- •ОГЛАВЛЕНИЕ
- •ВВЕДЕНИЕ
- •ГЛАВА ПЕРВАЯ
- •§ 1. Прокуратура Российской Федерации: понятие, сущность, место в системе государственных органов
- •§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВТОРАЯ
- •§1. Прокуратура России до Судебной реформы 1864 г.
- •§ 2. Судебная реформа 1864 г. и прокуратура
- •§ 3. Прокуратура РСФСР
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРЕТЬЯ
- •ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Конституционные основы деятельности прокуратуры Российской Федерации
- •§ 4. Международные договоры Российской Федерации
- •§ 5. Решения Конституционного Суда Российской Федерации
- •§ 6. Организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ
- •ПРИНЦИПЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры
- •§ 3. Другие принципы организации и деятельности прокуратуры
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТАЯ
- •§ 2. Система функций и основных направлений деятельности прокуратуры. Общая характеристика
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТАЯ
- •§ 1. Генеральная прокуратура Российской Федерации
- •§ 2. Прокуратуры субъектов Российской Федерации
- •§ 3. Прокуратуры городов и районов
- •§ 4. Специализированные прокуратуры
- •§ 5. Следственный комитет и прокуратура Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕДЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ
- •§ 1. Понятие и предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ВОСЬМАЯ
- •НАДЗОР ЗА СОБЛЮДЕНИЕМ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕВЯТАЯ
- •НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОРГАНАМИ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИМИ ДОЗНАНИЕ И ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ СЛЕДСТВИЕ
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДЕСЯТАЯ
- •§1. Предмет надзора
- •§2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •§1. Предмет надзора
- •§ 2. Полномочия прокурора
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ДВЕНАДЦАТАЯ
- •УЧАСТИЕ ПРОКУРОРА В РАССМОТРЕНИИ СУДАМИ УГОЛОВНЫХ ДЕЛ
- •§ 1. Прокурор в суде первой инстанции
- •§ 4. Действия прокурора при возобновлении производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств
- •§ 5. Участие прокурора в обеспечении законности исполнения приговоров
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ТРИНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Участие прокурора в рассмотрении судами общей юрисдикции гражданских дел
- •§ 2. Участие прокурора в рассмотрении дел арбитражными судами
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ЧЕТЫРНАДЦАТАЯ
- •КООРДИНАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО БОРЬБЕ С ПРЕСТУПНОСТЬЮ
- •§1. Сущность и значение функции координации деятельности по борьбе с преступностью
- •§ 2. Правовые и организационные формы координации
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ПЯТНАДЦАТАЯ
- •ДРУГИЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 1. Участие в правотворческой деятельности
- •§ 2. Функция уголовного преследования
- •§ 3. Международное сотрудничество
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА ШЕСТНАДЦАТАЯ
- •§ 1. Понятие службы в органах и учреждениях (далее - органах) прокуратуры
- •§ 2. Правовое положение прокурорских работников
- •§ 3. Условия службы прокурорских работников
- •Контрольные вопросы
- •ГЛАВА СЕМНАДЦАТАЯ
- •КОНЦЕПЦИЯ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- •§ 2. Общая характеристика содержания концепции организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации
- •Контрольные вопросы
10 |
Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации |
Как представляется, прокуратура Российской Федерации вправе быть признанной ядром системы правоохранительных органов стра ны. Если судам отводится место вершины пирамиды правоохрани тельных учреждений, то прокуратура выполняет роль связующего звена между отдельными правоохранительными структурами, объе диняющего их в единую целостную систему, обеспечивающего вы сокий уровень согласованности, организационной упорядоченности их усилий в борьбе с правонарушениями. Необремененность узко ведомственными интересами, высокий правозащитный потенциал, специализированная направленность деятельности на обеспечение единства и укрепления законности позволяют органам прокуратуры сохранять объективность в самых сложных ситуациях, не уклоняться от поставленных перед ними целей, авторитетно и достойно защи щать правовыми средствами жизненно важные интересы личности, общества, государства и в силу данных обстоятельств занимать со ответствующее названному место среди других правоохранительных органов.
