1867-1911. Кризис парламентаризма.

1867 год является, в некоторой степени, переломным в Английской истории. Произошла своего рода “смена поколений” в политике: Мельбурн, Пальмерстон, Пиль ушли со сцены. К 1868 г. установилась двухпартийная система в форме регулярного чередования консервативных и либеральных правительств. После принятия 2-й парламентской реформы народная поддержка стала играть важную роль в политике. Все это лишило монарха возможности маневрирования при смене правительства. Между тем, Королева Виктория обнаруживала явные пристрастия к консерваторам, и ее война с премьер-министром либералом Гладстоном длилась достаточно долго и была очень драматичной.

► В 1867 г. была проведена 2-ая парламентская реформа.

Избирательное право было предоставлено

- всем владельцам или съемщикам домов, уплачивающим налог в пользу бедных,

- квартиронанимателям, уплачивающим в год не меньше 10 фунтов стерлингов арендной платы (при цензе оседлости 1 год),

- арендаторам земельных участков с годовым доходом в 12 фунтов стерлингов.

Было сохранено открытое голосование (уничтожено в 1872 г.) и неравномерное распределение избирательных округов. Хотя 2/3 населения были лишены избирательного права, число городских избирателей увеличилось с 600 тысяч человек до 1,4 млн. человек.

В связи с этим возникла необходимость создания гарантий “против демократии” (лозунг Роберта Лоу, идеолога либеральной партии, редактора “”Таймс”, в 1868 г. Канцлера Казначейства в Кабинете Гладстона).

► Поэтому 4 июня 1870 г. появился Приказ Тайного Совета (т.к. Палаты отказывались принять этот закон) о реформе государственной службы.

1. Все государственные служащие были разделены на 2 категории.

А) Постоянные служащие, назначающиеся на должность после открытых экзаменов. Они подразделялись на два класса:

1 класс чиновников выполнял административные функции и набирались из лиц, окончивших Кембридж и Оксфорд.

2 класс чиновников являлся чисто техническими служащими, которые набирались из среды средней буржуазии на уровне среднего образования. Они не могли быть переведены в 1-й класс.

Б) Временные служащие, которые получали почасовую плату, могли быть уволены без предварительного уведомления, не получали пенсий по старости, не имели льгот и работали, “пока ведут себя хорошо”.

В 1872 г. Палата лордов выступила против билля, запрещающего покупку чинов в армии, следовательно, распродажа государственных военных должностей была прекращена Приказом Тайного Совета. В 1874 г была создана комиссия лорда Плейфара, а в 1886-1890 гг. комиссия лорда Ридли, которые развили структуру государственной службы. Итоговый документ о гражданской службе появился только 10 января 1910 г. и был оформлен приказом Тайного Совета.

В основе этих реформ лежал отход от политики утилитаризма, увеличение вмешательства государства (в лице Кабинета министров) в систему гражданской службы.

► В 1872-1875 гг. была проведена судебная реформа. В ходе ее были реорганизована система высших судов королевства. Вместо судов канцлера и судов общего права создавался Верховный суд правосудия. Он разделялся на две части: Высокий суд и Апелляционный суд. В результате этого судебные полномочия Палаты Лордов были ограничены, и произошло слияние права справедливости с общим правом. В 1879 г. был организован Департамент публичных расследований (Служба генерала атторнея = прокурора).

Таким образом, произошла централизация высших органов юстиции и влияние государства на юридическую сферу возросло.

► В 1884 г. была проведена 3-я избирательная реформа. Она распространила избирательное право на рабочих сельскохозяйственных местностей, мелких арендаторов Англии и Ирландии, а также рабочих, живущих вне города. Электорат вырос с 3 млн 150 тыс человек до 5 млн человек, но избирательного права были лишены женщины, бедняки и взрослые сыновья, живущие вместе с родителями.

► В 1888 г. была проведена 1-ая реформа местного управления. До этого власть в графстве принадлежала мировому судье, назначаемому Короной по представлению лорда-концлера, а в приходах - у местного помещика (сквайра). Согласно закону 1888 г. были созданы органы местного управления (советы), которые избирались не только лицами, которые имели голоса при выборах в парламент, но и женщинами с 30 лет. В совет входили председатель, ольдермены и члены совета. Советы графств выполняли следующие функции:

- заботились о просвещении

- государственном вспомоществовании.

