- •ОГЛАВЛЕНИЕ
- •ВВЕДЕНИЕ
- •ГЛАВА ПЕРВАЯ
- •§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
- •§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВТОРАЯ
- •§1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
- •§ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
- •§ 3. Прокуратура РСФСР
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРЕТЬЯ
- •ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •§ 4. Международные договоры Российской Федерации
- •§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
- •§ 6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
- •ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
- •§ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТАЯ
- •§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТАЯ
- •§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
- •§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
- •§ 3. Прокуратуры городов и районов
- •§ 4. Специализированные прокуратуры
- •§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕДЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
- •§ 1. Понятие и предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВОСЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
- •§1. Предмет надзора
- •§2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ
- •УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
- •§ 1. Прокурор в суде первой инстанции
- •§ 4. Действия прокурора при возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств
- •§ 5. Участие прокурора в обеспечении законности исполнения приговоров
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел
- •§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ
- •КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
- •§1. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
- •§ 2. Правовые и организационные формы координации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ
- •ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Участие в правотворческой деятельности
- •§ 2. Функция уголовного преследования
- •§ 3. Международное сотрудничество
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Понятие службы в органах и учреждениях (далее - органах) прокуратуры
- •§ 2. Правовое положение прокурорских работников
- •§ 3. Условия службы прокурорских работников
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ
- •КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
38 |
Гл. 2. Краткий очерк развития правового статуса российской прокуратуры |
ных интересов граждан, которые могли быть нарушены действиями органов власти. В частности, на прокурора возлагалась обязанность участвовать и давать в суде заключение по делам о взыскании за вред и убытки, по делам, связанным с решениями о выдаче свидетельств на право бедности, по делам лиц, не достигших совершеннолетия, глухонемых, «умалишенных», по делам казенного управления и др.
Четвертый законодательный акт Судебной реформы 1864 г. — «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями», — будучи ис ключительно важным для реформирования сложной судебной систе мы России, повышения доступности судадля широких масс граждан, как видно из его названия, прямого отношения к деятельности про куратуры не имел. Связь с мировыми судьями у прокуроров не была столь тесной. Порядок отношений прокуратуры с мировой юстицией регламентировался «Уставом уголовного судопроизводства». В рас смотрении дел мировыми судьями прокурор (точнее товарищ проку рора) участия не принимал. Обвинение здесь поддерживалось част ными лицами либо полицией. Влияние прокурора на приговор ми рового судьи могло выражаться в поддержании или оставлении без рассмотрения жалобы («изъявления неудовольствия») полиции на приговор. Товарищ прокурора участвовал в съездах мировых судей. Его роль выражалась в оформлении вопросов, разрешение которых необходимо для устранения противоречий в материалах, имевшихся в деле, изложении мнения о значении исследованных в суде доказа тельств и даче заключения о возможности их использования в рас сматриваемом деле.
В том виде, как она была учреждена законодательными актами 1864 г., прокуратура просуществовала до октября 1917 г.
§ 3. Прокуратура РСФСР
Как известно, Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР от 22 ноября 1917 г. «О суде» институт прокурорского надзора был упразднен. Отсутствие прокуратуры негативно сказалось на состоя нии законности. Попытки возложения выполнявшихся прокурату рой функций на другие органы не могли считаться успешными. Воп рос о воссоздании российской прокуратуры с особой остротой встал в начале 20-х гг., когда процессы социальной дестабилизации при няли масштабы, угрожающие целостности государства, и возникла необходимость принятия результативных мер по выходу страны из
§ 3. Прокуратура РСФСР |
39 |
кризисной ситуации и определению дальнейшей стратегии развития
страны.
Решение об учреждении в РСФСР государственной прокурату ры было принято 26 мая 1922 г. третьей сессией ВЦИК IX созыва. 28 мая 1922 г. постановление сессии подписал Председатель ВЦИК М.И. Калинин. Вутвержденном ВЦИК «Положении о прокурорском надзоре» было указано, что государственная прокуратура учреждает ся в целях «осуществления надзора за соблюдением законов и в ин тересах правильной постановки борьбы с преступностью».