Правозащитный потенциал российской прокуратуры не всегда получает должную оценку, но это следует рассматривать скорее как проявление правового инфантилизма, чем норму российской дей ствительности. Сильная прокуратура нужна России, так же как и развитая экономика, духовное богатство ее граждан, фундаменталь ная ценность культурного наследия страны. Цементирующая роль прокуратуры в правовой надстройке государства очевидна. Ее сле дует не только признавать, но и всеми доступными средствами укре плять и развивать как важнейший и в высшей степени реальный ре зерв упрочения основ российской государственности.
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор»
Точность представления о предмете учебного курса «Прокурорский надзор» необходима прежде всего для обеспечения полноты и все сторонности определения содержания, системной характеристики, методологии и методики его изучения. Вместе с тем решение данной задачи в современных условиях имеет принципиальное значение для признания несостоятельности бытующего среди некоторой части правоведов ошибочного мнения о возможности исключения данной дисциплины из учебных программ и используемой для его обосно вания аргументации, которая, по существу, являясь несложной, едва
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор» |
11 |
ли может считаться корректной. Имеются в виду доводы о целесо образности перераспределения получаемого таким образом резерва времени в пользу выдвинувшихся вследствие конъюнктуры девяно стых годов в число престижных дисциплин гражданско-правового цикла, а также высказываемые мысли о достаточности познаний о прокуратуре, преподносимых в ходе изучения гражданского, арбит ражного, уголовного процесса, административного и, отчасти, кон ституционного права. В этой связи хотелось бы обратить внимание на следующее.
Во-первых, бесплодны и по своей сути вредны попытки полу чения преимуществ за счет принижения значения других учебных курсов. Во-вторых, следует крепко подумать, прежде чем выдви гать предложения о сокращении времени на преподавание отдель ных учебных программ, о качестве образования, которое может ока заться односторонним за счет исключения дисциплин, доказавших свою необходимость не только в учебной, но и в не меньшей сте пени, в правоохранительной практике. В-третьих, того объема зна ний о прокуратуре, который допускается усвоить в рамках указан ных выше «учебных предметов», явно недостаточно для получения хотя бы минимального представления о многоплановой деятельно сти этого важнейшего государственно-правового института. Нельзя не отдавать отчет в том, что не связанные единой концептуальной схемой такие знания в лучшем случае способны обеспечить фраг ментарное усвоение сведений в основном о процессуальных аспек тах, отдельных элементах правового статуса прокуратуры, но ни как не полноценного видения возможностей ее широкомасштабно го влияния на российскую правовую действительность. И, наконец, в-четвертых, пожалуй, самое главное, распределение информации о прокуратуре среди отдельных учебных дисциплин оставляет за пре делами учебного процесса важнейшие положения, характеризующие ключевые закономерности, правовую природу, особенности органи зации и функционального содержания деятельности прокуратуры, место прокуратуры в системе государственных органов и др.
