4. Преобразование

С 2014 (или с 2015 – он не помнит)) институт публичных слушании был дополнен общественным обсуждением (для местного значения ) но в ряде случаев полномочия могут быть перераспределены, и могут осуществляться на уровне субъекта, и чтобы разграничить такие суждения (государственные и вопросов местного значения). Чаще всего перераспределяются: градостроительные, застройки, землепользование, благоустройство и тд иногда такие решения проводятся на уровне муниципальных образований – и тогда публичные слушания, иногда в связи с законодательством такие вопросы передаются субъекту – общественные обсуждения. Порядок проведения ничем практически не отличается (уже рассматривали, ничего нового). Абсолютно никаких отклонений не найдете. Процедура регулируется:

• уставом;

• специальным актом, который принимается о порядке проведения публичных слушаний.

ФЗ требует, чтобы:

• жители были заблаговременно оповещены: где, когда проходит публичное слушание;

• у них была возможность ознакомиться с проектом соответствующего акта, то есть в т.ч. через Интернет (на сайте разместить акт органом МСУ). Если у муниципалитета нет своего сайта, значит, субъект федерации должен это делать. Есть Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" от 09.02.2009 N 8-ФЗ – там предусмотрена вся эта история, связанная с официальными сайтами. Население должно изучить этот проект решения, сформулировать свои предложения, свои поправки, направить их инициатором публичного слушания – их всего 2: или представительный орган МО, или глава местной администрации.

Мы назвали эти обязательные акты или проекты, которые выносятся на публичные слушания, на общественные обсуждения, но при этом помните, что могут быть и иные проекты вынесены на обсуждение, в частности – проекты, которые предусмотрены уставом муниципального образования или те проекты, которые предусмотрены в региональных законах.

Сама процедура является обязательной: у нас ФЗ требуют проведения, но рез-ты публичных слушаний являются рекомендательными. Это очевидно: слушания могут проводиться на всей территории проводиться, а могут на части (интересы затрагиваются, например, жителей какого-то района только, где строится небоскрёб). Результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер – принимаются документы: итоговые, организационные. Но они направляются соответствующему органу или ДЛ, к компетенции которого относится принятие соответствующего решения. И только этим компетентным органом или ДЛ принимаются решения по существу.

Опрос

• консультативная форма прямой демократии, регулируется ст.31 ФЗ N 131-ФЗ;

• цель одна: выявить мнение населения, чтобы органы и ДЛ, которые принимают решение, учитывали результат опроса при принятии решения;

• участники опроса: жители муниципального образования, обладающие избирательным правом;

• проводится специализированными структурами (ВЦИОМ и др);

Но в связи с тем, что опрос должен проводиться среди жителей, обладающих избирательным правом, будет затруднительно для этих служб - опрос должен носить анонимный характер. Получается, анонимность должна быть, но паспортом нужно подтвердить совершеннолетие.

• Общие принципы, которые свойственны формам прямой демократии – они у нас в полной мере проявляются: принцип свободного добровольного участия в опросе;

• Инициаторы опроса: не только представительные органы, глава МО, но и ОГВ субъекта. Это важно! ОГВ может только по 1 вопросу может вынести – мнение граждан по поводу целевого назначения земель регионального и межрегионального значения (например, с рекреационного на промышленные меняем – жители должны высказаться по данному вопросу).

Когда смотрим на опрос как на форму прямой демократии, который осуществляется органами публичной власти на муниципальном уровне, четко должны разграничить два вида деятельности:

• частно-правовую (проведение опроса – например, по телефону);

• публично-правовую (когда у нас какие-то усилия по проведению опроса предпринимает сам представительный орган:

• создает комиссию по проведению опроса;

• информирует жителей о том, что будет проведен опрос;

• принимается муниципально-правовой акт – решение о проведении опроса: определяется, для чего этот опрос будет проведен, на какой тер-ии, что и как должно быть выявлено);

• определяются те вопросы местного значения (если субъект проводит, то государственного значения, которые выносятся), которые выносятся – вот эта вся часть работы относится к компетенции органов и ДЛ МСУ;

• дальше обычно в этом органе МСУ создается временная комиссия по проведению опроса;

• проводится обычная закупочная процедура: нанимается социологическая служба, ей передаются все документы, требования и она уже составляет опросные листы и в рамках той процедуры, которая предусмотрена в решении органа публичной власти, проводит опрос.