В качестве основных направлений деятельности и функций про куратуры «Положение» определяло: осуществление надзора за за конностью действий всех органов власти, хозяйственных учрежде ний, общественных и частных организаций и частных лиц; непо средственное наблюдение за деятельностью следственных органов, а также органов Государственного Политического Управления1; под держание обвинения в суде; наблюдение за законностью содержания заключенных под стражей.
Структура органов прокуратуры строилась по территориально му признаку, исходя из существовавшего административно-терри ториального деления и национально-государственных образований. Во главе прокуратуры в качестве Прокурора Республики стоял На родный Комиссар Юстиции. Центральный аппарат прокуратуры представлял Отдел прокуратуры Народного Комиссариата Юстиции. Отдел прокуратуры НКЮ РСФСР по Положению о Народном Ко миссариате Юстиции, утвержденному декретом ВЦИК от 1 февраля 1923 г., состоял из четырех подотделов: общего управления и лично го состава прокурорского надзора; общего надзора; надзора за орга нами следствия, дознания и местами лишения свободы; государст венного обвинения, включавшего также и следственную часть. По ложением о судоустройстве РСФСР 1922 г. при отделе прокуратуры НКЮ предусматривались должности следователей для производства срочных расследований по важнейшим делам.
На Прокурора Республики согласно «Положению о прокурор ском надзоре» возлагалось осуществление надзора за законностью
1Государственное Политическое Управление (ГПУ) было создано декретом ВЦИК от 6 февраля 1922 г. при НКВД РСФСР. В его задачи входила борьба с государ ственными преступлениями, охрана железнодорожных и водных путей, полити ческая охрана границ РСФСР, выполнение специальных поручений Президиума ВЦИК или СНК РСФСР по охране революционного порядка.
40 |
Гл. 2. Краткий очерк развития правового статуса российской прокуратуры |
деятельности всех народных комиссариатов и других центральных учреждений и организаций; опротестование противоречащих зако ну распоряжений и постановлений указанных органов; руководство системой органов прокуратуры; непосредственное осуществление функций нижестоящих прокуроров во всех случаях, когда это будет признано необходимым.
«Положением о прокурорском надзоре» устанавливалось, что при Прокуроре Республики состоят помощники, утверждаемые Прези диумом ВЦИК по представлению Прокурора Республики.
Самостоятельное звено системы органов прокуратуры представ ляли губернские и областные прокуроры и состоящие при них по мощники, прокуроры автономных республик. Прокуроры губерний и областей назначались и освобождались от должности Прокурором Республики. Ему же они непосредственно подчинялись. Помощни ки прокуроров губерний и областей назначались Прокурором Рес публики по представлению соответствующего прокурора. Обязан ности помощников определялись прокурором губернии, области, исходя из необходимости решения стоявших перед органами проку ратуры задач в пределах отдельных регионов.
Сфера деятельности прокуроров на местах была связана в основ ном с осуществлением функции надзора. Им вменялось вобязанность входить с представлениями в исполнительные комитеты об отмене или изменении изданных ими незаконных актов либо опротестовы вать их через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров или Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, давать указания и разъяснения органам дознания и предварительного след ствия по вопросам расследования преступлений. Вместе с тем на них возлагался значительный объем работы в области борьбы с преступ ностью. Ими производилось возбуждение уголовного преследования против должностных и частных лиц, разрешение вопросов о преда нии суду и прекращении дел, утверждение обвинительных заключе ний следователей, поддержание обвинения в суде, опротестование выносимых судом приговоров и определений, проверка законности содержания под стражей в местах лишения свободы.
В организации прокуратур губерний и областей действовал прин цип централизации и подчинения всех прокуроров Прокурору Рес публики. Находясь структурно в системе Народного Комиссариата Юстиции, прокуратура сохраняла свою автономность и независи мость от органов исполнительной власти, что было необходимо для эффективного выполнения ею надзорных функций.
