4 Правовой режим обеспечения экологической безопасности

4.1 Правовой анализ ЭкологическОй компонентЫ национальной безопасности Российской Федерации

Экологические права провозглашаются в Конституции Российской Федерации [1], находят отражение в ряде отраслей права и представляют собой правовые предписания, которые непосредственно определяют содержание экологической политики, формируют правоприменительную практику, влияя на процесс принятия экологических решений.

28 декабря 2010 г. принята новая редакция Федерального закона «О безопасности» N 390-ФЗ (далее - Закон о безопасности) [17]. Несколько раньше, 12 мая 2009 г., Указом Президента РФ N 537 была утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года (далее - Стратегия) [20]. Одновременно утратила силу Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (далее - Концепция) [18].

Эти важнейшие документы политико-правового характера вносят значительные коррективы в существующие правовые и организационные подходы к обеспечению национальной безопасности страны.

В Законео безопасности перечислены только некоторые ее виды. Содержание ряда понятий, таких как национальная безопасность, национальные интересы Российской Федерации и некоторые другие теперь раскрывается не на уровне Закона, а вСтратегиинациональной безопасности. Серьезным недостатком Закона о безопасности является отсутствие понятийного аппарата. В частности, в отличие от Закона о безопасности от 05 марта 1992г. №2446-1 [7], отсутствуют определения терминов «безопасность», «угроза безопасности», «жизненно важные интересы» и др. Отсутствие легитимного определения термина создает трудности для юрисдикционных органов при применении нормативных актов, содержащих соответствующий термин [55, с.49].

В Стратегииизлагается официально признанная система стратегических приоритетов, целей и мер в области внутренней и внешней политики, определяющих состояние национальной безопасности и уровень устойчивого развития государства на долгосрочную перспективу. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации, обеспечения безопасности личности, общества и государства. Это базовый документ по планированию развития системы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, хотя некоторые ее положения вызвали критику в научных кругах.

Одной из новаций Закона о безопасности является выделение экологической безопасности как самостоятельного вида. Такой подход представляется автору дипломной работы верным, поскольку подчеркивает комплексный, интегральный и базисный характер экологической безопасности.

Проблемы экологической компоненты национальной безопасности России изучаются в различных отраслях науки. В юридической - это области конституционного, экологического, международного, уголовного и других отраслей права. В настоящее время проблемам правового обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов только по экологическому праву посвящено свыше 50 научных публикаций[23, 28, 35, 41,74].

Впервые на законодательном уровне понятие «экологическая безопасность» было сформулировано в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [16, ст. 1]. Это состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Термин «национальная безопасность Российской Федерации в экологической сфере» был введен Концепцией, и в дальнейшем использовался в ее новой редакции, утвержденной Указом Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 [18]. Национальная безопасность Российской Федерации осуществляется в различных сферах, одной из которых является экологическая [20, п.7].

В Стратегии также закреплен широко употребляемый в настоящее время термин «устойчивое развитие», который нередко используется в качестве синонима экологической безопасности. Устойчивое развитие обычно включает три составляющие: экологическое благополучие, экономическое развитие и решение социальных проблем. Однако впервые данная категория отнесена к важнейшим компонентам национальной безопасности Российской Федерации. Именно в контексте устойчивого развития рассматривается экологическая компонента обеспечения национальной безопасности страны [20, п. 24].

Элементами национальной безопасности применительно к экологической сфере является состояние экологии живых систем и рациональное природопользование. При этом следует отметить, что в Конституции РФ закреплено трехзвенное определение экологической проблематики: охрана окружающей среды, рациональное природопользование и экологическая безопасность [1, ст. 72]. Экологические вопросы являются приоритетными в плане устойчивого развития наряду с повышением качества жизни, инвестициями в человеческий капитал, развитием науки, образования, культуры и т.п.

В Стратегии проблемам экологической безопасности посвящен раздел  «Экология живых систем и рационального природопользования» [20, раздел IV]. Вместе с тем, многие существенные экологические проблемы изложены в других разделах Стратегии [20, п. 10-12, 14, 30, 37, 40, 41, 43, 47].

Понятие «национальная безопасность» определяется в Стратегии как состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, в нем отсутствует упоминание о тех или иных интересах, в том числе экологических [20, п. 6]. Такой подход, по мнению автора дипломной работы, не раскрывает социальной природы данного явления и содержания процесса обеспечения безопасности. Стратегия предполагает обеспечение национальной безопасности, в том числе и в экологической сфере, через реализацию стратегических национальных приоритетов, а не интересов, как это предусматривалось в Концепции.

Особенность политики обеспечения экологической безопасности России, вероятно, заключается в том, что ориентиром для нее является достижение не только основных приоритетов национальной безопасности, но и приоритетов устойчивого развития в области экологии живых систем и рационального природопользования. В Стратегии эти приоритеты применительно к экологической сфере не сформулированы. Их можно определить исходя из целей обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования. В соответствии со Стратегией такими целями являются: сохранение окружающей природной среды и ее защита, ликвидация экологических последствий хозяйственной деятельности в условиях возрастающей хозяйственной активности и глобальных изменений климата [20, п. 85].

