Внутримуниципальное образование
Про внутримуниципальные образования не будет рассказывать лектор, так как времени нет. Самое короткое и простое объяснение: внутримуниципальное образование – населенный пункт, который не имеет статуса поселения, муниципалитета.
Формы прямой демократии
О всех тех вещах, которые нам известно по референдуму – лектор не видит смысла повторять. Мы поговорим о специфике именно местного референдума, муниципальных выборов. Что касается общих закрепленных на федеральном уровне принципов, положений – смысла обсуждать нет. Сходы, собрания – те формы, которые свойственны исключительно муниципальным образованиям – придется более подробно останавливаться на этих вещах.
Источники:
Местный референдум
Принципиальный момент связан с тем, что местный референдум – это только и исключительно голосование по вопросам местного значения. То есть ничего другого здесь быть не может. Мы с вами еще разберемся с понятием вопросов местного значения, но, исходя из того, что это голосование по наиболее важным вопросам местного значения, появляется несколько принципов:
1. Местный референдум не может быть консультативным, он только императивный – это соответствует положениям ФЗ от 12.06.2002 №67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»: на местный референдум могут быть вынесены только и исключительно вопросы местного значения;
2. Местный референдум может быть проведен только на всей территории муниципального образования – вплоть до 2014 года в этом плане существовали разночтения, так как в ФЗ-67 исходил из того, что если территорией проведения местного референдума является территория муниципального образования, то по-другому его не проведешь. А ФЗ говорил, что местный референдум может быть проведен на части территории муниципального образования. Это было до тех пор, пока существовала неясность с преобразованиями, то есть если разделяется поселения, то голосование нужно провести в двух разных частях. Выход нашли в том, что эти голосования не являются голосованием на местном референдуме. Поэтому в июне 2014 года в ФЗ убрали, что референдум может проводиться на части территории, и написали, что референдум может быть проведен исключительно и только на всей территории муниципального образования.
3. Вопросы, по которым может проводиться местный референдум – здесь регулирование предопределяется статьей 67 ФЗ, но, с другой стороны, есть общие принципы – вопросы референдума не должны затрагивать права и свободы человека и гражданина и так далее, но при этом есть общие требования (вопросы местного референдума не должны противоречить в том числе и законодательству субъектов РФ, всей системе действующего законодательства), но дело тут даже не в этом, а в том, что помимо общих ограничений есть и определенные исключения – например, вопросы, по которому может и обязан проводиться референдум, частично закрепляются в 131-ФЗ. Например, статья 34, в которой говорится о структуре органов местного самоуправления – население, когда оно определяет структуру. Это уникальная возможность, по большей части нет, поскольку структура закрепляется в уставе, а устав не может выноситься на местный референдум – это ограничение закреплено в действующем законодательстве. Но отдельно структура органов местного самоуправления может быть определена. Сейчас это положение входит в противоречие с тем, что закон субъекта РФ может определить структуру органов местного самоуправления. В этом случае возникает парадоксальная ситуация: это положение входит в противоречие с федеральным законодательством – с одной стороны, ФЗ разрешает определить структуру органов местного самоуправления, а, с другой стороны, закон субъекта РФ может предписать такую структуру, которая не соответствует тому решению, которое принято на местном референдуме. Что делать тогда? Что закреплять в уставе? В уставе закреплять ту структуру, которая строится на основе закона субъекта РФ – такую позицию высказал КС РФ.
Вопросы, по которым проводится местный референдум, это довольно сложная вещь. Скорее проще разобраться с вопросами, которые не могут быть вынесены на местный референдум. Не могут быть вынесены вопросы не относящиеся к вопросам местного значения, вопросы, которые ограничивают или отменяют общепризнанные права и свободы человека, должна исключаться возможность множественного толкования.
Самый принципиальный момент - вопросы не могут противоречить законодательству РФ. Поэтому возникает парадоксальная ситуация в случаях, когда население вроде может проголосовать по структуре, но фактически оно не может, если закон субъекта РФ уже установил некоторую другую структуру органов власти.
Есть специальный перечень в 12 статье 67 Закона, где определяется специальный круг вопросов, а часть 8 статьи устанавливает, какие вопросы не могут выноситься на референдум. Формально этот перечень вопросов является исчерпывающим, в конце статьи упомянуто, что установление иных ограничений не допускается. Но с другой стороны существует общее ограничение о том, что вопросы местного референдума не могут противоречить действующему законодательству, у нас возникают парадоксальные ограничения, когда в ряде случаев население не может реализовать принадлежащее им право на решение местных вопросов.
У нас есть интересный субъект - представительный орган и глава местной администрации. Они совместны, могут принять решение и этим совместные решением может быть инициирована процедура местного референдума.
Этапы процесса проведения референдума.
Выдвижение инициативы местного референдума - граждане или общественные объединения собирают подписи, Закон субъекта устанавливает, сколько подписей собирается. 22 статья 131 Закона РФ говорит о том, что количество подписей не может превышать 5 % от общего числа жителей субъекта, которые обладают активным избирательным правом.