В настоящее время нет недостатка в учебной литературе. Казалось бы, понятие предмета прокурорского надзора в таких условиях может быть обозначено полно и всесторонне. И тем не менее приемлемого варианта понятийной характеристики предмета пока еще нет. Ме шает отсутствие единства в подходе к выбору исходных позиций ме тодологии исследования данного вопроса. Как правило, в учебниках не проводится реальных различий между предметом прокурорского
12 |
Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации |
надзора как самостоятельного вида государственной деятельности, как отрасли науки, как учебной дисциплины. Все реже проявляет ся интерес к предмету прокурорского надзора и в целом к проблеме прокурорского надзора как отрасли права, над которой в свое вре мя напряженно и плодотворно, преодолевая негативные настроения скептиков, работали ведущие специалисты в области теории проку рорского надзора — С.Г. Березовская, А.Д. Берензон, В.К. Звирбуль, В.Г. Мелкумов, И.И. Мартинович, К.Ф. Скворцов и др. Являющийся первоосновой для выделения названных понятий предмет прокурор ского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности, по сути, утратил свою способность к развитию. Зако нодательное закрепление понятий предмета отраслей надзора, ока зав несомненную услугу в достижении единства надзорной практи ки, одновременно совершенно неожиданно выступило тормозом на пути приращения знаний о предмете прокурорского надзора. В науч ной продукции последних лет значительное место все больше стали занимать диссертационные исследования, в которых модификации понятийной характеристики предмета надзора в основном сводятся к воспроизводству в их содержании названий правовых сфер, опре деляющих тему исследования. Ключевое понятие в предмете проку рорского надзора — законность — фактически утратило свое осново полагающее значение в исследовательской практике.
В теории и практике прокурорского знания, бесспорно, нужно различать предмет прокурорского надзора как особого, самостоя тельного вида государственной деятельности, как отрасли права, как области науки и, конечно, как учебной дисциплины. Разумеет ся, акцентирование внимания на различных подходах к выражению понятий предмета прокурорского надзора в известной мере носит условный характер в силу их тесной взаимосвязи. Тем не менее, при менительно к решению конкретных вопросов теории и практики прокурорского надзора, его правового регулирования, организации учебного процесса видеть существующие границы между ними, на наш взгляд, нелишне.
Приступая к рассмотрению предмета прокурорского надзора в его основных проявлениях, следует иметь в виду, что прокурорский над зор как особый, самостоятельный вид государственной деятельности
характеризуется следующими основными отличительными призна
ками:
1) прокурорский надзор осуществляется от имени государства;
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор» |
13 |
2)цели прокурорского надзора составляют обеспечение верхо венства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства;
3)надзор осуществляется единой федеральной системой орга нов прокуратуры;
4)прокурорский надзор выражается в наблюдении за соблюде нием Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федера ции, государственными органами, органами местного само управления, их должностными лицами, органами управле ния и руководителями учреждений, организаций, указанны ми в законе.
Впредмете прокурорского надзора отражаются сущностные свой ства данного вида государственной деятельности. Определяя содер жание предмета прокурорского надзора, целесообразно учитывать освещаемые ниже методологические положения. Речь идет прежде всего о значении прокурорского надзора как наиболее эффективной
ипоследовательной формы контроля со стороны государства в одной из наиболее важных для него сфер — сфере обеспечения законности, без которой, как известно, не может быть сильной государственной власти. Утверждая верховенство Конституции Российской Федера ции, действующих на территории Российской Федерации законов, прокурорский надзор выступает действенным инструментом защиты интересов личности, общества, государства.
Действующая в России система прокурорского надзора подчи нена решению задач укрепления законности в общегосударствен ном масштабе. Прокурорский надзор охватывает основной массив государственных и иных органов и организаций: федеральные орга ны исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы контроля, их должностных лиц, органы управления и руководителей коммерческих и некоммерче ских организаций и др.
