!Учебный год 2024 / Выдрин И.В. - КПРФ

Федеральное Собрание Российской Федерации – парламент России

Деятельность Совета Федерации, ее формы и методы производны от его конституционно-правовой природы коллегиального органа, основывающейся на принципах коллективного, свободного обсуждения и решения вопросов. Важное обстоятельство отличает палату регионов от Государственной Думы: Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу. Фракции и партийные объединения здесь не создаются. Это недавно внесенное положение в Регламент Совета Федерации, хотя в большей степени формальное, поскольку фракционная работа всегда отрицалась верхней палатой парламента380.

Основной формой работы Совета Федерации являются заседания, проводимые преимущественно открыто и гласно. В отдельных случаях допустимы закрытые заседания по предложению главы государства и главы правительства, комитета палаты или группы сенаторов численностью не менее 25 человек. Решение о проведении закрытого заседания должно быть поддержано большинством голосов сенаторов. Содержание закрытого заседания, сведения, составляющие государственную или иную охраняемую тайну, могут быть использованы членами Совета Федерации только для их деятельности. Отнюдь не случайно председательствующий на закрытом заседании информирует о запрете распространения сведений, составляющих тайну (ч. 13 ст. 38 Регламента Совета Федерации). На таком заседании запрещено использование фото-, кино- и видеотехники, средств телефонной и радиосвязи, средств звукозаписи и обработки информации.

Совет Федерации избирает из своего состава тайным голосованием Председателя, его первого заместителя и заместителей. Голосование по решению палаты может проводиться с использованием бюллетеней или электронной системы.

Для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации образуется Совет палаты, являющийся постоянно действующим коллегиальным органом. В его состав по должности входят Председатель, его заместители, председатели комитетов и постоянных комиссий, обладающие правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Он решает текущие задачи, касающиеся обсуждения степени подготовки выносимых на заседание вопросов, рассматривает проект повестки дня предстоящего заседания, формирует список приглашенных в палату.

380 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 6 февраля 2013 г. № 19-СФ «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 6. Ст. 483.

381

Глава 17

Совет вносит Президенту РФ кандидатуры для назначения на должность заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты, выступает с заявлениями и обращениями по общеполитическим и социально-экономи- ческим вопросам, принимает решение о проведении парламентских слушаний. В этом смысле его деятельность не отличается от работы Совета Государственной Думы. Как и последний, Совет палаты много внимания уделяет законотворческой деятельности.

В практике работы Совета Федерации со временем появилась еще одна форма работы – координационное совещание, участниками которого являются высшие руководители палаты (Председатель и его заместители), председатели комитетов, полномочные представители Президента РФ, Правительства РФ, Руководитель Аппарата Совета Федерации. Основное назначение совещания заключается в подготовке и рассмотрении вопросов законодательной деятельности палаты.

Председатель Совета Федерации наделен комплексом организационных полномочий по созыву и ведению заседаний палаты, формированию проекта повестки дня, распределению обязанностей между своими заместителями. Он представляет палату во взаимоотношениях с федеральными и региональными органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, с парламентами иностранных государств, международными организациями, государственными и общественными деятелями иностранных государств.

На Председателе лежит обязанность по общему руководству Аппаратом Совета Федерации и осуществлению контроля за его деятельностью, координации работы комитетов и комиссий. При Председателе созданы в настоящее время различные структуры, например: совет по вопросам интеллектуальной собственности, совет по делам инвалидов, координационный совет по взаимодействию с институтами гражданского общества.

Заместители Председателя замещают Председателя в его отсутствие, а также осуществляют другие полномочия по вопросам внутреннего распорядка деятельности палаты в соответствии с распределением обязанностей между ними.

Председатель и его заместители могут быть освобождены от занимаемых должностей решением Совета Федерации, принимаемым большинством голосов от общего числа членов палаты.

Комитеты и комиссии. Для разработки предложений (Регламент Совета Федерации называет их базовыми и даже концептуальными) по реализации конституционных полномочий палаты, предварительного рассмотрения принятых Государственной Думой проектов законов Совет

382

Федеральное Собрание Российской Федерации – парламент России

Федерации образует комитеты – постоянно действующие органы палаты. В настоящее время их десять, хотя прежде было больше.