§ 3. Прокуратура РСФСР |
41 |
Принцип централизации распространялся и на военные проку ратуры, состоявшие при военных трибуналах. Согласно Положе нию о судоустройстве РСФСР в редакции Постановления ВЦИК от 7 июля 1923 г. военные прокуроры назначались, увольнялись и перемещались Прокурором Республики. В повседневной деятель ности они подчинялись помощнику Прокурора Республики, состо явшему при Верховном Суде РСФСР (в последующие годы — по мощнику Прокурора Верховного Суда Союза ССР по военной про куратуре).
Некоторое отступление от принципа централизации, учи тывая особенности конституционного статуса национально государственных образований, в «Положении о прокурорском над зоре» было допущено в отношении прокуратур входивших в состав РСФСР автономных республик. Они так же, как и другие прокура туры были подчинены и подотчетны Прокурору Республики по во просам надзора за исполнением законодательства. Однако порядок назначения и освобождения от должности прокуроров автономных республик устанавливался иной. Данные вопросы решал не Про курор Республики, а Центральный Исполнительный Комитет ав тономной республики. Это была уступка национальным настрое ниям народов, населявших РСФСР, хотя более плодотворным для обеспечения эффективности действий российской прокуратуры по утверждению законности как в интересах государства в целом, так и в интересах представленных в России национальностей было бы не уклонное следование принципу централизации организации и дея тельности органов прокуратуры.
Образование Союза Советских Социалистических Республик, со стоявшееся на основе принятого на Первом съезде Советов Союза Советских Социалистических Республик 30 декабря 1922 г. Догово ра об образовании СССР, обусловило необходимость внесения со ответствующих коррективов в организацию и деятельность органов прокуратуры. Значительную организующую роль в централизации надзорной деятельности прокуратуры в общесоюзном масштабе, безусловно, сыграла Прокуратура Верховного Суда Союза ССР. Од нако возглавить систему органов прокуратуры в силу причин право вого и организационного характера она не могла. До 1933 г., когда была учреждена Прокуратура Союза ССР, прокуратура РСФСР, рав но как и прокуратуры других союзных республик, фактически сохра няла свою самостоятельность, не имея над собой соответствующего руководящего союзного органа.
42 |
Гл. 2. Краткий очерк развития правового статуса российской прокуратуры |
Следует отметить, что в специальной литературе встречаются вы сказывания о том, что органы прокуратуры республики определен ное время были непосредственно организационно связаны с Про куратурой Верховного Суда Союза ССР. Анализ правовых актов о Прокуратуре РСФСР, Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР по зволяет согласиться с таким выводом лишь отчасти, а именно только в отношении военной прокуратуры. Обратимся к законодательным актам, в которых получили освещение данные вопросы.
В первой Конституции (Основном Законе) СССР, принятой Цен тральным Исполнительным Комитетом СССР (ЦИК СССР) 6 июля 1923 г. и окончательно утвержденной Вторым Всесоюзным съездом Советов 31 января 1924 г., содержалась глава седьмая «О Верховном Суде Союза Советских Социалистических Республик». Находяща яся в этой главе ст. 46 Конституции СССР была непосредственно посвящена характеристике конституционного статуса Прокуро ра Верховного Суда СССР. В ней говорилось: «Прокурор Верхов ного Суда Союза Советских Социалистических Республик и его за меститель назначаются Президиумом Центрального Исполнитель ного Комитета Союза Советских Социалистических Республик. На обязанности Прокурора Верховного Суда Союза Советских социа листических Республик лежит дача заключений по всем вопросам, подлежащим разрешению Верховным Судом Союза Советских Со циалистических Республик, поддержание обвинения в заседании его и в случае несогласия с решениями пленарного заседания Вер ховного Суда Союза Советских Социалистических Республик опро тестование их в Президиум Центрального Исполнительного Коми тета Союза Советских Социалистических Республик». Кроме того, ст. 47 Конституции СССР предусматривалось право направления Прокурором Верховного Суда Союза Советских Социалистических Республик, а также прокурорами союзных республик на рассмотре ние пленарного заседания, относящихся к компетенции Верховно го Суда Союза Советских Социалистических Республик вопросов, указанных в ст. 43 Конституции СССР. К компетенции Верховно го Суда соответственно относились: дача верховным судам союзных республик руководящих разъяснений по вопросам общесоюзного законодательства; рассмотрение и опротестование перед Централь ным Исполнительным Комитетом СССР по представлению Проку рора Верховного Суда СССР постановлений, решений и приговоров верховных судов союзных республик по соображениям их противо речия общесоюзному законодательству, или поскольку ими затра
§ 3. Прокуратура РСФСР |
43 |
гиваются интересы других республик; дача заключений по требова нию ЦИК СССР о законности постановлений союзных республик с точки зрения соответствия их Конституции СССР; разрешение су дебных споров между союзными республиками; рассмотрение дел по обвинению высших должностных лиц государства в преступле ниях по должности. Как видно из приведенных положений Консти туции СССР 1924 г., в ней нет прямых и даже косвенных указаний на подчиненность Прокурору Верховного Суда Союза ССР проку роров союзных республик.