Сущность прокурорского надзора определяется его государст венно-правовой природой. Нацеленный на утверждение верховен ства закона прокурорский надзор занимает особое место как в систе ме контролирующих органов, так в системе государственных органов
вцелом. Осуществляя надзорные функции в правоприменительной деятельности, прокурорский надзор непосредственно участвует в ут
14 |
Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации |
верждении значимости права как регулятора общественных отно шений, выступает в качестве проводника воли государства. Особый статус прокурорского надзора, его роль в обеспечении законности позволили дать ему в Конституции СССР 1936 г. наименование выс шего надзора, которое затем было воспроизведено и в Конституции
СССР 1977 г. Такая оценка деятельности прокуратуры способствова ла укреплению авторитета, усилению ее влияния на состояние закон ности в стране. Название соответствовало сущности прокурорского надзора. За ним стояли фактические обстоятельства, учитывавшие, что Генеральный прокурор назначался высшим органом государст венной власти страны (в тот период Верховным Советом СССР) и что прокурорский надзор не ограничивался рамками отдельных от раслей государственного строительства, охватывал весь массив дей ствовавших на территории страны законов, осуществлялся с пози ции внедрения единой законности на всей территории государства1. Аргументы, с уверенностью можно сказать, убедительные. Однако в период массированной критики прокуратуры, в 1991 г. одной из внесенных в ст. 164 Конституции (Основного Закона) СССР попра вок наименование прокурорского надзора «высшим» было исключе но. Это было чувствительным ударом по престижу прокуратуры. Од нако есть основания полагать, что со временем справедливость будет восстановлена и прокурорскому надзору будет возвращено наимено вание высшего надзора. Тем более, что для этого имеются весомые и вполне резонные аргументы.
Прокурорский надзор осуществляется органом государства, для которого охрана законов, регулирующих содержание и порядок за щиты прав и свобод граждан, интересов общества и государства, со ставляет главное, профилирующее направление его деятельности.
Основной смысл и назначение прокурорского надзора выража ется в утверждении свойственными ему средствами такого режима исполнения законов, который позволял бы беспрепятственно пре творяться в действительности государственной воле, выраженной
взаконах. Сущность прокурорского надзора заключается именно
вформировании правоприменительной практики, обеспечивающей единое понимание законов федеральными государственными орга
1См.: Березовская С.Г. Сущность прокурорского надзора в СССР. Правовые гаран тии законности в СССР. М., 1962. С. 28; Спиридонов Б.М. Прокурорский надзор — высший надзор за исполнением законов // Вестн. Моск. ун-та. Сер. «Право». 1973.
№3. С. 22; и др.
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор» |
15 |
нами, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами мест ного самоуправления, другими органами, организациями и лицами, на которых распространяются надзорные полномочия прокуроров, и точное исполнение ими содержащихся в законах правовых пред писаний.
Задачи прокурорского надзора определяются его государственно правовым назначением и местом в правоохранительной системе страны. Как орган, стоящий на защите законности, прокуратура призвана обеспечить:
а) |
своевременное выявление нарушений закона; |
б) |
своевременное и радикальное устранение нарушений за |
|
кона; |
в) |
предупреждение нарушений закона. |
Решение названных задач отражает содержание и сущность про курорского надзора, имеет прямое отношение к достижению стоя щих перед прокуратурой целей. К определению задач можно подхо дить с различных позиций. Однако какие бы варианты формулировок задач ни предлагались, если прокурорский надзор не будет ориенти роваться на своевременное выявление, устранение и предупрежде ние нарушений закона, своего предназначения он не выполнит. В то же время понимание задач прокурорского надзора в качестве ини циирующих прокурорский надзор стимулов, в основе которых лежит стремление к получению максимально полной информации о допу скаемых государственными органами, негосударственными структу рами, должностными и юридическими лицами нарушений закона, принятию мер по пресечению правонарушений, устранению их по следствий, восстановлению нарушенных прав, а также предупрежде нию нарушений закона, с оптимальной полнотой определяет содер жание и характер действий по выполнению прокуратурой надзорной функции.
Имея своими задачами ограждение закона от воздействий извне, выявление, устранение и предупреждение нарушений закона, проку рорский надзор исходит исключительно из тех норм, которые содер жатся в законе, руководствуется государственной волей, выражен ной в законе. Для прокурора нет других интересов, кроме обеспече ния верховенства закона, формирования обстановки, необходимой для единообразного и точного применения законов, активного про тиводействия любым попыткам исказить смысл закона, дать ему ис толкование, выгодное тому или иному субъекту правоприменения.