• Для опроса как для формы прямой демократии устанавливаются условия: когда считается состоявшимся, когда соблюдены сроки его проведения, кол-во жителей и тд;

• Результаты опроса носят рекомендательный характер, то есть мнение жителей учитывается при принятии решения.

Мы рассмотрели все формы прямой демократии, который предусмотрен в 131-ФЗ – этот перечень является открытым – по положениям ФЗ у нас могут применяться и использоваться иные формы прямой демократии: уставом МО могут быть предусмотрены иные формы прямой демократии, не противоречащие конституции и действующему зак-ву, основанные на принципах законности и добровольности. Перечень форм для абсолютного большинства МО исчерпывающий, мало кто расширяет его, прямо не все, что рассмотрели применяется в системе МСУ.

Все, что мы изучили – это основа, и муниципалитет дальше может выстроить свою собственную систему форм.

Территориально-общественное самоуправление

Оно тоже сюда включено, в раздел о формах прямой демократии, потому что куда его еще включать? С одной стороны, это, конечно же, не формы прямой демократии, потому что мы помним, что формы прямой демократии для решения вопросов местного значения или как минимум для обсуждения и выработки каких-то рекомендаций. Здесь у нас ТОС – это самоорганизация граждан по месту жительства. Граждане могут самоорганизоваться и проявлять какие-то инициативы, связанные с благоустройством территории, решением каких-то своих ежедневных вопросов. ФЗ называет это осуществлением собственных инициатив по вопросам местного значения.

ТОС – это не институт прямой демократии, а это институт гражданского общества, который связан с местным самоуправлением и постоянно взаимодействует.

Учитывайте, что:

• ТОС осуществляется населением напрямую (помните, говорили про собрание /конференцию?): высший орган ТОС – такое собрание или конференция. Начиная с 1 учредительного собрания и дальше уже периодически, ежегодно чаще всего, а иногда и чаще по мере необходимости такие собрания проводятся и на них обсуждается, как там эффективно или нет работают органы МСУ. Учитывайте, что помимо собрания/конференции граждан, еще и органы ТОС формируются прямо на первом же заседании, собрании/конференции формируются: обычно какой-то исполнительный единоличный орган, коллегиальное правление, ревизионный комитет – стандартные органы для НКО.

• ТОС осуществляется гражданами – не важен возрастной ценз: только граждане, имеющие место жительства в границах территории, при этом достигли 16 лет.

• создание ТОС – не обязанность субъектов, жителей граждан, а их право. Оно может быть создано по предложению жителей соответствующей территории. Эта процедура реализуется просто: жители выходят с инициативой, которая обращается в представительный орган МСУ; он рассматривает, утверждает границы (возвращает проект описания границ инициативной группе) и жители организуют и проводят собрание и конференцию учредительную в тех границах, которые определены представительным органом; на этом учредительном собрании принимает устав, структуру органов.

Территории ТОС определяются по-разному: может быть 1 подъезд многоквартирного дома, мб

группа домов и тд. Все зависит от того, с какой жители инициативой выйдут. Как вот там жители с

какой инициативой выйдут, такую территорию и представительный орган определит. Там есть

несколько очевидных критериев: границы ТОС не могут выйти за границы муниципального

образования. В пределах одного и той же территории у нас существует только одна ТОЗ. Т.е. не

может быть, что этот подъезд вв один ТОС входит, другой дом входит в другой ТОС и т.д.

Ну и понятно, что должна быть неразрывность границ (мы не можем взять подъезд из дома А и

подъезд из дома Б и объявить. что здесь единый ТОЗ). Так не получится.

Решение, когда у нас проводится, решение направляется в представительный орган, и

представительный орган регистрирует. Не путайте регистристрацию ТОЗ и регистрацию ТОС

как юридического лица (в качестве НКО, если хочет вести хозяйственную деятельность).

Чем занимается ТОС?