В Положении о Верховном Суде Союза Советских Социалисти ческих Республик, утвержденном Центральным Исполнительным Комитетом СССР 23 ноября 1923 г., в разделе VII, непосредственно посвященном прокуратуре, содержались положения, определявшие порядок назначения Прокурора Верховного Суда Союза ССР и его заместителя, их полномочия в области общего надзора, судебного надзора, надзора за законностью Объединенного Государственного Политического Управления Союза ССР. В этом же разделе говори лось о назначении двух помощников Прокурора Верховного Суда Союза ССР: по надзору за Объединенным Государственным Поли тическим Управлением и по военной прокуратуре и военной кол легии Верховного Суда Союза ССР, что также не позволяет сделать вывод о подчиненности республиканских прокуратур Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР. Положением о Верховном Суде Со юза Советских Социалистических Республик предусматривалось только право Прокурора Верховного Суда Союза ССР назначать и увольнять по представлению прокуроров союзных республик ра ботников (лиц) военной прокуратуры. В отношении других кате горий прокурорских работников каких-либо указаний об их нахож дении под эгидой Прокурора Верховного Суда Союза ССР не име лось. Аналогичная позиция законодателя просматривается в других нормативных актах: Основах судоустройства Союза ССР и союзных республик 1924 г., в ст. 14 которых четко и определенно сформу лировано положение, гласящее — прокуратура союзной республи ки строится на началах централизации и подчинения исключитель но прокурору республики; Положении «О судоустройстве» 1926 г. (гл. X), определившим компетенцию государственной прокурату ры, ее основные функции, организационные основы деятельности, И др.
Примечательно, что утвержденное постановлением ЦИК и СНК СССР 24 июля 1929 г. Положение о Верховном Суде Союза
44 |
Гл. 2. Краткий очерк развития правового статуса российской прокуратуры |
ССР и прокуратуре Верховного Суда Союза ССР в числе полномо чий Прокурора Верховного Суда Союза ССР, касающихся его от ношений с прокурорами союзных республик, предусматривало пра ва отнюдь не организационного руководства деятельностью проку ратур республиканского звена и ниже. Так, Прокурор Верховного Суда СССР был наделен правом требовать через прокуроров союз ных республик копий постановлений, приговоров, решений и опре делений по отдельным делам, предлагать прокурорам союзных ре спублик, в случаях нарушения союзного законодательства вносить на рассмотрение соответствующих судебных инстанций конкретные дела, приговоры и решения, по которым вступили в законную силу; приостанавливать через прокуроров союзных республик исполне ние постановлений, приговоров, решений и определений судебных учреждений союзных республик. Однако издавать приказы, цирку ляры, инструкции и разъяснения Прокурор Верховного Суда Союза ССР мог только в той части, которая касалась определения осно ваний, порядка и направлений «деятельности Прокуратуры Верхов ного Суда Союза ССР и местной военной прокуратуры». Точно так же его полномочия по отмене приказов, циркуляров постановлений распространялись лишь на акты его помощников и органы воен ной прокуратуры. Бесспорно, Прокуратура Верховного Суда Сою за ССР не могла не оказывать и действительно оказывала серьезное влияние на функционирование органов прокуратуры всех союзных республик, включая и Российскую Федерацию. Но это было влия ние скорее координационного характера, влияние, хотя и утверж дающее единство методических основ деятельности органов проку ратуры в масштабе созданного союзного государства, тем не менее недостаточное для превращения действующих на территории СССР
учреждений прокуратуры в консолидированную, подчиняющуюся точно выверенным требованиям деловой субординации систему. Не способствовало этому и нахождение Прокуратуры Верховного Суда Союза ССР и прокуратур союзных республик в разных правовых структурах.