Помимо комитетов палата может создавать комиссии, в том числе временные, функционирующие в течение определенного срока для решения конкретной задачи. Например, срок действия Временной комиссии по развитию информационного общества равен трем годам. На этот же период времени создана Временная комиссия по вопросам совершенствования законодательства о средствах массовой информации. Всего в Совете Федерации создано шесть комиссий. Статус постоянной принадлежит Комиссии по контролю за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых членами Совета Федерации.

Сессии и заседания являются формами работы Совета Федерации как коллегиального органа. Сессии представляют собой совокупность последовательно проводимых заседаний палаты, ее комитетов и комиссий в течение следующих периодов: с 25 января по 15 июля (весенняя сессия), с 16 сентября по 31 декабря (осенняя сессия).

Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, ведется работа сенаторов в субъектах РФ. Заседания проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседание может проводиться в один день или в течение нескольких дней подряд. Каждый день состоит из утреннего (с 10 до 14 часов) и вечернего (с 16 до 18 часов) заседаний палаты.

Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в субъектах РФ, представителями от которых они являются, без учета времени, затраченного на проезд туда и обратно.

Внеочередные заседания могут созываться по предложению Президента РФ, Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета или комиссии по вопросам, отнесенным к их ведению, либо по предложению не менее одной трети от общего числа членов палаты. В свою очередь предложение комитета (комиссии) должно быть поддержано не менее одной пятой от общего числа сенаторов.

Заседание Совета Федерации считается правомочным, если на нем присутствует более половины от общего числа членов палаты. Нет нужды особо распространяться, что члены палаты обязаны присутствовать на заседаниях.

Существует определенная иерархия вопросов, подлежащих первоочередному рассмотрению на заседании Совета Федерации. Во-первых, это послания и обращения Президента РФ, во-вторых, проекты актов са-

383

Глава 17

мой палаты по вопросам, относящимся к ее ведению в соответствии с ч. 1 ст. 102 Конституции РФ. В-третьих, законопроекты, предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, запросы палаты в Конституционный Суд РФ.

Общим ходом заседания палаты руководит председательствующий, который не вправе комментировать выступления членов Совета Федерации. Если председательствующий посчитал необходимым принять участие в обсуждении вопроса, он, получив слово, передает ведение заседания до принятия решения по обсуждаемому вопросу.

Работа в Совете Федерации ведется на русском языке. Член Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, не менее чем за сутки уведомляет об этом Председателя Совета Федерации. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.

Парламентская практика выработала различные виды выступлений. В ходе заседаний Совета Федерации предусматриваются доклады (содоклады), заключительное слово, выступления: кандидата на должность, в прениях, по мотивам голосования и порядку ведения заседания. Существуют и такие формы парламентской активности, как: предложения, справки, информация, заявления, обращения. На каждое выступление отводится определенное время, например для доклада не более 15 минут (для содоклада – 10 минут). Заключительное слово и выступление кандидата на выборную должность должны уместиться в 5 минут.

Решения Совета Федерации принимаются на заседаниях открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть поименным. Вид голосования определяется решением палаты. Голосование осуществляется с использованием электронной системы подсчета голосов или бюллетенями. Решение считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации.

Голосование Совета Федерации может быть количественным, рейтинговым и альтернативным.

Количественное голосование представляет собой выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался». Подсчет голосов и объявление результатов голосования производятся в абсолютном и процентном выражениях.

Рейтинговое голосование представляет собой ряд последовательных количественных голосований, в которых может принять участие каждый член Совета Федерации по каждому из вопросов. При этом объявление результатов по каждому голосованию производится только после проведения голосования по всем вопросам.

384

Федеральное Собрание Российской Федерации – парламент России

Альтернативное голосование представляет собой голосование только за один из вариантов вопроса. Подсчет голосов и объявление результатов в абсолютном и процентном выражениях производятся одновременно по всем вариантам вопроса, поставленного на голосование.