Во-первых, представляют интересы населения. Общая такая вещь, непонятно, чем занимаются, реализуют хозяйственные инициативы (деятельность по благоустройству, удовлетворение социально-бытовых потребностей, помощь в обеспечении правоохранительной деятельности и т.д.). По большей части - это благоустройство. Существует ТОС с экономической точки зрения не как субъект публичной власти и местного самоуправления (где местные налоги, бюджеты и т.д.). Здесь в чистом виде НКО, когда активы формируются за счет добровольных взносов, средств местных бюджетов (в формате закупов или финансовой помощи и т.д.); в общем, любые разрешенные источники.

Прекращение деятельности ТОС имеет такой же общий порядок. Единственное, что сами граждане могут принять решение о прекращении деятельности ТОС, суд может принять решение о прекращении деятельности ТОС. Помните, что так же как мы его создаем создаем (как уровня территориального самоуправления) и другое дело, когда мы создаем ТОС как ЮЛ (ликвидация ТОС как ЮЛ вовсе не означает то, что он прекращает свое существование). Как уровень территориального самоуправления ТОС прекращает свою деятельность только тогда, когда соответствующее представительный орган вычеркнет его из реестра ТОС.

*Вопрос из зала про инициативные проекты*

Да, у нас появились инициативные проекты. В главу о формах прямой демократии у нас внесены два новых ( в результате этой т.н. экспериментальной деятельности) у нас появились инициативные проекты, у нас появились старосты в сельских населённых пунктах.

Здесь инициативный проект чем отличается от того проекта, который обсуждается на публичных слушаниях или в рамках общественных инициатив? Инициативный проект вносится только в местную администрацию. Т.е. у нас существует немуниципальный правовой акт. Инициативный проект обычно реализуют на части определённой территории. Понимаете, как штука. Когда мы говорим про устав, про бюджет, про планирование мы говорим про конкретные правовые акты, что как там дальше будет регулироваться. как будет воздействовать нормы на общественные отношения. Когда мы говорим про инициативный проект, то говорим о том, что надо решить какую-то конкретную проблему. И её решить может орган оперативного управления - т.е. местная администрация. К местной администрации мы обращаемся к этой проблеме. Мы как инициативные группа обращаемся к вам с этой проблемой, администрация. У нас проблема: у нас люди переплывают с берега на берег на лодках, поэтому было бы неплохо построить мост. Да, и дальше мы обосновываем, как мы эту проблему будем решать. И какие будут экономические результаты? Дальше мы считаем, сколько нам нужно денег, чтобы этот мост построить и какие мы личные средства вложить готовы, чтобы решить эту проблему. Этот проект рассматривается администрация. И говорит: ну ок, поддерживаю. Для этого нужна какая-нибудь нормативка - внести в бюджет какие-нибудь правки и т.д. Ну а процедура там такая же: инициативный проект на сходе либо на собраниях, конференциях, опрос может быть проведен, когда мы всё это провели, собрали необходимую поддержку, дальше отправляем всё в местную администрацию. Администрация публикует это проект, чтобы народ, который в этом не участвовал, мог свои предложения отправить. Все, предложения и замечания собрали. Дальше местная администрация рассматривает это проект - она либо его поддерживает либо отказывает.

Посмотрите тоже ещё у нас появился институт старосты (тоже относится к институтам прямой демократии). Где логика тут вообще? Так же как и с территориальным общественным самоуправлением, мы вносим этот институт в главу, посвященную формам непосредственной (прямой) демократии.

Старосты появляются в сельских населенных пунктах, которые назначаются представителями органами; старосты не являются ДЛ, не являются муниципальными служащими и которым предъявляются определённые требования и которые решают вопросы (не местного значения) взаимодействия населения органа и и ДЛ местного самоуправления. Организационные основы местного самоуправления (органы и ДЛ) Поговорим о структуре органов МСУ, о представительном органе, обсудим вопросы, касающегося статуса главы МО, места администрации, про иные органы МСУ немного расскажу и муниципальной службе. Структура органов МСУ.

Изначально структура предполагалось, что структура - это внутреннее устройство органов МСУ, внутренние взаимосвязи между ними, т.е. одно дело, когда мы говорим о системе МСУ (те формы, при помощи которых мы решаем вопросы местного значения), другое дело - когда говорим про структуру как внутреннее устройство органов МСУ. Изначально с точки зрения КРФ структура органов МСУ рассматривалась как вопрос, решаемый исключительно населением. Изначальная формулировка КРФ говорила о том, что структура органов МСУ определяется населением самостоятельно.