16 |
Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации |
Осуществляя надзор, прокурор независим от местнических и ведом ственных влияний, для него не имеют силы соображения полити ческого характера. Для прокурора действительна только та полити ка, которая воплощена в законе. Абсолютно недопустимым для него является осуществление надзорной деятельности, исходя из личных побуждений, мести, защиты групповых, клановых интересов.
Прокурорский надзор един. Выделяемые теорией отдельные от расли надзора не противоречат данному положению. Единство про курорского надзора рассматривается прежде всего как единство его отраслей. Отрасль прокурорского надзора — это структурный эле мент, составная часть единого прокурорского надзора, характеризу ющаяся наличием собственного предмета надзора и особыми, свой ственными только данной отрасли полномочиями прокурора по надзору за исполнением законов. В настоящее время прокурорский надзор представляют пять отраслей:
1)надзор за исполнением законов;
2)надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражда нина;
3)надзор за исполнением законов органами, осуществляющи ми оперативно-розыскную деятельность;
4)надзор за исполнением законов органами, осуществляющи ми дознание и предварительное следствие;
5)надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих на значаемые судом меры принудительного характера, адми нистрациями мест содержания задержанных и заключенных
под стражу.
Введенный Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. «О внесе нии изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» надзор за исполнением законов судебными приставами самостоятельной отраслью, по крайней мере в настоя щее время, признан быть не может. Это, по сути, одно из направ лений надзорной деятельности прокуратуры, реализуемое в рамках имеющихся отраслей прокурорского надзора. Но тем не менее по пытки обоснования противоположной точки зрения по данному во просу, предпринимавшиеся ранее, по всей видимости, будут повто ряться и в будущем.
Предмет прокурорского надзора как особого самостоятельного вида государственной деятельности, с одной стороны, характеризует содержательную специфику действий прокурора, их привязку к до
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор» |
17 |
стижению определенных целей, решению конкретных задач, а с другой — его ориентацию на достижение определенного результата, что предметно выражает категория законности.
Если в целом для прокуратуры законность как предмет ее дея тельности предстает во всем многообразии ее проявлений — как политико-правового режима, метода государственного руководст ва, общегосударственного принципа, лежащего в основе деятель ности всех государственных органов и негосударственных структур, определенного стиля работы, других ее качеств, о чем говорилось в предыдущем параграфе, то законность как предмет прокурорско го надзора следует, на наш взгляд, рассматривать преимущественно с точки зрения оценки соответствия закону действий и актов тех ор ганов, организаций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществляет прокуратура, т.е. как законность их действий и актов.
Предлагаемый подход к определению законности, ориентирую щий на оценку практики исполнения законов с точки зрения ее со ответствия законодательным требованиям, дает возможность имен но предметно представить надзор прокурора как охранителя законов. Укрепление законности, обеспечиваемое средствами прокурорского надзора, будет, таким образом, выражаться в целенаправленном воз действии прокуратуры на практику исполнения законов, обеспече нии единообразия в понимании смысла и буквы закона и точности следования субъектов правоприменения требованиям закона. При этом единообразие понимания смысла и буквы закона означает не допустимость корректировки процесса применения закона в угоду местным, ведомственным, личным интересам, единство подхода к исполнению законов на всей территории страны. Точное следование требованиям закона предполагает и обусловливает исключение вы хода правоприменительной деятельности за пределы установленных законом дозволений и запретов.
Укрепление законности как главная цель прокуратуры и про курорского надзора, соответственно, определяет подход, критерии оценки прокурором действий и актов органов, учреждений, органи заций и лиц, надзор за исполнением законов которыми осуществля ет прокуратура. Их оценка производится только с позиции закона. Другие критерии, в частности критерий целесообразности, проку рорскому надзору несвойственны.