Тайное голосование проводится по решению Совета Федерации, принимаемому большинством голосов от общего числа членов палаты. Тайное голосование проводится с использованием электронной системы или бюллетеней. Тайное рейтинговое голосование на первом этапе и тайное альтернативное голосование на втором этапе проводится, например, при назначении Советом Федерации членов Высшей квалификационной коллегии судей – представителей общественности.

Поименное голосование проводится по решению Совета Федерации, принимаемому более чем одной пятой от числа членов, принявших участие в голосовании, но не менее одной десятой от общего числа членов Совета Федерации, с использованием электронной системы или именными бюллетенями.

Решение по процедурному вопросу может быть принято без голосования, если никто из присутствующих на заседании членов Совета Федерации не возражает против его принятия. В случае если кто-либо из присутствующих на заседании возражает против принятия предложенного решения, внесенное предложение ставится председательствующим на голосование.

Обеспечение деятельности Совета Федерации осуществляет Аппарат, который состоит из секретариата Председателя Совета Федерации, секретариатов его заместителей, аппаратов комитетов и комиссий Совета Федерации, подразделений правового, информационного, аналитического, организационного, документационного и финансово-хозяйственного обеспечения, кадровой службы.

Структура Аппарата утверждается Председателем Совета Федерации, которому тот подотчетен.

§ 4. Понятие и особенности законодательного процесса

Законодательный процесс представляет собой совокупность последовательно сменяющих друг друга стадий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность Федерального Собрания.

Законодательный процесс состоит из следующих основных стадий:

1)законодательная инициатива;

2)подготовка законопроекта к рассмотрению в Государственной Думе (предварительное рассмотрение законопроекта);

385

13  Коллектив авторов

Глава 17

3)рассмотрение законопроекта и принятие закона Государственной Думой;

4)рассмотрение и одобрение закона Советом Федерации;

5)подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации.

Наряду с основными стадиями в законодательном процессе могут присутствовать дополнительные, так называемые факультативные стадии.

Кним относятся:

1)преодоление разногласий, возникших между Советом Федерации и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятых Государственной Думой законов;

2)повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ.

Законодательный процесс регулируется Конституцией РФ (ст.ст‌. 104–108), регламентами палат Федерального Собрания РФ.

Согласно части 1 ст. 104 право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, региональным законодательным органам власти. Этим правом располагают также Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения.

Подготовленный к внесению в нижнюю палату законопроект и материалы к нему, предусмотренные ст. 105 Регламента Государственной Думы, направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется в Управлении документационного и информационного обеспечения Аппарата Государственной Думы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта в течение всего периода прохождения законопроекта. Одновременно заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления законопроекта в Государственную Думу, сведения о законопроекте, о его прохождении в палате, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона, о рассмотрении его Советом Федерации и главой государства.

Председатель Государственной Думы направляет зарегистрированный законопроект и материалы к нему в профильный комитет, который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента.

Если в материалах к зарегистрированному законопроекту отсутствует заключение Правительства РФ, соответствие законопроекта требованиям

386

Федеральное Собрание Российской Федерации – парламент России

Конституции РФ (ст. 104) и Регламента (п. «д» ч. 1 ст. 105) профильный комитет определяет с учетом мнения Правового управления Аппарата Государственной Думы. Если подготовленный законопроект соответствует необходимым требованиям, Совет Государственной Думы назначает профильный комитет, включает законопроект в примерную законопроектную программу на текущую либо очередную сессию. Одновременно законопроект направляется в комитеты и комиссии, фракции, Президенту РФ,

вСовет Федерации, Правительство РФ, а также в Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.

Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Совет Государственной Думы направляет в региональные законодательные и исполнительные органы государственной власти для подготовки отзывов.

Порядок подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой и срок представления заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту определяются ответственным комитетом самостоятельно, если иное не предусмотрено решением Совета Думы.

Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет правовую экспертизу законопроекта, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, изменению или утверждению в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению лингвистическую экспертизу законопроекта.

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством.

Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему по представлению ответственного комитета направляются Президенту РФ, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы,

вПравительство РФ и субъекту права законодательной инициативы, не позднее трех дней до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта конституционным нормам, его актуальности и практической значимости.