Эти положения были скорректированы (поправки конституционные) с мая 2014 года, с того момента, как появилось понятие о перераспределении компетенции; вот с этого момента, по сути, структура органов стала определяться субъектом федерации. Прямо ФЗ 131 разрешил субъектам федерации регулировать структуру органов МСУ.

Возникло весьма очевидное противоречие с КРФ. Эти вопросы были обжалованы в КС РФ: как же так в КРФ написано, что структура непосредственно самостоятельно населением определяется, а тем ФЗ 131 непосредственно разрешил субъектам федерации определять структуру? И КС, выкручивался говорит, что вот здесь у нас есть понятие социально-экономическое развитие субъекта федерации, есть понятие социально-экономического развития муниципального образования. Вот есть эта общая цель социально-экономического роста, то да, возможна такая ситуация, когда субъект федерации будет определять структуру органов местного самоуправления (хотя эта цель социально-экономического роста она носит некий временный характер). Логику этого решения оценивайте сами. Как бы то ни было у нас в связи с этим возникла такая модель, которая уже немножко была подправлена поправками в КРФ: теперь ст. 131 звучит таким образом, что структура ОМСУ определяется населением самостоятельно, но в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления. А общие принципы организации местного самоуправления в настоящий момент предполагают, что субъекту федерации может быть разрешено своими решениями в определённых случаях структуру ОМСУ предопределять. Такая конструкция сложилась.

Сегодняшнее понимание структуры ОМСУ - это виды органов, их взаимное расположение (как они друг с другом соотносятся) и взаимосвязи между ними.

Лекция 13. (08.12.21) Группа 8. Организационные основы МСУ.

В муниципальных образованиях действует 2 вида органов: муниципальная власть (органы МСУ общей компетенции) и органы спец. компетенции (чаще всего это какие-то территориальные или структурные подразделения). Сегодня у нас вопросы структуры очень подробно урегулированы ФЗ №131 и в том числе это сделано в силу прямых указаний КРФ.

Принципы МСУ сводятся

Вводится общее правило ФЗ №131 в соответствии с которым муниципальное образование не вправе

2 часть (23,5 мин)

Еще один орган, который у нас формируется в органах МСУ, здесь у нас эта самая упрощенная структура, о которой мы говорили, когда рассматривали особые типы мун. образований. Тут у нас способ замещения должности главы МО мб любым: прямые выборы населением или одноступенчатые выборы (избираются депутаты и один из депутатов становится главой МО. Вот для Москвы, СПб, Севастополя и сельских поселений предусмотрена такая совмещенная система

3 часть. 45.50 минута

Председатель значит у нас понятно в каждом представительном органе всегда есть председатель. Он наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения обычно устав содержит отдельную статью или регалент.

Нужно было сразу сказать, что все вопросы связанные с определением деятельности представительного органа определяются не только уставом, но и регламентом представительного органа.

Ну и, наконец, депутат.

Я уже сказал, что статус депутата определяется ст 40. Смысл этой статьи в том, чтобы обеспечить ему условия для нормального осуществления полномочий. Срок полномочий тут важно определить – он определяется в уставе, но ст 40 устанавливает границы от 2 до 5 лет. На всех распространяется от глав до депутатов.

Вот с момента избрания до момента начала работы нового представительного органа депутат осуществляет свои полномочия и собственно говоря ФЗ 131 закрепляет определенные гарантии осуществления полномочий. Сами посмотрите. Есть гарантии связанные с деятельностью депутата, есть социальные гарантии, есть гарантии, чтобы депутат мог работать со своими избирателями, чтобы мог проводить публичные мероприятия и тд.

Ну и для депутата, который осуществляет свои полномочия на постоянной основе в ст 40 установлены определенные ограничения. Вы их тоже увидите.

Там же вы найдете и основания прекращения полномочий – исчерпывающий перечень.

Вот, что касается структуры, то учитывайте, что как правило депутату предоставляется возможность входить в состав нескольких комитетов и комиссий. Ну понятно, численность представительного органа небольшая, поэтому депутатов конечно же не хватает.