Промедление с осуществлением централизации органов Про куратуры СССР снижало возможности использования потенциа ла прокурорской системы для решения стоявших перед государст вом задач обеспечения экономического и социального развития, во просов, связанных с защитой прав и законных интересов граждан. Правовым актом, объединившим органы прокуратуры страны в еди ную систему, явилось Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня
§ 3. Прокуратура РСФСР |
45 |
1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР»1. Прокуратура Со юза ССР учреждалась как высшее звено прокурорской системы стра ны. Постановлением на Прокуратуру Союза ССР возлагались:
«а) надзор за соответствием постановлений и распоряжений от дельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных орга нов власти — Конституции и постановлениям Правительства Союза ССР;
б) наблюдение за правильным и единообразным применением законов судебными учреждениями союзных республик с правом ис требования любого дела в любой стадии производства, опротестова ния приговоров и решений судов в вышестоящие инстанции и при остановления их исполнения;
в) возбуждение уголовного преследования и поддержание обви нения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;
г) надзор, на основе особого положения, за законностью и пра вильностью действий ОГПУ, милиции, уголовного розыска и исправительно-трудовых учреждений;
д) общее руководство деятельностью прокуратуры союзных рес публик».
С момента принятия данного постановления прокуроры союз ных республик, включая и прокурора РСФСР, перешли в подчине ние Прокурору Союза ССР, а прокуратуры союзных республик ста ли представлять одно из звеньев системы союзных органов прокура туры.
Данное постановление имело крупное значение для органов про куратуры, действовавших на территории СССР. Это был важный шаг на пути создания единой централизованной системы общесоюзных органов прокуратуры. Однако только этим актом в должном объеме данная проблема не могла быть решена. Несомненно, в плане опре деления правовой базы деятельности прокуратуры позитивную роль сыграли Положение о Прокуратуре Союза ССР, утвержденное Пос тановлением ЦИК и СНК Союза ССР от 17 декабря 1933 г., и ряд других постановлений высших органов государства. В то же время сохранялась неопределенность места прокуратуры в системе госу дарственных органов. Будучи элементами самостоятельного госу дарственного института, прокуратуры союзных и автономных респу блик продолжали, пусть в сущности номинально, входить в систему
1 СЗ СССР. 1933. № 40. Ст. 239.
46 |
Гл. 2. Краткий очерк развития правового статуса российской прокуратуры |
народных комиссариатов юстиции, что не могло не иметь опреде ленных отрицательных последствий. Такая ситуация порождала из вестную зависимость органа надзора за исполнением законов от ис полнительной власти, препятствовала осознанию представителями властных структур истинного назначения прокурорского надзора, его роли в государственном строительстве, обеспечении законности. Выделение органов прокуратуры из системы народных комиссариа тов юстиции союзных и автономных республик и передача их в под чинение непосредственно Прокурору Союза ССР, осуществленное в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР»1, было решением большой государственной значимости, спо собствовавшим формированию стройной системы органов прокура туры. Справедливости ради надо сказать, что вскоре после принятия постановления «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР» Прокура тура Верховного Суда Союза ССР был упразднена.
Период с 1933 по 1936 г., таким образом, являлся, по существу, периодом организационного становления системы органов прокура туры СССР, оформления ее правового статуса.