Собранные подписи подаются в избирательную комиссию. Может быть избирательная комиссия муниципального образования (ИКМО), а может быть территориальная избирательная комиссия (ТИК), если у муниципалитета нет денег на содержание ИКМО. Собранные подписи проверяются. Дается заключение и направляется в представительный орган.
Референдум назначает представительный орган местного самоуправления. В течении 30 дней с того момента как получил проверенные документы от ИКМО или ТИК.
Принятое решение публикуется в СМИ. Опубликования должны состояться не менее, чем за 45 дней до проведения голосования.
День голосования может быть перенесен. Это можно сделать за 25 дней до дня голосования. Перенести можно только на более поздний срок, но не более, чем на 90 дней.
Далее идет стадия регистрации, учета, составления списков. Дальше формируются участки, участковые комиссии ( ИКМО или ТИК становится комиссией местного референдума). По схеме, утверждаемой представительным органом, формируются участки и участковые комиссии референдума.
Далее этап информирования - происходит получение и распространение информации о местном референдуме.
Все правила установлены 67 ФЗ, никакой специфики на уровне местном не найдём.
Далее этап голосования, подсчёта голосов и установление результатов.
Существует процедура признания местного референдума состоявшимся или несостоявшимся. Состоявшимся местный референдум считается, если принимает участие более половины участников, внесенных в списки, проголосовало 50% +1.
Результаты местного референдума на региональном уровне также, как и на федеральном, могут быть признаны недействительными. Основания те же, что и на федеральном уровне - если допущенные нарушения не позволяют достоверно установить волеизъявление избирателей, если участки, на которые разбито муниципальное образование, признаны недействительными таким образом, что участки объединяют четверть избирателей, а также по решению суда. В таком случае назначается повторное голосование, публикуется решение о повторном голосовании и оно проводится.
Если же решение действительно, оно публикуется, является обязательным и действует на всей территории муниципального образования. Отменить его можно путем принятия решения на новом местном референдуме или через суд.
Муниципальные выборы.
Общее регулирование - 67 ФЗ - 23 статья об общих принципах говорит о том, что процедура муниципальных выборов регулируется законами субъектов, но при этом эти законы написаны по 67 ФЗ. 67 ФЗ детально и последовательно регулирует все процедуры, что субъект федерации просто дублирует нормы 67 ФЗ. Поэтому по сути регулирование у нас 67 ФЗ.
На муниципальных выборах избираются депутаты, выборные должностные лица, члены выборных органов местного самоуправления.
День голосования - второе воскресенье сентября того года, в котором истекают полномочия.
Единственное исключение среди требований к лицам, обладающим активным/пассивным избирательным правом - может быть предоставлено иностранным гражданам, если есть соответствующий международный договор. Пока такого международного договора нет.
Решение о назначении выборов сейчас принимается на автоматической основе, когда истекает 4-5-летний срок полномочий представительного органа. За 90 дней до второго воскресенья сентября принимается решение о назначении выборов. На самом деле от 90 до 80 дней до даты голосования решение должно быть принято представительным органом ( это требование 23 статьи 131 ФЗ). Если представительный орган не принимает такого решения, то в течении 7 дней избирательная комиссия должна принять решение о назначении. Если избирательная комиссия не принимает решение, то тогда выборы назначает суд с одновременным роспуском действующей избирательной комиссии. Суд формирует временную избирательную комиссию, которая проведет выборы.
Решение публикуем в СМИ.
Виды избирательных систем.
С одной стороны, вопрос регулируется Уставом муниципального образования (ч. 3 ст. 23 131-ФЗ), но с другой стороны субъект своим законом может установить те виды избирательных систем, которые могут применяйся при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения.
Общее положение в 131 ФЗ уточняется. Говорится о том, что условия применения избирательных систем могут быть установлены в зависимости от численности избирателей, от вида. То есть формально у нас устав выбирает, но реально определяем Законом субъекта, какое муниципальное образование какую избирательную систему должно использовать.
В Постановлении КС РФ от 07.07.2011 N 15 КС запретил применять пропорциональную избирательную систему на выборах представительного органа сельского поселения с малочисленным населением и малым числом депутатов. КС пришел к выводу, что в такой ситуации создается риск искажения волеизъявления избирателей, то есть отступление от принципа свободных и справедливых выборов и нарушение равенства избирательных прав граждан. В связи с этим у нас ФЗ уточнил, что там, где у нас поселения с населением меньше 3-х тысяч человек, там где численность депутатов в представительном органе, там применяется только мажоритарная избирательная система.
Соответственно чтобы навести в этом окончательный порядок, ФЗ потребовал, что если применяется смешанная пропорциональная система, то по пропорциональной системе должны распределяться не менее 10 мандатов при условии что их больше 20.