Тут мы перешли к комитетам и комиссиям.

Что я еще должен рассказать, понимаете, когда у нас упрощенная структура, что там 7 человек просто собираются всем составом и работают. Там у них формально председатель, но особенно это ни на что не влияет.

А вот если крупно МО и там действительно есть такая сложная развитая внутренняя структура. Председатель и зампред везде есть. Полномочия зампреда зависят от полномочий председателя, он обычно избирается по той же процедуре, что и председатель. На первом заседании, когда только собираются, они председателя избирают и зама.

Но вот да, это у нас везде такая история. Но вот в сложных структурах в нее помимо комитетов и комиссий в обязательном порядке также включаются фракции. Это связано с тем, что в одно время активно, причем мы даже рассматривали вопрос с толкованием КС принципов прямой демократии и возможности внедрения пропорциональной системы в избирательный процесс на муниципальном уровне. И вот у нас в итоге пришли к тому, что в небольших сельских поселениях в тех МО, где 15 депутатов, там не применяется пропорциональная система даже в части. Потому что если у нас мало депутатских мандатов, небольшое количество людей. То очень велик риск волеизъявления избирателей. Поэтому существуют такие барьеры. Но вне этих барьеров может применяться пропорциональная система в тех МО, где у нас 20 и больше депутатов. Там в полнее себе пропорциональная система.

Причем условия определения в зависимости от численности определяются субъектом федерации. Да в уставе закрепляем, но в уставе закрепляем то что предпишет закон субъекта. Поэтому если пропорциональная система в какой-то части применяется, то тогда у нас в обязательном порядке в таком представительном органе фракции создаются. То есть списки кандидатов, которые выдвигаются политическими партиями после того как выборы прошли. Вот эти депутаты, избранные по спискам, они обязаны войти во фракции. То есть все депутаты, которые избраны в составе соответствующего списка. Для МО может возникнуть забавная ситуация, когда будет избран один депутат и он будет представлять фракцию. Правда в эту фракцию могут вступать депутаты избранные по одномандатным или многомандатным округам. Для них это дело добровольное.

И порядок, как работает фракция, этот порядок устанавливается законом субъекта федерации. Смысл этой нормы см ст 35.1 фз 131. Смысл нормы в том, что депутат не вправе выйти из фракции и не может покинуть полит партию. Он может быть только в составе той партии, в списках которой он избран. И если он выходит из партии, из фракции, то его депутатские полномочия немедленно прекращаются. Единственное исключение из этого правила, это когда сама политическая партия вдруг будет ликвидирована или реорганизована. То от депутата это как бы не зависит и он перестает быть членом этой фракции и может стать членом другой фракции или может остаться независимым.

Вот так что фракционная система вот так вот устроена. Там где у нас выборы проходят по спискам, она в обязательном порядке применяется.

А так основными структурными подразделениями в сложных представительных органах являются комитеты и комиссии.

Их задача разрабатывать проекты решений и иных актов. Они там делают заключения, вносят на рассмотрение представительного органа, участвуют в разработке планов, программ работы представительного органа, публичные слушания организуются и тд и тд. На самом деле большая деятельность представительного органа будет сосредоточена на комитетах и комиссиях.

Ну и иногда у нас в представительном органе формируется аппарат. Очень редко, он затратный, большой аппарат то не нужен. Но опять таки, если он крупный. Если это городская дума, то там могут быть специальные муниципальные служащие, которые создают условия работы для муниципального органа. То есть оказывают практическую помощь. Положение об аппарате, которое особым образом утверждается

Теперь об организации деятельности

Как осуществляется, по каким правилам работает, какие там процедуры. Это еще раз подчеркну: устав определяет общие вещи, а детально в регламенте представительного органа. Учитывайте, что представительный орган это коллегиальный орган, а потому любые вопросы он решает на заседаниях. То есть заседания это тоже особая процедурная форма работы. Если мы все решили сходить в кино, то там заседания провести не можете.

Одно или несколько заседаний, которые посвящены обсуждению единой повестки это сессии представительного органа. Так вот оно у нас устроено. При этом сессии у нас подразделяются на

• очередные

• внеочередные.