Конституция СССР 1936 г. ознаменовала начало качественно но вого этапа в истории российской прокуратуры. Принятая в 1937 г. Конституция РСФСР полностью восприняла положения о проку ратуре, воплощенные в Конституции СССР, сохранив даже форму их включения в Основной Закон. Вопросы, определяющие консти туционный статус прокуратуры России, нашли отражение в отдель ной — десятой главе «Суд и прокуратура». В ней так же, как в союз ной Конституции, прокуратуре были посвящены пять статей (117— 121). В Конституции РСФСР в полном созвучии с Конституцией
СССР прокурорский надзор характеризовался как высший надзор. Было закреплено принципиально важное положение об осущест влении органами прокуратуры своих функций независимо от каких бы то ни было местных органов. Высокий конституционный статус прокуратуры РСФСР имел определяющее значение для внесения ею значительного вклада в укрепление законности не только в России, но и в Советском Союзе в целом.
1Нужно также отметить, что принятие Постановления об учреждении Прокурату ры Союза ССР не сопровождалось внесением соответствующих изменений в Кон ституцию СССР.
§ 3. Прокуратура РСФСР |
47 |
В высшей степени сложным этапом в истории российской проку ратуры были годы Великой Отечественной войны. В предельно сжа тые сроки необходимо было перестроить всю организацию работы органов прокуратуры применительно к условиям военного времени. Вместе со всей страной прокурорские работники принимали актив ное участие в реализации мер по укреплению обороноспособности и боевой мощи государства, обеспечению бесперебойной работы тыла. Предметом особого внимания прокуратуры являлось поддержание стабильного правопорядка в стране, укрепление общественной безо пасности, защита прав граждан.
Ведущее место в военный период в деятельности прокуратуры занимал надзор за исполнением Указа Президиума Верховного Со вета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении», соблюде нием трудового законодательства и ответственности за его наруше ние рабочих и служащих предприятий военной промышленности, Постановления Государственного Комитета Обороны от 16 января 1942 г. о сдаче воинским частям, органам Наркомата обороны или местным органам власти гражданами, проживающими в освобож денных от фашистских оккупантов населенных пунктах, брошен ного противником и подобранного ими оружия и боеприпасов, об мундирования, автотранспорта, продовольствия и фуража, прочего трофейного воинского имущества, а также имущества, принадле жащего частям Красной Армии, советским, общественным органи зациям и частным лицам. Постоянное внимание прокурорами уде лялось надзору за исполнением законодательства о правах семей защитников Родины, о борьбе с детской беспризорностью и без надзорностью, о сохранности государственного и колхозного иму щества, о борьбе с разбазариванием хлебопродуктов. Наряду с осу ществлением своих непосредственных профессиональных обязан ностей, в деятельности прокуроров существенное место занимало выполнение многочисленных заданий партийных и советских ор ганов, связанных с решением задач организационного и хозяйст венного характера.
Напряженно работал в годы войны следственный аппарат про куратуры, хотя его деятельность неоднократно подвергалась острой критике. Несмотря на трудности в комплектовании кадров, обеспе чении повышения квалификации прокурорско-следственных ра ботников, отсутствии подчас элементарных условий для работы, следователи прокуратуры сыграли заметную роль в противодей ствии преступности, в особенности в области борьбы с тяжкими и
48 |
Гл. 2. Краткий очерк развития правового статуса российской прокуратуры |
особо тяжкими преступлениями в сложной ситуации военного вре мени.
Органы прокуратуры оказывали постоянную помощь Чрезвы чайной Государственной Комиссии по установлению и расследо ванию злодеяний немецко-фашистских захватчиков и их сообщни ков и причиненного ими ущерба гражданам, колхозам, обществен ным организациям, государственным предприятиям и учреждениям
СССР, образованной Указом Президиума Верховного Совета СССР
от 2 ноября 1942 г. Прокурорские работники привлекались к выпол нению сложных поручений Чрезвычайной Государственной Комис сии, осуществляли производство по уголовным делам о злодеяниях военных преступников.
