10. 1701-1760. Конституирование новых принципов функционирования исполнительной власти.

После 1701 г. в Англии расстановка политических сил выглядела совершенно иначе, чем до “Акта об устроении”. Нам необходимо четко разобрать функции и полномочия всех политических институтов, которые определяли государственное устройство Англии.

Монарх. В 1702 г. к власти пришла Анна, вторая дочь Якова II, которая правила до 1714 г.

Исполнительная власть. С 1689 года был введен “цивильный лист”, утвержденный палатой общин. По нему парламент утверждал личные расходы короля, в которые включались и расходы на содержание чиновничьего аппарата. Таким образом, Палата Общин получила возможность оказывать влияние на формирование и деятельность администрации (организация новых ведомств и должностей, назначение на них своих людей). Внешнеполитические прерогативы короля также можно отнести к сохранившимся у него исполнительным функциям, так же, как и право veto на парламентские билли.

Верховенство в церкви было основано на Билле о верховенстве, принятом в 1559 г. Елизаветой 1. В 1701 г. было узаконено, что король должен быть только протестантом, а в Акте 1707 г. о присоединении Шотландии существовала статья о неизменности англиканской церкви.

Верховенство в армии и флоте.

1. Требовалось постоянное ежегодное заявление короля, что армия не нужна для поддержания государственного порядка, а лишь признается “подходящим средством” для “сохранения европейского равновесия”.

2. Расходы на содержание армии должны покрываться из ежегодно запрашиваемых субсидий, и, таким образом, ставились в зависимость от позиции нижней палаты парламента.

3. Полномочия короля возглавлять армию вотировались парламентом в качестве ежегодной меры (Munity Akt, 1690 г.), иначе армия должна быть распущена.

4. Все офицерские должности предоставлялись младшим сыновьям пэров (коммонерам) и джентри, через систему покупки офицерских патентов.

Судебное верховенство короля ограничено в 1689 (Билль о правах) и в 1701 г. (Акт об устроении).

1. Ограничение диспензивной и суспензивной власти короны.

2. Король имел право пожизненного назначения судей (“пока хорошо судят”).

3. Суд королевской скамьи рассматривал политические дела, направленные против короны и обладал правом апелляций исков по уголовным преступлениям.

4. Суд лорда-сенешала (главноуправляющего двором и имениями короны) вел дела против лордов королевства.

5. Сохранился также Особый суд коронной юрисдикции (в который входили 6 судей Высших судов общего права).

Финансовое верховенство короны было связано со средневековым правилом отождествления доходов короля с национальными доходами.

1. Обычные доходы короля подразделялись на

а) наследственные (доходы на пиво и т.п.).

б) доходы с государственных имуществ сокращены в XVII в. (уменьшились в размерах коронные земли, отменены ленные подати, адмиралтейские пошлины и т.п.).

2. “Чрезвычайные доходы” короля вотируются парламентом. Они включают в себя

- прямые налоги (с 1695 г. – налог на окна стал постоянный налогом; с 1711 таможенные пошлины стали постоянным налогом и т.п.).

- пошлины

- акцизы.

Тайный королевский Совет. Главная функция данного органа заключалась в государственном управлении. В 1701 г. исполнительные функции короля были ограничены, следовательно были ограничены функции Короля в Совете. Тем не менее, Тайный Совет выполнял следующие функции:

> Управление колониями.

> Подготовка законопроектов для внесения в Парламент.

> Проведение внешней политики.

> Административная политика (кадровые назначения и организационное изменение государственного аппарата).

> Право вводить чрезвычайные меры (суспензивная власть и диспензивная власть) ограничены, следовательно перешли к Парламенту.

>Юрисдикция в гражданских и уголовных делах уничтожена вместе со Звездной палатой (осталось только право предварительного следствия).

>Ограничение судебных функций, так как с 1701 г. был введен принцип несменяемости судей.

Ограничение функций Тайного Совета привело к тому, что отпала необходимость собираться всем членам Тайного Совета вместе, что привело к усилению в государственном управлении роли отдельных комитетов, в том числе Кабинета министров, который на протяжении XVII в. превращается в основной исполнительный орган.

Состав Тайного совета. В Тайный совет входило примерно 30 человек. Это придворные должности (лорд-сенешаль, стюард, лорд-камергер, конюший и лорд-чемберлен), государственные должности, которые стали занимать не только пэры, но и коммонеры. Это, прежде всего, лорд-канцлер, лорд-казначей, лорд председатель королевского совета (эта должность потеряла смысл вместе с Тайным советом, который перестал собираться в полном составе), лорд-хранитель частной королевской печати (отвечал за делопроизводство) и два статс-секретаря, которые председательствовали в комитетах Тайного Совета), генерал-фельдцехмейстер (возглавляющий военное ведомство).

