!Учебный год 2024 / Выдрин И.В. - КПРФ

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов…

нерального прокурора не получит требуемого количества голосов членов Совета Федерации, то Президент представляет ему новую кандидатуру.

Генеральный прокурор руководит деятельностью органов прокуратуры

иосуществляет контроль за их работой. Он издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В пределах выделенной штатной численности и фонда оплаты труда он устанавливает штаты и структуру Генеральной прокуратуры, штаты и структуру подчиненных органов и учреждений прокуратуры. В соответствии со ст. 40.5 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор назначает на должность и освобождает от нее начальников главных управлений, управлений и отделов

иих заместителей, советников, своих помощников по особым поручениям

ипомощников по особым поручениям своих заместителей, старших прокуроров и прокуроров главных управлений, управлений и отделов.

Генеральный прокурор ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению.

Вотсутствие Генерального прокурора или в случае невозможности исполнения им своих обязанностей их выполняет его первый заместитель. Если последний также отсутствует или в силу каких-то обстоятельств (болезни и др.) не может выполнять обязанности Генерального прокурора, то их выполнение возлагается на одного из его заместителей.

Как уже отмечалось выше, Генеральный прокурор вносит Президенту РФ представления о назначении на должность и об освобождении от должности заместителей Генерального прокурора, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ.

Коллегия Генеральной прокуратуры РФ является совещательным органом, на заседаниях которого рассматриваются наиболее важные вопросы работы органов прокуратуры, актуальные проблемы, связанные с организацией надзора и управления, исполнения приказов и указаний Генерального прокурора. Работа коллегии строится на основе планов. На основании решений коллегии Генеральный прокурор издает приказы, которые обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.

Прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляются соответствующими

451

Глава 21

прокурорами, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом России по представлению Генерального прокурора.

Прокуроры субъектов РФ, приравненные к ним прокуроры руководят деятельностью прокуратур городов и районов, иных приравненных к ним прокуратур на основе законов, действующих на территории России, и нормативных актов Генерального прокурора. Они издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором. Они имеют первых заместителей и заместителей, назначаемых Генеральным прокурором. В прокуратурах субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратурах образуются коллегии в составе прокурора субъекта РФ (председатель), его первого заместителя и заместителей (по должности) и других прокурорских работников, назначаемых прокурором субъекта Федерации.

Коллегии прокуратур субъектов РФ и приравненных к ним прокуратур на своих заседаниях рассматривают наиболее важные вопросы, связанные с деятельностью органов прокуратуры, выполнением приказов и указаний Генерального прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов и борьбе с преступностью, заслушивают отчеты начальников управлений и отделов, нижестоящих прокуроров, обсуждают вопросы подбора, расстановки и воспитания кадров, проекты приказов.

Впрокуратурах субъектов РФ и приравненных к ним прокуратурах образуются управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений – помощниками прокуроров субъектов РФ, назначаются на должность и освобождаются ими от должности.

Вуказанных прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров и прокуроров управлений и отделов, старших прокуроров-криминалистов и прокуро- ров-криминалистов, а также следователей по особо важным делам и старших следователей и их помощников, которые назначаются на должность

иосвобождаются от должности прокурорами субъектов РФ. Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры могут иметь назначаемых ими на должность и освобождаемых ими от должности помощников по особым поручениям.

452

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов…

Прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры возглавляются соответствующими прокурорами, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором, подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору. В этих прокуратурах устанавливаются должности первого заместителя, заместителей, старших помощников и помощников, старших прокуроров и прокуроров и их помощников, назначаемых на должность и освобождаемых от нее прокурором соответствующего субъекта Федерации.

Прокуроры городов с районным делением руководят деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносят вышестоящим прокурорам предложения об изменении штатной численности своих аппаратов

иподчиненных прокуратур, о кадровых изменениях.

§3. Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации.

Функции органов прокуратуры

Всоответствии со ст. 4 Закона о прокуратуре организация и деятельность органов прокуратуры осуществляются на принципах единства прокурорской системы, ее централизации, независимости, законности и гласности.

Принцип единства означает, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Поэтому создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры России, не допускаются. Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации как часть единой федеральной системы.

Все прокуроры наделены в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Действие принципа единства проявляется также в том, что вышестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, наоборот, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора, изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных­ в законе.

Принцип централизации органов прокуратуры говорит о том, что они имеют четкую иерархию: нижестоящие органы подчиняются всем выше-

453

Глава 21

стоящим и Генеральному прокурору РФ. По его представлению назначаются на должность и освобождаются от должности заместители Генерального прокурора, прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним прокуроры.

Прокуроры городов и районов, специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором. Независимо от порядка назначения все прокуроры подчинены и подотчетны ему. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за ней. Приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции Генерального прокурора обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры.