Показателями законности действий и актов субъектов правопри менительной деятельности выступают:
18 |
Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации |
•соответствие действий и правовых актов федеральных орга нов исполнительной власти Конституции Российской Феде рации и действующим на территории Российской Федерации законам;
•отсутствие противоречий между федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
•отсутствие противоречий между актами исполнительных ор ганов государственной власти субъектов Российской Федера ции и федеральными законами;
•соответствие действий исполнительных органов субъектов Российской Федерации требованиям закона;
•соответствие актов и действий органов местного самоуправ ления Конституции Российской Федерации и действующим на территории Российской Федерации законам;
•реальное выполнение контролирующими органами обязан ностей по своевременному и полному выявлению наруше ний закона;
•соблюдение требований законодательства в уголовном, граж данском и административном судопроизводстве.
Признание прокурорского надзора в качестве самостоятельной отрасли права было обосновано сравнительно недавно. Ее имену ют по-разному — прокурорское право, прокурорско-охранительное право, прокурорский надзор. Наиболее приемлемым представляется терминологическое обозначение данной отрасли права как «Проку рорский надзор». Основоположниками идеи выделения данной от расли права считаются известные теоретики прокурорского надзора С.Г. Березовская, В.К. Звирбуль'. Она получила поддержку специ алистов. Определенное время проблема прокурорского надзора как отрасли права занимала видное место в тематике научных исследо ваний.
В последние годы в теории большим вниманием проблема про курорского надзора как отрасли права не пользуется. И тем не менее забвения она не заслуживает. Бесспорно, проблема эта непростая. Отрасль права традиционно предполагает сосредоточение относя щихся к ней правовых норм в едином массиве. Между тем законо дательная база прокурорского надзора, как известно, такому требо
1См.: Березовская С.Г., Звирбуль В.К. О научной разработке проблем прокурорского надзора / / Советское государство и право. 1964. № 12.
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор» |
19 |
ванию не отвечает. Это весомый аргумент в пользу отрицания само стоятельности прокурорского права как отрасли права. Выделение прокурорского надзора (или прокурорского права) в единый законо дательный массив, уже сама по себе сложная, трудоемкая и далеко не безболезненная операция. И все-таки самостоятельный характер прокурорского надзора (именно прокурорского надзора, а не про курорского права) как отрасли права, несмотря на дискуссионность проблемы, можно и нужно признать, пока хотя бы на теоретическом уровне. В этом есть большой практический смысл. Признание про курорского надзора отраслью права обеспечит целостное, и главное, беспробельное, непротиворечивое правовое регулирование деятель ности органов прокуратуры, позволит оформить регламентирующие ее нормы в качестве единой, завершенной системы.
Отрасль права, как известно, обладает двумя обязательными признаками — собственным предметом правового регулирования и специфическим методом и механизмом регулирования1. Предмет прокурорского надзора как отрасли права составляют обществен ные отношения, возникающие в связи с осуществлением прокурату рой надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, других возложенных на нее функций. Данные общественные отношения являются качественно особенными, они не могут считаться сходными либо входящими как составные элементы в другие общественные отношения аналогично го уровня. Как отрасль права прокурорский надзор выполняет глав ным образом регулятивную функцию.
При этом следует иметь в виду, что регулятивная функция про курорского надзора осуществляется не напрямую, а опосредованно путем воздействия на практику исполнения законов, имеющих ре гулятивную направленность. Определенное участие прокурорский надзор принимает и в реализации охранительной функции права. В пользу самостоятельности названной отрасли права говорит и на личие особого юридического инструментария, используемого при решении стоящих перед прокуратурой задач.
Правовые нормы, относящиеся к рассматриваемой отрасли пра ва, образуют органичное единство и по своему содержанию они ори ентированы на регулирование особой группы отношений. Не меняет качественного своеобразия этих норм их включение в нормативные
' См.: Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 1. М., 1981. С. 246.
20 Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации
акты, кодифицируемые под эгидой других, прежде всего процессу альных, отраслей права. В определенной части, конечно же условно, такого рода нормы могут быть охарактеризованы как нормы, име ющие двойную принадлежность, своего рода «двойное назначение». Однако и при таком положении нетрудно заметить, что своим про исхождением и существованием они обязаны в первую очередь свя зью с деятельностью прокуратуры.
