в системе государственной власти. Счетная палата осуществляет проверки финансово-хозяйственной деятельности Центробанка, его структурных подразделений и учреждений на основании решений Государственной Думы.

Следует отметить, что за всю историю функционирования Счетной палаты РФ проверка финансово-хозяйственной деятельности Банка России осуществлялась единожды, но отчет о результатах данной проверки не был предан огласке.

504

Глава 23

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

§ 1. Конституционно-правовые основы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации

Система органов государственной власти является необходимым атрибутом субъектов Российской Федерации в качестве государственных образований. Согласно Конституции РФ государственную власть в регионах осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ч. 2 ст. 11), система которых должна отвечать общим принципам организации и деятельности.

Основополагающие принципы функционирования региональных органов государственной власти закрепляются Конституцией РФ: государственная и территориальная целостность России; распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию; верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны; единство системы государственной власти; разделение государственной власти в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения возможности их сосредоточения в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица; разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти; самостоятельное осуществление органами власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий.

В постановлении от 18 января 1996 г. Конституционный Суд РФ указал, что для организации системы государственной власти в регионах существенное значение имеет норма ч. 2 ст. 77 Конституции РФ. Согласно ей в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Очень важно, что принцип единства государственной власти, по мнению Суда, требует, чтобы субъ-

505

Глава 23

екты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти492.

Система региональных органов государственной власти устанавливается субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ).

Вступивший в силу 19 октября 1999 г. Федеральный закон об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ определил компетенцию и формы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, установил их ответственность, урегулировал порядок разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.

Данный закон с точки зрения Конституционного Суда РФ устанавливает лишь основные полномочия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, не содержит исчерпывающего их перечня. Однако они могут наделяться и иными полномочиями, относящимися к ведению субъекта РФ493.

Система органов государственной власти в каждом субъекте РФ устанавливается его конституцией (уставом), а также специальными законами. Например, Законом Республики Мордовия «О Государственном Собрании Республики Мордовия», Законом города Москвы «О Правительстве Москвы», Законом Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан».

Система органов государственной власти субъектов РФ включает: законодательный (представительный) орган государственной власти; высший исполнительный орган государственной власти; судебные органы (конституционный (уставный) суд, мировые судьи).

Модель организации государственной власти в каждом из субъектов РФ имеет свои особенности.

492Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

493См.: Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. № 91-О «По запросу Правительства Республики Ингушетия о проверке конституционности части первой статьи 2, статей 5, 6, 7, 8, пункта 2 статьи 9, статьи 21 и пункта 4 статьи 23 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 28. Ст. 3000.

506

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

§ 2. Законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Законодательные органы в регионах вместе с Федеральным Собранием РФ не образуют единой системы законодательной власти Российской Федерации. В этом заключена одна из особенностей российских федеративных отношений, специфика так называемого разделенного законотворчества на федеральном и региональном уровнях.

Законодательные органы являются высшими и единственными органами государственной власти (такими характеристиками наделяет их Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), выполняющими законотворческие, представительские и контрольные функции.

Наименования законодательных органов обусловлены историческими особенностями и национальными традициями. Например, в Республике Башкортостан – Государственное Собрание – Курултай, в Республике Бурятия – Народный Хурал, в Свердловской области – Законодательное Собрание и др.

Структура законодательных органов устанавливается субъектами РФ в конституциях (уставах). В настоящее время законодательные органы всех субъектов РФ являются однопалатными, хотя до 2012 г. в ряде республик (Кабардино-Балкария, Карелия, Башкортостан, Саха (Якутия), Адыгея) и Свердловской области они имели двухпалатную структуру.

Вконституциях (уставах) субъектов РФ устанавливаются сроки полномочий законодательных органов, которые не должны превышать пять лет. Они являются постоянно действующими. Как правило, не все депутаты законодательного органа работают на постоянной основе, число профессионально работающих народных избранников устанавливается законами субъектов РФ.

Впостановлении Конституционного Суда РФ от 29 октября 2010 г. подчеркивается, что при определении условий осуществления депутатами законодательных органов субъектов РФ деятельности на профессиональной основе необходимо предусмотреть процедуры формирования действующей на постоянной основе части депутатского корпуса, отвечающие требованиям юридического равенства и справедливости. Эти процедуры должны исключать принятие произвольных решений по вопросу

507

Глава 23

осуществления депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе494.

Федеральным законом от 5 апреля 2010 г.495 субъекты РФ были ограничены требованиями относительно общего числа депутатов региональных парламентов. Оно поставлено в зависимость от численности избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ: при их численности менее 500 тыс. человек число депутатов должно составлять не менее 15 и не более 50; от 500 тыс. до 1 млн избирателей – не менее 25 и не более 70 депутатов; при численности избирателей от 1 млн до 2 млн человек – не менее 35 и не более 90 депутатов; свыше 2 млн избирателей – не менее 45 и не более 110 депутатов.