Принцип независимости органов прокуратуры состоит в том, что все свои функциональные решения и действия каждый прокурор осуществляет только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, проведенных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности.

Органы прокуратуры реализуют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений. Воздействие в какой-либо форме этих органов, политических партий, других общественных объединений или их представителей на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность (дисциплинарную, административную, а также применение в судебном порядке мер различного характера).

Чтобы обеспечить независимость функционирования органов прокуратуры, закон запрещает их работникам быть членами выборных и иных органов, образуемых органами государственной власти и органами местного самоуправления. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание общественных объединений, преследующих политические цели, в органах и учреждениях прокуратуры не допускается. Прокуроры в своей работе не связаны решениями общественных объединений.

Принцип законности означает, что органы прокуратуры осуществляют свои функции в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Законность есть основа демократического общества и правового государства. Законность для общества – организующее начало, для прокуратуры – методологическая основа отправления всех ее функций.

454

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов…

Принцип гласности – это открытость деятельности органов прокуратуры, доступность ее для граждан, средств массовой информации. Путем реализации данного принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи действие принципа гласности повышает уровень информированности населения о состоянии законности в стране и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан, недостатках в этой работе, позволяет им обращаться в органы прокуратуры с сообщениями об известных им фактах правонарушений. Последовательное соблюдение принципа гласности активно работает на укрепление законности.

В целях обеспечения принципа гласности в деятельности органов и учреждений прокуратуры в составе Генеральной прокуратуры создано самостоятельное структурное подразделение – управление взаимодействия со средствами массовой информации. На него возложена обязанность информировать через печать, радио, телевидение о состоянии законности в стране, о принимаемых прокуратурой и иными правоохранительными органами мерах по борьбе с преступностью, иными нарушениями законности. Управление организует и готовит для средств массовой информации материалы и иные сведения о деятельности прокуратуры, ее работниках и проводимых ими мерах по охране конституционных прав и свобод граждан, борьбе с преступностью и иными правонарушениями.

Законодательство устанавливает пределы гласности в деятельности органов прокуратуры. Они обязаны действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям федеральных законов об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

Одно из проявлений принципа гласности – ежегодный доклад Генерального прокурора о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению палатам Федерального Собрания и Президенту РФ. Нижестоящие прокуроры обеспечивают такой информацией региональные и муниципальные органы власти. Прокуроры представляют информацию средствам массовой информации, публикуются на страницах печати, выступают с лекциями и докладами перед населением.

Место прокуратуры в государственном механизме России предметно воплощается в ее функциях, осуществляемых с использованием специфических форм и методов в рамках точно очерченных полномочий (компетенции).

Функции прокуратуры на различных этапах развития государства не остаются неизменными. Их «набор» зависит от социальных и правовых

455

Глава 21

условий развития общества и государства. Современную ситуацию отражает перечень функций, закрепленный Законом о прокуратуре.

Одной из основных функций прокуратуры является надзор за исполнением законов участниками общественных отношений. Традиционные особенности построения российской прокуратуры, ее сильная централизация обусловлены, прежде всего, необходимостью осуществлять именно надзорную функцию.

Согласно законодательству, в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:

–надзор за исполнением законов, соблюдением прав человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

–надзор за исполнением законов органами, осуществляющими опера- тивно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; надзор за исполнением законов судебными приставами;

–надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Помимо надзорной функции к числу важнейших направлений деятельности прокуратуры относятся:

–уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации;

–координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

–возбуждение дел об административных правонарушениях и проведение административного расследования в соответствии с полномочиями, установленными Кодексом РФ об административных правонарушениях и другими федеральными законами.

456

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов…

Кроме того, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации участвуют в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, оспаривают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов.

Прокуратура принимает участие в правотворческой деятельности. Генеральная прокуратура РФ в пределах компетенции осуществляет

прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации453.

Осуществляя надзор за исполнением законов, который на практике называется общим, прокурор может использовать ряд предоставляемых ему полномочий: беспрепятственно входить на территории и в помещения предприятий; проверять исполнение законов в связи с заявлениями и иными сведениями о фактах правонарушений; требовать от должностных лиц представления необходимых документов; вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов. В случае установления факта нарушения прав и законных интересов личности прокурор вправе освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию несудебными органами, опротестовать противоречащие закону акты либо обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства, возбудить производство об административном правонарушении, внести представление об устранении нарушений закона. Актами прокурорского реагирования на нарушение закона являются протесты, представления, постановления и предостережения прокурора.

Для усиления правозащитного потенциала прокуратуры в законодательстве в качестве отдельного направления ее надзорной деятельности выделен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. При этом поднадзорными являются в том числе органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Однако здесь органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций.