- содержали полицию, шоссейные дороги, службу здравоохранения,

- контролировали деятельность советов городских и сельских районов в области здравоохранения.

Реформа подорвала влияние земельной аристократии, так как в консервативной партии ведущее положение заняли не лендлорды, а представители промышленной буржуазии.

► В 1894 г. проведена 2-ая реформа местного управления. В ее ходе были созданы советы в городах и сельских районах примерно с теми же функциями, что и советы графств.

► Контроль Кабинета министров над парламентским законодательством.

Реформы структур парламента, теснейшим образом связаны с буржуазными реформами центрального и местного управления, а также с реформами избирательного права.

1. Ограничение полномочий Палаты лордов.

В 1876 г., в связи с законом 1873 г. о судебной реформе, в палату лордов были введены новые члены с юридическим образованием, а лорды, не имеющие такового, отныне не могли принимать участие в судебных заседаниях.

В 1909 г. Палата лордов отвергла финансовый законопроект об увеличении налога на землю и бюджет в целом. В ответ на это правительство ввело новое законодательное регулирование: в 1911 г. был принят Парламенский Акт, согласно которому:

А) Все финансовые законопроекты должны направляться на утверждение монарху через месяц после принятия в палате Общин, независимо от реакции Палаты лрдов.

Б) Если билль был отвергнут Палатой лордов 2 раза, а Палата общин его приняла полностью 3 раза, то он отправляется королю на подпись минуя Палату лордов.

2. Ограничение полномочий Палаты общин.

А) Уничтожена свобода прений. Было придумано множество уловок, закрепленных в регламенте, для того, чтобы прекратить прения.

- “предварительный вопрос” (право депутата потребовать, чтобы вопрос обсуждался без прений),

- “гильотина” (постановка вопроса в намеченный заранее день и час вне зависимости от состояния прений по другому вопросу). “Гильотина” обрывает дискуссию по каждому пункту или всему законопроекту путем принятия резолюции, выдвигаемой кабинетским большинством.

- “кенгуру-гильотина” (право спикера отвести любые поправки к законопроекту как несущественные). “Кенгуру” позволяет перепрыгивать через один или несколько пунктов билля, что исключает их обсуждение. Этот прием применяется в том случае, если при обсуждении первых пунктов законопроекта, который вызывает недовольство палаты, было потрачено много времени. Последующие пункты законопроекта тогда почти не обсуждаются.

Б) Основная работа нижней палаты парламента сосредотачивается в Комитетах и Комиссиях.

В) Срок действия палаты сокращен с 7 до 5 лет.

► Кодификация и консолидация права. Систематизация права, которую проводило государства в XIX в., стала главным путем проведения государственной политики, реформ и становления буржуазной правовой системы. Английская правовая система традиционный представитель правовых систем, которые определяются как некодифицированные. Посокльку в английском праве господствовало общее право, прецедент, то вопрос о кодификации законов не ставился длительное время. Но поскольку при росте законодательной практики парламента, увеличении разделов права, которое разветвлялось вслед за развитием хозяйственной, экономической и интеллектуальной деятельность, возникла объективная необходимость собрать все законы в один сборник.

Во второй половине XIX в. начали издаваться неофициальные издания статусов и официальные их издания. Так, например, в 1885 г. опубликован первый выпуск исправленных статусов (8 томов), в 1888-1929 г. вышли 24 тома исправленных статусов, в которых были даны тексты действующих законов от Великой хартии вольностей до начала ХХ века. Но процесс систематизации права путем кодификации не закончен до сегодняшнего дня.

Одновременно с этим шел процесс консолидации права – соединение законодательных положений по одному вопросу в единый акт. Этот процесс начался в Англии еще в XV в., и был продолжен в XIX в. В 1825 г. 425 законов были заменены одиннадцатью. В 1859 г. в докладе правовой комиссии говорилось о целесообразности консолидировать все действующие законы в 300-400 законов, но деятельность комиссий, которые проводили эту работу, не встретили поддержку парламента: с 1870 по 1892 г. из 59 подготовленных законопроектов было принято только 36. Консолидация права не закончена и в современной Англии.