Основная структура Тайного совета:

1. Общее собрание Тайного Совета в королевской резиденции,

2. Кабинет министров, который собирался в разных местах,

3. Комитеты (по иностранным делам, по адмиралтейству, армии и укреплений, жалоб, по делам торговли и колоний).

Кабинет министров. Он состоял примерно из 15 человек:

- высших должностей государства, в том числе из лорда-лейтенанта Ирландии.

- придворных лиц

- лиц без определенных должностей.

В Кабинете министров был образован так называемый Внутренний Кабинет министров, который состоял из 5-8 человек, среди которых был первый лорд-казначейства и несколько влиятельных должностных лиц. Главное, что необходимо отметить, разбирая функции и состав правительства, это отсутствие законодательных определений состава, порядка формирования, регламента деятельности, административной и политической ответственности министров, функций и обязанностей членов Кабинета министров (они существовали только как члены Тайного совета). Как следствие этого, заключалось молчаливое соглашение, что на заседания Тайного совета приглашались только активные министры и несколько влиятельнейших членов Тайного совета.

В годы правления Анны произошли важные изменения в конституции Англии, рожденные следующими прецедентами.

В 1705 и 1707 годах были приняты Акты о должностях, отменившие Акт 1701 года. Министры отныне исключались из парламента, но могли стать членами Палаты общин, если добьются следующего избрания. Это положение действовало до 1919 г.

В 1707 г. Корона последний раз использовала право veto.

С 1708 г. Кабинет министров формируется на однопартийной основе, Это связано с тем, что леди Мальборо была подругой Анны, и добилось того, чтобы ее муж, генерал Мальборо сформировал министерство вигов. В 1710 г. было сформировано министерство Болленброка (тори), т.к. герцог Мальборо утаил от парламента деньги. Влияние Кабинета министров на протяжении этого период растет, как и его зависимость от парламента. С этого момента кабинеты тори и вигов чередовались, оставаясь однопартийными.

В 1711 г. в палате лордов прозвучала формула “король не может быть не прав”, означавшей принцип неответственности монарха: король не несет ответственности за любые акты и не ответственен за политические ошибки. Следовательно, вся ответственность переносится на тех членов кабинета, которые осуществляли и подписывали этот акт.

“Акт об устроении” решал и вопросы престолонаследия. После Анны (второй дочери Якова II), престол должен был перейти к сыну Софии (правнучки Якова 1) и германского князя, курфюрста Ганноверского Георгу. Умирая, Анна мечтала передать трон своему брату Якову III Стюарту, т.е. отменить Акт о престолонаследии 1701 г. Это вызвало обострение борьбы за власть в Тайном Совете.

После смерти Анны в 1714 г. в Великобритании стала царствовать новая – Ганноверская – династия. В 1714-1721 гг. правил Георг 1 (сын курфюрста Ганноверского). Он не знал английского языка, а английские министры не знали немецкого и французского, следовательно, общение происходило на латыни. Так как он пришел к власти при помощи вигов (создавших Акт 1701 г.), то он сменил правительство тори на правительство вигов. В Тайном совете в это время было 33 человека, а в Кабинете министров –8 человек.

В 1715 г. выборы в парламент принесли успех вигам, которые хотели закрепить успех и остаться у власти. Поэтому в 1716 г. 3-х годичный акт 1694 г. был отменен и Парламент принял решение работать не 3 года, а 7 лет. Значение акта 1716 г. состоит в том, что парламент показал, что он не является выразителем интересов народа, а есть верховная законодательная власть. 31 пэр, в том числе Пристли, выступили против принятия этого акта, т.к. считали, что палата Общин узурпировала власть, лишив народ права выбирать лучших людей в парламент.

В 1717 г. король перестал посещать заседания министров, что стало важным прецедентом, и имело несколько следствий.

1. В 1721-1742 гг. министерство вигов, которое возглавлял Роберт Уолпол, стало обладать значительной самостоятельностью (Р.Уолпол сосредоточил в себе три важных правительственных поста и играл роль лидера в Палате общин).

2. Так как Палата общин получила право распоряжаться национальным (государственным) бюджетом, то обязанности лорда-казначея были присвоены новому учреждению – Казначейству, в котором стали принимать участие члены Палаты общин.