Очередные – те, которые были запланированы. Вот декабрь сейчас и у всех представительных органов формируются планы работ на следующий год и планируются эти сессии, какие проекты рассматривать и тд.

И бывают внеочередные сессии, когда нужно что-то срочно рассмотреть и тогда по инициативе председателя по инициативе главы бывает, все от устава или регламента зависит, по инициативе группы депутатов может быть созвана внеочередная сессия. Там в чем еще разница, когда у нас собирается очередная сессия, то у нас по очередной сессии всегда проект повестки. Первый вопрос это всегда утверждение повестки.

А внеочередная сессия, кто инициатор – они сразу определяют повестку – для чего собирается внеочередная сессия. И там обсуждаются только те вопросы, которые были включены в повестку. И целый ряд вопросов может быть исключен. Зависит от устава МО. Так что вот такая история.

Ну и наконец заседания.

Сессия длится на заседания, они длятся в течении дня и заседания идет по повестке. То есть рассматриваем первый пункт повестки, второй и тд.

Заседание считается правомочным, если в нем принимает участие то количество депутатов, которое достаточно для принятия решения по обсуждаемому вопросу. Ст 35 фз 131 – говорит о том, что заседание правомочно если более 50% от числа избранных депутатов, но реально, чтобы на заседании могли приниматься решения, то нам нужно 50%+1. Если у нас 7 человек, то если 4 не соберутся, то заседания не начинается

Заседания могут быть:

• открытые

• закрытые

Открытое заседание – очень редко понимается, как такое заседание, куда может зайти любой житель, чтобы посмотреть, что там происходит. Открытое, это значит открытое для посещения жителями МО. Но на самом деле такая трактовка очень редкая. Обычно регламент определяет открытое заседание, как заседание материалы которого публикуются, обычно даже стенограммы.

Помимо открытого может быть закрытое – обычно удаляются все приглашенные если они есть. У нас есть список лиц, которые могут посещать все заседания: аккредитованные журналисты и тд. а если заседание закрыто, то материалы либо не публикуются, либо публикуются с изъятиями.

Во всех заседаниях вправе участвовать глава МО. Ну там целый ряд ДЛ от депутатов до прокурорских работников. Это тоже все определяется в уставе или регламенте. Когда идет заседание, то у нас депутат, который в нем участвует он обладает регламентными правами – права предлагать кандидатов, заявлять отвод, право вносить предложения изменения в повестку, вносить изменения по порядку ведения заседания.

Ну естественно депутаты наделены правом вносить поправки в проект тех решений, которые рассматривает представительный орган. Они могут участвовать в прениях, чтобы предложения были поставлены на голосования. Они могут требовать повторного голосования и тд.

Но параллельно с этими регламентными правами, есть и обязанности. Тоже они у нас прописаны. И к этим регламентным обязанностям относятся:

• Регистарция – то есть на каждом заседании депутат обязан зарегистрироваться и далее это влечет обязанность участвовать в заседании

• Соблюдать регламент, повестку, требования председательствующего.

• И тд и тд.

У депутата есть определенные регламентные обязанности. Ну и в целом, мы уже поговорили о статусе депутат, у него есть определенные нормативно формы работы: участие в заседаниях,взаимодействия с органами гос власти, выполнение поручений представитеьного орган, взаимодействие с другими ОМС, может направлять запросы депутатские, работать в депутатских объединениях.

Мы вот про фракции поговорили, но могут создаваться и другие объединения, по другим полит и ли социальным критериям. В эти объединения депутат может входить, вступать свободно. Но мы об этом уже говорили.

Значит правотворческий процесс в МО.

Вот создание, принятие муниципальных НПА. Другая функция помимо представительской – правотворческая функция. В нормальной истории она подлежит планированию. Составляется план правотворческой деятельности. Все субъекты правотворческой инициативы, они вносят те или иные проекты решений. Они обсуждаются в комитетах и комиссиях и при поддержке председателя включаются в план. Проект такого плана формируется председателям. Далее по этому плану ведется правотворческий процесс.

То есть все проекты, которые потом в план попадают распределяются по комитетам и комиссиям, там формируются рабочие группы. Они их обсуждают и если все впорядке, то выносят на рассмотрение заседания представительного органа. Когда комитет или комиссия завершает работы. То проект включается в повестку.