Структура государственного управления в конце XIX – начале XX вв.

Монарх

Англиканская церковь

Парламент

Палата лордов

Палата общин

Тайный совет

Комитеты

Комиссии

Правительство

Комитеты

Кабинет министров

Советы на правах министерств

Министерства

Комитеты

Монарх. Королева Виктория не могла быть над партийными схватками и активно влияла на формирование Кабинета министров. Когда в 1851 г. лорд Пальмерстон не счел нужным предварительно сообщить о содержании своей дипломатической переписки, она его уволила. Королева также постоянно плела интриги против Гладстона, старалась узнать взгляды отдельных министров Кабинета, чтобы натравить одну группу министров против другой, старалась решать вопросы политики вне Кабинета, но при этом навязывала свои взгляды министрам. Виктория также вмешивалась в высшие церковные соглашения. Все это дает повод исследователю Голлану сказать, что королева переступала границы конституционных приличий.

Тайный совет собирается только в двух случаях: в случае смерти или бракосочетания монарха. Его функции как исполнительного органа к началу ХХ в. утеряны, хотя в него входят все министры, придворные и другие лица, назначаемые короной по представительству Премьер-министра. Приказ в совете от имени Короны является основным методом действий правительства, т.к. это дает постановлениям Кабинета юридическую силу (например, в случае с реформой гражданской службы). В Тайный совет входят несколько комитетов, которые имеют исполнительные функции. Это судебный комитет, комитет по рассмотрению вопросов о даровании грамот муниципалитетам и др.

Кабинет министров является как прежде составной частью Тайного совета и формируется из высших должностей государства, министров, министров без портфеля, а также лорда- председателя совета, лорда-хранителя печати. Количество членов Кабинета колеблется от 11 до 20 человек. Внутренний Кабинет состоит из наиболее доверенных премьеру лиц, которые решают кардинальные вопросы внутренней и внешней политики перед тем, как эти вопросы выносятся на заседания Кабинета. В Правительство входят все члены Кабинета, министры, которые не входят в Кабинет, а также заместители министров, носящие различные наименования в зависимости от ведомств, в которых они работают (заместители министра, парламентские секретари, младшие лорды).

Премьер-министр, лорд-председатель Совета и лорд-хранитель тайной печати являются политическими должностями, а не администраторами, они не отвечают за отдельные отрасли управления. Премьер-министр сохраняет все функции, которые он приобрел в начале XIX в.: он формирует Кабинет, контролирует его деятельность, может докладывать монарху о деятельности правительства, потребовать от Короны роспуска парламента, ему принадлежит последнее слово по вопросу об отставке Кабинета. В военное время он обладает неограниченными полномочиями.

Руководство различными отраслями управления Кабинет производит через Министерства и Комитеты.

К началу ХХ в. были созданы следующие министерства. С 1714 г. существует Министерство финансов (Казначейство), которым формально руководит первый лорд-канцлер казначейства (премьер-министр), а фактически - канцлер казначейства с заместителями – младшими лордами. Канцлер казначейства является членом Палаты общин, т.к. она вырабатывает финансовые билли. Он же входит в состав Совета Казначейства, вместе с первым лордом и двумя заместителями. Казначейство составляет бюджет и осуществляет контроль над расходами. Главным ревизором бюджета является генерал-аудитор. Министерство финансов контролирует штаты государственного аппарата: кроме общего контроля, который находится в руках премьер-министра, казначейство определяет штатное расписание ведомств, устанавливает оклады государственным служащим.

Лорд-канцлер олицетворяет высшую судебную власть, являясь председателем в судебном комитете Тайного совета и председателем суда палаты лордов. Кроме этого, он совмещает должности хранителя большой государственной печати и спикера Палаты лордов. Морское министерство (Адмиралтейство) управляет военно-морскими силами. Во главе его стоит первый лорд – министр, который председательствует также в Совете адмиралтейства, в который входят пять командующих флотами, заместитель из гражданских лиц (представитель Палаты общин) и некоторые другие лица.