В трудные годы войны Указом Президиума Верховного Совета
СССР от 16 сентября 1943 г. для прокуроров и следователей про куратуры были установлены классные чины. Таблица классных чи нов — эта своего рода прокурорская «Табель о рангах» — включала одиннадцать видов (классов): от младшего юристадо действительно го государственного советника юстиции. Одновременно Постанов лением Совета Народных Комиссаров СССР от 16 сентября 1943 г. для прокурорских и следственных работников вводилось формен ное обмундирование — парадное и повседневное (зимнее и летнее). Эти решения, выражавшие заботу государства о прокуратуре в столь непростой период ее жизни, оказали благотворное влияние на пси хологическую атмосферу в прокурорских коллективах, утверждение профессионального самосознания сотрудников органов прокура туры.
За выдающиеся заслуги в обеспечении законности, укреплении правопорядка и охране интересов государства в условиях Отече ственной войны работа большого числа прокуроров и следователей прокуратуры была отмечена высокими правительственными награ дами.
В послевоенные годы прокурорские работники России продол жали упорно трудиться, направляя усилия на наращивание право защитного потенциала прокуратуры, укрепление законности и пра вопорядка в стране. Особенностью деятельности прокуратуры того времени было сосредоточение значительной доли внимания на над зоре за исполнением общесоюзного законодательства. Даже в тех сферах, в которых должно действовать республиканское законо дательство (гражданское, уголовное, гражданское процессуальное, уголовно-процессуальное, административное и др.), оно разраба
§ 3. Прокуратура РСФСР |
49 |
тывалось с учетом и во исполнение правовых предписаний соответ ствующих общесоюзных актов — Основ отдельных отраслей зако нодательства Союза ССР и союзных республик, что предполагало ориентацию надзорной практики на слежение за исполнением зако нов и республиканских, и союзных. В этой связи принятие Закона
СССР от 19 марта 1946 г. «О присвоении Прокурору СССР наиме нования Генерального прокурора СССР» и внесение обусловленных им изменений в Конституцию СССР, расцениваемое как признание государством заслуг органов прокуратуры в укреплении законности в стране, может с полным основанием рассматриваться как собы тие, имеющее прямое отношение к деятельности российской про куратуры.
Без малейшего преувеличения крупным явлением в правовой жиз ни государства стало принятие «Положения о прокурорском надзо ре в СССР»1. Оно было утверждено Указом Президиума Верховного Совета СССР от 24 мая 1955 г. Разработанный с учетом изменений, произошедших в жизни страны и органов прокуратуры с момента принятия предыдущего Положения, данный нормативный акт в те чение почти четверти века регулировал многообразные вопросы ор ганизации и деятельности прокуратуры России как неотъемлемого элемента прокурорской системы Советского Союза. Положение со стояло из шести глав. Первая — содержала общие положения, рас крывавшие понятие осуществляемого прокуратурой высшего над зора за исполнением законов, его задачи, основные направления деятельности прокуратуры, принципы организации и деятельности прокуратуры. Главы со второй по пятую посвящались отдельным от раслям прокурорского надзора: за исполнением законов учреждени ями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР;
за исполнением законов в деятельности органов дознания и предва рительного следствия; за законностью и обоснованностью пригово ров, решений, определений и постановлений судебных органов; за соблюдением законности в местах лишения свободы. Завершающая Положение шестая глава характеризовала структуру органов про куратуры, порядок назначения и прохождения службы работников прокуратуры.
Юридически четко оформленное, охватывавшее своим содержа нием все ключевые аспекты надзорной деятельности прокуратуры,
1 ВВС СССР. 1955. № 9. Ст. 222.