387

Глава 17

Обсуждение начинается с доклада субъекта законодательной инициативы, внесшего законопроект, и содоклада ответственного комитета. Его представитель сообщает о позиции по законопроекту, информирует депутатов об итогах рассмотрения комитетом заключения Общественной палаты по результатам экспертизы законопроекта. При рассмотрении законопроекта по предметам совместного ведения федерального центра и субъектов РФ представитель ответственного комитета доводит до сведения депутатов информацию об отношении органов государственной власти субъектов РФ, представивших в Государственную Думу отзывы на законопроект. При рассмотрении законопроекта, являвшегося объектом экспертизы Общественной палаты, слово для выступления предоставляется ее представителю.

По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять или одобрить законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок. Как вариант она может принять или одобрить закон (за исключением законопроекта по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ) либо отклонить законопроект.

После окончания обсуждения вопрос о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении выносится на «час голосования». Если по итогам голосования это предложение не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Данное решение оформляется постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается ответственным комитетом субъекту законодательной инициативы.

Совет Государственной Думы принимает решения о дате рассмотрения Государственной Думой законопроекта, подготовленного к рассмотрению во втором чтении, о направлении его главе государства, Совету Федерации, Правительство РФ, субъекту законодательной инициативы и депутатам Государственной Думы.

В начале второго чтения в Государственной Думе с докладом выступает представитель ответственного комитета.

Докладчик сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения. Затем выступают полномочные представители Президента, Правительства РФ в Государственной Думе, субъекта законодательной инициативы. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения фракций, депутатов Государственной Думы или приглашенных на заседание Государственной

388

Федеральное Собрание Российской Федерации – парламент России

Думы представителей субъектов законодательной инициативы против поправок, рекомендуемых комитетом для внесения в текст законопроекта во втором чтении. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых комитетом для внесения в текст данного законопроекта.

После повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта председательствующий ставит на голосование предложение о принятии или об одобрении законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования это предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Решение оформляется постановлением палаты, которое направляется субъекту законодательной инициативы.

Принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в комитет для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.

После этого Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для голосования в целях его принятия в качестве закона. В случае если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения, они направляются Президенту РФ, Совету Федерации, Правительству РФ, депутатам нижней палаты.

При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав и статей. Если законопроект не принят или не одобрен Государственной Думой в третьем чтении, он считается отклоненным.

Решение о принятии федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов палаты, а решение об одобрении федерального конституционного закона – большинством не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Указанные решения оформляются соответствующими постановлениями Государственной Думы.

Одобренные Государственной Думой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями палаты, стенограммами заседаний Думы, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

389

Глава 17

В соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции РФ принятый Государственной Думой федеральный закон в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации.

Вместе с законом в Совет Федерации направляются также постановление Государственной Думы о его принятии, стенограмма заседания палаты, документы и материалы, представленные при внесении законопроекта в Госдуму.

Поступивший федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и вместе с сопровождающими документами и материалами направляется всем членам палаты регионов.

Установленный ч. 4 ст. 105 Конституции РФ 14-дневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон, исчисляется со дня, следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации.

Председатель Совета Федерации (его заместитель) направляет закон в ответственный комитет (комиссию), а также в Правовое управление Аппарата Совета Федерации для подготовки заключений.

По результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений:

а) одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон; б) отклонить принятый Государственной Думой федеральный закон. Федеральный закон считается одобренным, если за это проголосовало

более половины от общего числа членов Совета Федерации.

Принятый Государственной Думой и одобренный (одобренный без рассмотрения) Советом Федерации федеральный закон вместе с его постановлением в пятидневный срок направляются Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Постановление Совета Федерации об одобрении федерального закона направляется также в Государственную Думу.

Конституция РФ обязывает главу государства в течение 14 дней подписать федеральный закон и обнародовать его (ч. 2 ст. 107). Наряду с обнародованием она использует термины «опубликование», «официальное опубликование», за которыми скрываются несовпадающие по своему юридическому содержанию понятия. В Федеральном законе от 14 июня 1994 г. № 5 ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»381 под опубликованием закона понимается воспро-

381 Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 801.

390