Определение национальных экологических интересов имеет исключительно важное как теоретико-методологическое, так и практическое значение для деятельности многих ведомств России, призванных обеспечивать ее безопасность в сфере экологии. Особенно важным это представляется для предупреждения и локализации угроз внешнего характера в экологической сфере, исходящих главным образом от других государств и транснациональных корпораций, которые реализуют свои интересы в глобальном и региональном экологическом пространствах, прежде всего в сфере природопользования.

Национальные интересы и потребности страны определяются высшими органами власти. К этому процессу привлекаются органы законодательной исполнительной власти Федерации и ее субъектов, научные учреждения, крупный бизнес, различные институты гражданского общества. На взгляд автора дипломной работы, представляется важным учитывать международный опыт согласования интересов и подходов различных стран к решению проблем в данной области.

Экологические интересы России в международном аспекте заключаются в сохранении и рациональном использовании общемировых и разделяемых природных ресурсов, создании механизмов компенсации эколого-экономического вреда, наносимого другими иностранными государствами, в обеспечении межгосударственного экологического паритета, развитии международного сотрудничества для решения глобальных и региональных экологических проблем.

Угрозы национальной безопасности государства, так же как и национальные интересы, в концептуальных документах определяются высшими органами власти. К угрозам национальной безопасности Стратегия относит прямую или косвенную возможность нанесения ущерба конституционным правам, свободам, качеству и уровню жизни граждан, суверенитету и территориальной целостности, устойчивому развитию Российской Федерации, обороне и безопасности государства.

В утратившем силу Законе РФ «О безопасности» от 5 марта 1992 г. N 2446-1 под угрозой безопасности понимались причины опасных явлений или действий, которые могут вскрываться, анализироваться и с которыми можно бороться, если они влекут негативные последствия и наносят ущерб [7]. В тексте Стратегии внутренние и внешние угрозы национальной безопасности определены опосредованно через факторы, которые влияют на состояние экологической безопасности населения и территории России.

Состояние безопасности в экологической сфере применительно к внутренним экологическим проблемам усугубляется сохранением значительного количества опасных производств, в том числе и в атомной отрасли. За рамками нормативного правового регулирования и надзора остаются радиоактивные отходы неядерного топливного цикла.

На состояние национальной безопасности России в экологической сфере негативное воздействие оказывают и такие внешние факторы, как истощение мировых запасов минерально-сырьевых, водных и биологических ресурсов; обострение проблем окружающей природной среды, а также критическое состояние физической сохранности опасных материалов и объектов.

Факторами внешних угроз экологической безопасности являются незаконное перемещение через государственные границы Российской Федерации водных биологических ресурсов [20, п. 41] и конкурентная борьба государств за ресурсы в ряде регионов мира [20, п. 11, 12].

Многие из названных факторов являются следствием других угроз для России, что обусловливает комплексный подход к обеспечению национальной безопасности страны и в экологической сфере.

Другими направлениями деятельности государства по обеспечению экологической безопасности населения и территории, исходя из положений Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» [16], Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» [8] являются:

• экологически обоснованное размещение производительных сил на территории страны;

• обеспечение экологической безопасности объектов промышленности, энергетики, транспорта, сельского и коммунального хозяйств, в том числе потенциально опасных для окружающей среды производств и видов деятельности;

• восстановление возобновляемых природных ресурсов;

• эффективная утилизация, обезвреживание и захоронение опасных для населения и природной среды отходов производства;

• разработка экологически совершенных стандартов продукции, товаров и услуг;

• предотвращение техногенных аварий и катастроф, создающих опасность для окружающей среды;

• оздоровление (восстановление) нарушенных экосистем в экологически неблагополучных регионах России, преодоление последствий радиоактивного загрязнения территорий;

• улучшение качества жизни, здоровья и увеличение продолжительности жизни населения путем снижения неблагоприятного воздействия экологических факторов и улучшения экологических показателей окружающей среды;

• предотвращение терроризма, создающего опасность для окружающей среды;

• международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и др.

Анализ новой редакции Закона о безопасности и Стратегии национальной безопасности Российской Федерации позволяет сделать следующие выводы.

• в Законе о безопасности и Стратегии экологической компоненте уделено особое внимание. Однако некоторые положения Стратегии не в полной мере учитывают нормы принятых ранее и действующих документов политического и правового характера;

• экологическая компонента состоит из двух блоков: экологическая безопасность и рациональное природопользование. Конституционный термин «охрана окружающей среды» в Стратегии не используется;

• в вышеуказанных документах перечислены лишь некоторые факторы, создающие угрозы экологического характера, которые реализуются во внешней и внутренней сферах жизнедеятельности государства. В дальнейшем желательно более полно сформулировать национальные интересы и структурировать возможные угрозы для России в экологической сфере;

• для противодействия угрозам в сфере экологической безопасности и рационального природопользования предлагается, прежде всего, использовать возможности государства. Вместе с тем многие вопросы обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования решаются на уровне субъектов РФ и местного самоуправления.

Таким образом, обострившиеся за последние десятилетия экологические проблемы на национальном и глобальном уровнях обусловливают поиск новых подходов к организации безопасной жизнедеятельности и устойчивого развития России.