Метод регулирования, свойственный прокурорскому надзору как отрасли права, составляет обязывание, причем не только при знаваемое теорией права позитивное обязывание, но и негативное, в том смысле, что помимо оказания стимулирующего воздействия, побуждения к исполнению закона, раскрытия преимуществ зако нопослушного поведения, нормы прокурорского надзора заключа ют в себе также возможность обязывания под угрозой применения санкций, наступления для нарушителей закона отрицательных по следствий. Метод обязывания присущ именно прокурорскому над зору, поскольку закон не наделяет прокурора, как в свое время было подмечено, «административной властью», хотя властная природа его полномочий сомнений не вызывает. Прокурор может только обязы вать устранить нарушение закона, но сам, по общему правилу, непо средственным правом его устранения не обладает.
Наряду с понятиями предмета прокурорского надзора как само стоятельного вида деятельности и отрасли права не только познава тельный, но практический смысл имеет выделение предмета проку рорского надзора как области науки и учебной дисциплины.
Предмет прокурорского надзора как науки составляют закономер ности, лежащие в основе формирования задач, определения функ ций, форм и методов, правового, организационного и кадрового обе спечения деятельности органов прокуратуры по надзору за соблю дением Конституции Российской Федерации и действующих на ее территории законов, осуществлению других функций прокуратуры, имеющих своими целями обеспечение верховенства закона, един ства и укрепления законности, защиту прав и свобод граждан, охра няемых законом интересов общества и государства.
В отличие от предмета прокурорского надзора как самостоя тельного вида государственной деятельности предмет прокурорско го надзора как учебной дисциплины составляет совокупность подле жащих усвоению в процессе подготовки профессиональных спе циалистов в области юриспруденции знаний о прокуратуре как элементе системы государственных органов Российской Федерации
2 Предмет и система курса «Прокурорский надзор» |
21 |
(государственно-правовом институте), ее сущности и социально правовом предназначении, задачах и функциях, основных направле ниях, принципах и формах организации и деятельности, о ее других важнейших характеристиках. Сохраняя условность своего наимено вания, как бы не охватывающего все выполняемые прокуратурой Российской Федерации функции и сферы ее деятельности, учебный курс прокурорского надзора, как следует из его предмета, тем не ме нее без каких-либо сомнений рассчитан на усвоение сведений об ор ганизации и деятельности прокуратуры в полном объеме.
Прокурорский надзор тесно связан фактически со всеми отрас лями права. Такое положение объективно обусловлено спецификой прокурорского надзора как особого вида государственной деятель ности, направленной на повсеместное и безусловное утверждение силы закона, действия права как регулятора общественных отноше ний. Наиболее устойчивые отношения у прокурорского надзора сло жились с конституционным, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским, гражданским процессуальным и арбитражным про цессуальным, административным, уголовно-исполнительным пра вом.
Конституционное право определяет нормативную базу, характе ризующую конституционно-правовой статус прокуратуры, ее место
всистеме государственных органов. Решение связанных с этим во просов, по существу, имеет основополагающее значение для всей деятельности прокурорской системы, определения содержания ее задач, функций, характера полномочий и др.
Уголовно-процессуальное право служит основой применения пра вовых средств прокурорского надзора за исполнением законов ор ганами дознания и предварительного следствия, реализации функ ции уголовного преследования. Уголовно-процессуальный закон называет: диапазон полномочий прокурора по осуществлению над зора за исполнением законов органами расследования преступле ний и функции уголовного преследования; формы участия прокуро ра в рассмотрении судами уголовных дел; процессуальную направ ленность полномочий прокурора в ходе судебного разбирательства
всуде первой инстанции; основания и порядок участия прокурора
всуде второй инстанции, при пересмотре вступивших в законную силу судебных решений в порядке надзора; порядок возобновления дел ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств; подлежащие учету в практике поддержания государственного обвинения особен ности производства в суде с участием присяжных заседателей и т.д.