50 |
Гл. 2. Краткий очерк развития правового статуса российской прокуратуры |
«Положение о прокурорском надзоре в СССР» для своего време ни было настоящим практическим руководством в деятельности не одного поколения прокурорских работников. Оно оказало заметное влияние на прокурорско-надзорную практику в России. С позиций сегодняшнего дня в его адрес могут быть высказаны определенные критические замечания, касающиеся, например, включения в пред мет надзора исполнения законов гражданами, возложения на про куроров обязанности надзора за соответствием издаваемых мини стерствами, ведомствами, предприятиями, учреждениями, органи зациями актов постановлениям Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик, неполноты обозначе ния функций прокуратуры и др. Однако здесь нужно учитывать осо бенности свойственной времени принятия Положения правотворче ской и правоприменительной ситуации, для которой была характерна значительность роли союзных и республиканских правительствен ных структур в регулировании широкого круга вопросов экономи ческого и социального характера, повышенное значение, придавае мое властями законопослушному поведению граждан, ограничение действия Положения сферой прокурорского надзора, а также неко торые другие соображения. Единственным недостатком «Положения о прокурорском надзоре в СССР» можно считать то, что должен был быть принят не подзаконный акт, а закон.
Следующий этап истории российской прокуратуры связан с при нятием Конституции СССР 1977 г. Прокуратуре в Конституции была посвящена гл. 21. Положения этой главы полностью восприняты Конституцией РСФСР 1978 г. В ней, уже как бы традиционно, так же, как в союзной Конституции, прокуратуре была отведена отдель ная глава.
Как и ранее, конституционно основной функцией прокуратуры определялся высший надзор за исполнением законов. Круг объек тов надзора был приведен в соответствие с системой сформирован ных на момент принятия Конституций государственных органов, предприятий, организаций и учреждений. Теперь на Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров возлагался надзор за исполнением законов всеми министерствами, государственными комитетами и ведомствами, предприятиями, учреждениями и ор ганизациями, исполнительными и распорядительными органами местных Советов народных депутатов, колхозами, кооперативными и иными общественными организациями, должностными лицами, а также гражданами. Устанавливался единый для прокуроров всех
§ 3. Прокуратура РСФСР |
51 |
уровней прокурорской системы — Генерального прокурора СССР,
прокуроров союзных, автономных округов, районных и городских прокуроров — пятилетний срок пребывания в должности (по Кон ституции СССР 1936 г. срок полномочий Генерального прокурора
СССР составлял семь лет, других прокуроров — пять лет). В Кон ституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. Подтверж дался принцип независимости прокуратуры от местных органов. Важной конституционной новеллой было включение в Основной Закон СССР положения о том, что организация и порядок деятель ности органов прокуратуры определяются Законом о прокуратуре
СССР.
Закон «О прокуратуре СССР» был принят 30 ноября 1979 г. вто рой сессией Верховного Совета СССР десятого созыва. По этому за кону работала российская прокуратура в последующие годы вплоть до распада Союза Советских Социалистических Республик. Закон состоял из четырех разделов: 1. Общие положения; 2. Система орга нов прокуратуры и их организация; 3. Прокурорский надзор; 4. Иные вопросы организации и деятельности органов прокуратуры. Следует отметить, что «надзорный» третий раздел включал четыре главы, рас крывавшие содержание основных отраслей прокурорского надзора: общего надзора, надзора за исполнением органами дознания и пред варительного следствия, надзора за исполнением законов при рас смотрении дел в судах, надзора за соблюдением законов в местах со держания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказаний и иных мер принудительного характера, на значаемых судом.
Закон показал свою высокую жизнеспособность. Будучи актом, обладающим высшей юридической силой, закон радикально под нимал планку правового регулирования организации и деятельно сти прокуратуры, что уже само по себе способствовало повышению авторитета органов прокуратуры в обществе. Глубокая проработка ключевых вопросов деятельности прокуратуры, точность формули ровок большинства содержащихся в нем норм имели несомненное значение для обеспечения эффективной работы прокуроров по укре плению законности и правопорядка.
Структура, содержательное наполнение, опыт работы над Зако ном «О прокуратуре СССР» оказали существенную помощь разра ботчикам первого Закона «О прокуратуре Российской Федерации» 1992 г., положившего начало современному периоду деятельности российской прокуратуры.