453 В качестве примера см.: Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с торговлей людьми, органами и тканями человека (Астана, 3 декабря 2009 г.) // Законность. 2011. № 8.

457

Глава 21

Для осуществления надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина прокурор наделен разнообразными полномочиями, перечень которых, установленный ст. 27 Закона о прокуратуре, значительно превышает общепринятые в мировой практике права народного правозащитника (омбудсмена). Прокурор:

–рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;

–разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;

–принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав

исвобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;

–использует полномочия, характерные для общенадзорной деятельности (истребует необходимые документы, вызывает должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона, возбуждает производство об административном правонарушении, принимает меры по организации уголовного преследования виновных лиц и др.).

В случае нарушения защищаемых в порядке гражданского судопроизводства прав и свобод человека и гражданина, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту либо иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушения затрагивают права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

Прокурор или его заместитель приносит протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное правонарушение.

Важное значение для защиты прав граждан имеет надзор прокурора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Деятельность этих органов (МВД, ФСБ, ФСКН и др.) связана с ограничениями ряда конституционных (прежде всего личных) прав и свобод граждан. Прокурорский надзор должен противодействовать возможным нарушениям в этой сфере. Применяются здесь не только уже названные средства прокурорского реагирования, но и другие, предусмотренные уголовно-процессуальным законодательством.

Прокурорский надзор является важным инструментом защиты прав граждан, находящихся в местах содержания задержанных, местах предварительного заключения, отбывающих наказание. Прокурор обязан систе-

458

Конституционно-правовые основы организации и деятельности органов…

матически посещать места содержания задержанных, предварительного заключения, уголовно-исполнительные учреждения, опрашивать задержанных, арестованных, осужденных, знакомиться с документами, на основании которых эти лица лишены свободы, проверять на соответствие законодательству приказы, распоряжения и постановления администрации исправительных колоний и опротестовывать их в случае противоречия закону. Он вправе отменять дисциплинарные взыскания, наложенные

внарушение закона на лиц, содержащихся под стражей, а также отбывающих наказание в местах лишения свободы, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, дисциплинарного изолятора. Прокурор обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в местах лишения свободы или учреждениях, исполняющих другие меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещению

всудебно-психиатрическое учреждение.

Особая функция прокуратуры – участие прокуроров в рассмотрении дел судами. Специфика деятельности прокурора состоит в том, что он, с одной стороны, выступает как субъект судебного разбирательства, а с другой – осуществляет некоторые надзорные функции в отношении судебных решений.

Значение прокурора в судебном разбирательстве уголовных дел весьма велико. Он обладает широкими процессуальными правами, выполняет возложенную на него государством функцию государственного обвинителя. Не менее значительны правовые возможности прокурора как участника гражданского судопроизводства, если того требует защита интересов государства и граждан. Здесь прокурор не подменяет собой истца, он предъявляет иск в защиту заинтересованных лиц. Прокурор вступает в процесс и дает заключение по делам о выселении, восстановлении на работе, возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, предусмотренных законом (ст. 45 ГПК РФ).

При вынесении судом незаконных или необоснованных решений органы прокуратуры могут сыграть важную роль в восстановлении ущемленных прав граждан. Законодательство наделяет прокуратуру широкими полномочиями: прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции вправе приносить в вышестоящий суд кассационное или частное представление на незаконное или необоснованное судебное решение.

Функцией прокуратуры является участие прокурора в правотворческой деятельности государства. Прокуроры, осуществляя надзор за

459

Глава 21

исполнением законов во всех сферах правовых отношений, служат для государства надежным индикатором соответствия действующих законов потребностям общества. Им должна быть предоставлена реальная возможность информировать законодательные и иные правотворческие органы о любом несоответствии права потребностям общества. Отказ от использования уникальных возможностей прокуратуры для своевременного преодоления государством возникающих противоречий между стабильностью и динамизмом права совершенно недопустим. В связи с этим трудно признать оправданным тот факт, что Конституция РФ не включила Генерального прокурора в перечень субъектов права законодательной инициативы.

Вдобавок к этому Конституционный Суд РФ признал несоответствующим Конституции РФ норму Закона о прокуратуре, наделяющую прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону454.

Прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой порядке проводит антикоррупционную экспертизу нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

§4. Следственный комитет Российской Федерации

Всоответствии с Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87 ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации”» в системе органов прокуратуры было произведено организационное и кадровое обособление следственных подразделений, выразившееся в создании Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации. Его существование в рамках прокуратуры России порождало известную правовую неопределенность, поскольку в рамках

454 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК РФ, статей 1, 21 и 22 Федерального закона “О прокуратуре Российской Федерации” в связи с запросами Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 30. Ст. 1301.

460