22 |
Гл. 1. Сущность и задачи прокуратуры Российской Федерации |
Уголовное право, определяющее преступность и наказуемость де яния, основания уголовной ответственности, порядок назначения уголовного наказания и освобождения от уголовной ответственно сти дает прокурору информацию, без знания которой он не может обеспечить квалифицированный надзор за исполнением законов ор ганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, участвовать в рассмотрении судами уголовных дел, реализовать полномочия по привлечению к уголовной ответственности лиц, в действиях (бездействии) которых наличествуют признаки состава преступления.
Гражданское право, регулирующее имущественные отношения, а также личные неимущественные отношения, имеет существенное значение для реализации полномочий прокурора, связанных с его участием в рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражны ми судами гражданских дел, экономических споров, принятием мер по возмещению причиненного противоправными действиями (без действием) вреда.
Гражданское процессуальное право и арбитражное процессуаль ное право регламентируют в настоящее время порядок, основания и формы участия прокурора в рассмотрении гражданских и других дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами, порядок его вступления в дело в различных стадиях судопроизводства, диапазон полномочий прокурора, участвующего в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
Административное право, призванное регулировать обществен ные отношения в сфере государственного управления, наряду с зако нодательством о прокуратуре определяет характер взаимоотношений прокуратуры с органами исполнительной власти, формы и порядок рассмотрения органами исполнительной власти актов прокурорско го реагирования. Институты административного права учитываются прокурорами при осуществлении надзора за исполнением законов органами исполнительной власти. Кроме того, представляя совокуп ность норм, устанавливающих составы административных правона рушений, основания и порядок привлечения физических и юриди ческих лиц к административной ответственности, административ ное право позволяет прокурорам избирать оптимальный вариант действий при реализации полномочий, направленных на выявление административных проступков и привлечение нарушителей к ответ ственности.
§ 2. Предмет и система курса «Прокурорский надзор» |
23 |
Уголовно-исполнительное право устанавливает основания нахож дения лиц в местах содержания задержанных, предварительного за ключения, исправительных учреждениях, иных учреждениях, испол няющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом, права и обязанности задержанных, заключенных под стра жу, осужденных к лишению свободы, порядок и условия их содер жания, основания и порядок исполнения наказаний, не связанных с лишением свободы. Все это важно для конкретизации предмета про курорского надзора за исполнением законов администрациями ор ганов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержа ния задержанных и заключенных под стражу, определения полномо чий прокурора.
Помимо названных, прослеживаются связи прокурорского над зора и со многими другими отраслями права, хотя эти связи имеют качественно иной характер. Они относятся к таким отраслям, как финансовое, земельное, трудовое, природоохранное, хозяйственное, жилищное право и др. Правовые институты и правовые нормы дан ных отраслей определяют особенности работы прокурора на отдель ных направлениях прокурорско-надзорной деятельности.
Разумеется, наблюдается и обратная связь рассмотренных отрас лей права с прокурорским надзором.
Система курса «Прокурорский надзор» включает в себя общую и особенную части. Общая часть представлена такими темами, как: сущность, задачи прокуратуры Российской Федерации, предмет про курорского надзора в Российской Федерации; основные направле ния деятельности и функции прокуратуры Российской Федерации; принципы организации и деятельности прокуратуры; система орга нов прокуратуры Российской Федерации; концепция развития про куратуры Российской Федерации в условиях современного этапа го сударственного строительства.
Особенная часть курса охватывает следующие темы: надзор за ис полнением законов (общий надзор); надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина; надзор за исполнением законов ор ганами дознания и предварительного следствия; надзор за исполне нием законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; надзор за исполнением законов администрациями ор ганов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих на значаемые судом меры принудительного характера, администра циями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;