- Первый лорд казначейства осуществлял общий контроль над управлением высшим финансовым учреждением на правах министра-президента. Он назначался из пэров и имел возможность контроля фондов и штатов, раздавал должности и деньги на организацию выборов в парламент и т.п. Именно из этой должности и выросла должность премьер-министра.

- Второй лорд-казначей был канцлером казначейства. Он назначался из коммонеров. Если член Палаты общин был первым лордом, то он мог объединить обязанности первого и второго лорда.

- В казначейство входило и 3-4 помощника, в том числе один ирландец и один шотландец).

3. Формируется должность премьер-министра (без определенного статуса). Он выполнял как бы двойную функцию: был королевским министром в палате общин и министром палаты общин при короле.

В первой половине XVIII в. еще не были выработаны правила, что премьер-министр должен заседать в палате общин.

4. Усиление исполнительной власти короля через свой внутренний Совет ( Closet).

5. Частая смена политического курса и отсутствие законов о Кабинете министров привели к тому, что Кабинет стал зависеть от парламентского большинства (поэтому шел на подкупы парламента, чтобы остаться у власти).

Георг II (1727-1760) не любил Роберта Уолпола, но тот пообещал ему, что парламент повысит его денежное содержание, а королеве увеличит пенсию. Но внешняя политика Великобритании (защита Ганновера) вызвала усиление оппозиции в парламенте. Поэтому в 1741 г. Король распустил парламент.

В. 1741 г. новый парламент в ответ на тронную речь короля обвинил министерство в неудачной политике. Роберт Уолпол оказался в меньшинстве. Эта ситуация привела к следующим конституционным изменениям.

В 1742 г. последовала добровольная отставка Роберта Уолпола, т.о. был рожден новый прецедент – если министерство не имеет большинства в парламенте, то оно подает в отставку. Поэтому главный вопрос второй половины XVIII в. можно сформулировать таким образом: является ли правительство коллективно ответственным перед монархом, или же министры, назначаемые на индивидуальной основе, ответственны индивидуально. Требование “коллективной ответственности” выгодно было самому Кабинету министров, так как в данном случае необходимо отправить в отставку всё правительство, что было практически невозможно. Если же ответственность была индивидуальной, то и король и парламент могли отправить в отставку только одного министра из правительства, не нарушая общей политики министерства и не рискуя остаться без специалистов. В 1746 г. попытка Георга II назначить Кабинет министров по своему усмотрению через несколько дней потерпела провал, что показывает зависимость правительства от парламентского большинства.

Парламент формировался на основе избирательного права 1414 г., подтвержденного в 1746 г. Особенностью его был средневековый принцип наделения избирательным правом корпорации, а не личности. Этим правом обладали 172 рыцарских округа, рыцари (фригольдеры), 8 приморских городов, 2 университета, 52 графства Англии и Уэльса, 25 городов с пожалованием им статуса бургов и 45 человек от Шотландии. Таким образом, в выборах принимали участие 160 тыс. человек (из 8 млн. жителей страны). В Англии расцветала система подкупов депутатов и избирателей, в том числе за счет “гнилых местечек”, т.е. избирательных участков с малым количеством жителей, но имевшим право избирать значительное количество депутатов. Так, например, глава кабинета министров в начале 50-х годов герцог Ньюкасл контролировал 7 таких местечек.

В Палату общин избирались крупные землевладельцы, но там были представлены и торговцы, судовладельцы, адвокаты, офицеры. Задачей палаты было утверждение биллей и разработка финансовых и налоговых законов. Поскольку Палата общин контролировала кабинет министров, то кабинет шел на подкупы членов палаты, чтобы остаться у власти. Так Роберт Уолпол торговал в Палате должностями, монополиями и т.д.

В Палате лордов собирались крупнейшие земельные собственники – пэры, в том числе 2 архиепископа и 24 епископа. В 1719 г. палата пэров пыталась ограничить королевское право назначать новых пэров определенным числом, но палата общин отклонила этот проект. Верхняя палата, кроме исполнения законодательных и судебных функций (она являлась высшей судебной инстанцией), формировала правительство.

Итоги периода 1701-1760 гг.

►Ограничение функций короны.

►Ограничение функций и распад Тайного совета.

>Кабинет министров превратился в основной исполнительный орган, который был разделен на “номинальный” и “внутренний” Кабинет, формирующиеся на однопартийной основе.

>Формируется зависимость Кабинета от парламентского большинства.

>Происходит формирование политического руководства государственной службой (премьер-министр) и административного руководства чиновничеством, что приводит к торговле должностями и коррупции.

>Прецеденты, ограничивающие власть монарха являлись результатом компромисса земельной аристократии и торгово-финансовой аристократии, заседавшей в парламенте.