Формирование законодательных органов осуществляется на основе выборов депутатов населением субъектов РФ. Не менее 25% депутатов от их общего числа должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты (по партийным спискам)496. Данное положение не распространяется на выборы в законодательные органы городов федерального значения. Как правило, депутаты региональных законодательных органов избираются по смешанной избирательной системе.

Законодательные органы самостоятельно решают вопросы, отнесенные к их компетенции, которая, однако, ограничена определенными рамками. К примеру, они не могут решать вопросы, отнесенные к предметам ведения Российской Федерации. Исходя из принципа «сдержек и противовесов» установлены определенные ограничения при принятии

494Постановление Конституционного Суда РФ от 29 октября 2010 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 8 статьи 4 и статьи 11 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”, пункта 1 статьи 6 Закона Алтайского края “О статусе депутата Алтайского краевого Законодательного Собрания” и абзаца третьего пункта 2 статьи 6 Закона Алтайского края “Об Алтайском краевом Законодательном Собрании” в связи с жалобой гражданина И.Б. Вольфсона» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 46. Ст. 6027.

495Федеральный закон от 5 апреля 2010 г. № 42 ФЗ «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 15. Ст. 1738.

496В соответствии с Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. № 303 ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Собрание законодательства РФ. 2013. № 44. Ст. 5642).

508

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации

ряда законопроектов. Так, проекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, другие законопроекты, связанные с расходами, покрываемыми за счет средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным органом по представлению высшего должностного лица субъекта РФ либо при наличии его заключения.

Компетенцию законодательных органов государственной власти субъектов РФ можно разделить на отдельные группы полномочий: представительские, законодательные, контрольные, кадровые. В их числе: принятие конституции (устава) и законов по предметам собственного ведения и предметам совместного ведения федерального центра и субъектов РФ; контроль за их соблюдением; утверждение регионального бюджета, отчета о его исполнении; заслушивание ежегодных отчетов главы региона о результатах деятельности высшего исполнительного органа субъекта РФ; назначение регионального референдума.

Введении законодательной власти находится решение вопросов, связанных с изменением границ субъекта РФ; назначением членов региональной избирательной комиссии, формированием контрольно-счетного органа, назначением на должность и освобождением от должности уполномоченного по правам человека субъекта РФ; назначением на должность мировых судей; учреждением государственных наград и установлением почетных званий субъекта РФ.

Региональные парламенты наделены правом законодательной инициативы в Федеральном Собрании, обладают правом запроса в Конституционный Суд РФ; избирают представителя в Совет Федерации и прекращают его полномочия.

Всоответствии с федеральным законодательством парламенты регионов принимают собственные акты в форме постановлений, касающихся внутриорганизационных, кадровых, контрольных и иных вопросов.

Полномочия законодательных органов субъектов РФ могут быть прекращены досрочно: в случае самороспуска; при вступлении в силу решения суда о неправомочности депутатского состава, в том числе в связи со сложением депутатами полномочий; в случае роспуска законодательного органа главой региона или Президентом России.

Досрочное прекращение полномочий законодательного органа предполагает назначение внеочередных выборов.

509

Глава 23

§3. Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации

Систему органов исполнительной власти субъектов РФ образуют высший исполнительный орган (правительство, администрация) и иные исполнительные органы (министерства, комитеты, департаменты и т.п.), система которых устанавливается конституцией (уставом) и законами субъектов РФ.

Одна из особенностей исполнительной власти субъектов РФ заключается в том, что федеральные и региональные исполнительные органы образуют единую систему исполнительной власти в стране (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Другая особенность состоит в том, что федеральные и региональные органы исполнительной власти могут передавать друг другу осуществление части своих полномочий, находящихся в совместном ведении (ч.ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ возглавляет высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). В отличие от федеральной модели организации власти на уровне субъектов РФ высшее должностное лицо не выводится из системы исполнительной власти и, следовательно, не занимает положение арбитра по отношению к другим ветвям власти региона. В некоторых субъектах РФ введена должность председателя правительства, который непосредственно возглавляет высший исполнительный орган власти, тогда как высшее должностное лицо осуществляет общее руководство исполнительной властью субъекта РФ (Республика Дагестан, Республика Мордовия, Свердловская область и др.).

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» унифицировал статус высшего должностного лица региона, ограничил разнообразие схем организации исполнительной власти.

Наименование должности главы устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. запретил именовать глав субъектов РФ президентами: «Наименование указанной должности не может содержать слов и словосочетаний, составляющих наименование должно-

510