Министерство внутренних дел (с 1782 г.) осуществляет полный контроль над жизнью страны. К функциям министерства относятся: поддержание внутреннего порядка, контроль над лондонской полицией, контроль над деятельностью местных властей и над выборами в Парламент. Функции министерства юстиции МВД выполняет в заседаниях с лордом-канцлером, генерал-атторнеем, генерал-солисистором и директором департамента государственного обвинения. МВД управляет Ирландией , некоторыми другими территориями и является посредником в сношениях между Короной и церковью.

Министерство иностранных дел (с 1782 г.) является наиболее привилегированным после министерства финансов ведомством. Его возглавляет министр и постоянный заместитель министра (дипломат со стажем). В 1794 г. было создано военное министерство, которое ведает сухопутными войсками. Во главе его стоит министр, который осуществляет полномочия при помощи Совета армии. Министерство колоний, возникло в 1854 г. как самостоятельное ведомство из министерств по Ост-Индским делам и министерства по Ирландским делам, во главе которых стояли статс-секретари. Министру колоний, который ответственен за управление колониями и доминионами, подчинены губернаторы и генерал-губернаторы, назначаемые в колонии правительством.

Почтовое ведомство возглавляет генерал-почтмейстер, который имеет положение министра и заседает в Парламенте, но зачастую не входит в состав Кабинета министров. При Кабинете на правах министерств существуют Советы торговли, общественных работ, местного управления, земледелия, воспитания (народного просвещения), которые уже в ХХ в. станут отдельными министерствами.

При Кабинете министров в начале ХХ в. образуются координационные Комитеты: Комитет имперской обороны (с 1904 г.), на заседаниях которого вырабатываются планы обороны империи и Комитет внутренних дел, на заседаниях которого согласовываются точки зрения министров по вопросам внутренней политики. В заседаниях последнего комитета принимают участие также два юрисконсульта правительства: Генерал-атторней (генеральный прокурор) и генерал-солиситор (адвокат, нотариус). Это политические должности.

Кроме координационных комитетов при Кабинете министров образуются временные Комитеты для решения тех или иных текущих вопросов, например, для проведения военной реформы был создан военный Комитет, который подверг расследованию злоупотребления в армии, рассмотрел законопроект, провел в жизнь реформу армии.

Парламент – высший законодательный орган Англии. Он состоит из Короны, Палаты лордов и Палаты общин.

Палата лордов не выбирается (за исключением 21 пэра Шотландии и Ирландии). Членство в Палате лордов определяется по наследственному принципу. В нее входят светские и духовные пэры. К светским пэрам относятся: принцы королевской крови: наследственные пэры: пэры-представители (от Шотландии и Ирландии), лорды - апелляционные судьи (назначаются пожизненно для выполнения судебных постановлений палаты лордов). Палата лордов обладает правом заключить в тюрьму на неопределенный срок за неуважение к палате своих членов: правом отстранять их от участия в парламентской деятельности: правом судить пэров за совершение государственной измены или уголовного преступления. Лорд-канцлер является председателем палаты лордов и выступает представителем правительства. Палата лордов выполняет следующие функции: 1) “критики” правительства, 2) судебные функции, т.к. Палата облечена юрисдикцией Высокого суда парламента, 3) законодательные (Палата имеет право отлагательного вето – она может приостанавливать на 1 месяц финансовые билли и до 2-х месяцев – нефинансовые билли).

Палата общин является выборным органом. Выборы производятся на основе прямого избирательного права при тайном голосовании (женщины получили право избирать только в 1918 г.). Члены палаты общин с 1911 г. стали получать жалование. В палате образуются партийные фракции, подчиненные жесткой партийной дисциплине. Член палаты имеет право законодательной инициативы, свободы слова, правом обращения к Короне, запросов министрам, участия в секретных комитетах, депутатской неприкосновенностью. Через Спикера палата поддерживает отношения с Короной. Спикер не только ведет все заседания Палаты , но и определяет, является или нет законопроект финансовым. Спикер редактирует все постановления Палаты и уточняет спорные вопросы. Формально спикер находится вне партий, но избирается по предожениям парламентского большинства.

Итоги периода:

1. Законодательная власть перешла фактически к Кабинету министров (контроль над Палатой общин).

2. Власть монарха в кадровом вопросе почти полностью ограничена.

3. Законодательное оформление буржуазного государства практически закончено.

4. Государство стало более активно влиять на развитие всех процессов в обществе.