У нас идет формирование избирательных округов, которые охватывают всю территорию муниципального образования если система пропорциональная или смешанная система, или муниципалитет разделен на одно/двумандатные до пяти, округа там выдвигаются кандидаты и идут в основные этапы избирательной кампании. С выдвижением кандидатов, здесь нет никаких особенностей, кроме общественного объединения, которые есть на муниципальном уровне помимо избирательных и может выдвигать кандидатов. С регистрацией все точно по Закона №67. Весь перечень документов о кандидате соответствует. С предвыборной агитацией все также как и везде, прекращается в 00:00 часов, за сутки до голосования, ведется во всех публичных СМИ за 28 дней до начала голосования. Все определения также берутся из Закона №67 и отдельно все это рассматривать смысла нет.
Заключается все голосованием и подведением итогов и тут тоже те же процедуры, что и например при местном референдуме. В случае нарушения может проводиться повторное голосование. И в случае если все нормально, то избирательная комиссия определяет результаты выборов, извещает избранного кандидата, тот в течение пяти дней выпускает приказ, что он освобожден от обязанностей несовместимых со статусом. Но это требование на уровне местного самоуправления распространяется на 10% депутатов, остальные 90% спокойно все совмещают. Завершается все регистрацией результатов выборов и выдачей удостоверений избранным депутатам.
В целом все совпадает с избирательной процедурой на любых других уровнях.
Специфические формы прямой демократии.
Их вы не найдете ни на одном другом уровне. Это:
Сход граждан - мы про него говорили в теме преобразований и небольших поселений. Действительно сходы возможны только в небольших муниципальных образованиях численностью не более 100 человек автоматически, и от 100 до 300 по ФЗ люди сами могут принять соответствующее решение. По сути это сбор всех жителей для решения вопросов местного значения. При этом в поселениях с небольшим количеством жителей может не создаваться представительный орган МСУ. Сходы же используются в редких случаях, например, преобразования населенных пунктов. Чтобы сход был правомочен, в нем должны принять участие более половины всех жителей, обладающих избирательным правом. Сход созывается главой муниципального образования, может быть создана инициативная группа, чтобы попросить главу назначить сход. Схода касаются все общедемократические принципы (добровольно, свободно, лично, право на агитацию). Они могут быть очередными (созываются в обязательном порядке) или внеочередными (при необходимости или инициативе граждан). Председатель схода - глава муниципального образования. Также избирается секретарь, счетная комиссия, которая проверяет кворум. Определяется повестка, по которой проходит голосование и проходят обсуждения. Все решается как правило на месте открытым голосованием. Решение считается принятым если за него проголосовало больше половины участников схода. Сход может принимать как юридически обязательные решения, так и рекомендательные, и различные процедурные (протоколы всякие и т.п.). Решения публикуются где придется, например, листиком на здании местной администрации (СМИ у них скорее всего нет). Решения могут быть отменены, дополнены, но только новым сходом. При нарушении процедур, решение можно обжаловать в суд. Финансируется эта вся радость за счет местного бюджета.
Собрания и конференции - обратите внимание, что все что мы до этого обсуждали: референдумы, выборы, сходы - это все императивные вещи. Если решение принято, оно должно исполняться (со сходом конечно инициатива, но все же). Тут у нас появляются консультативные формы прямой демократии. Собрание - это совместное присутствие граждан всегда на части муниципальной территории, и цель этого собрания - это обсуждение вопросов местного значения, а не их решение. Оно проводится по инициативе населения, главы муниципального образования, представительного органа. Существует ценз проживания на той территории, в границах которой проводится собрание и понятно 18-ти летний возрастной ценз. Инициаторы собрания обязаны утвердить вопросы собрания, а также дату, время, место его проведения и проинформировать жителей заблаговременно обо всем этом. Кворума нет, как и регистрации участников. Избирается секретарь и председательствующий и начинаются обсуждения, прения и т.п. Собрание принимает решения по вопросам открытым голосованием как правило и большинством голосом от собравшихся.
Лекция 12. (1.12.21) Группа 1. Формы прямой демократии. Продолжение.
Сход.
Изначально сход был задуман для того, чтобы реализовывать полномочия представительного органа, но дальше был добавлен целый ряд вопросов. Например, вопросы изменения границ, вопросы преобразования, вопросы создания устава, если численность превышается, вопросы создания исполнительного органа, если численность такого небольшого поселения превысить 100 человек посредством самообложения. Ст. 25.1-там все описано.
Процедура схода. Напомню, что решения схода как правило принимаются открытым голосованием. Процедуре открытия предшествует процедура регистрации, поэтому для того, чтобы сход считался действительным, нужен кворум-половина участников схода. Голосовать могут только зарегистрированные участники. Для принятия решения нужна более половины участников схода. Решения подлежат обнародованию.
Собрание и конференции.
Чем отличается собрание от схода? Процедура проведения примерно такая же. Цели разные. Собрание проводится для обсуждения выборов совместного значения, для информирования жителей о деятельности органов местного самоуправления, для обсуждения инициативных проектов. Кроме того, собрания выступают формой реализации территориально-общественного самоуправления. Собрание-для обсуждения, проводится по инициативе либо населения, либо представительного органа, либо главы муниципального образования.
Собственно говоря, если у нас инициирует собрание население, то назначает собрание во всех случаях или представительный орган или глава муниципального образования. Чтобы назначить собрание нужен специальный НПА, определяющий порядок. Это может быть и устав муниципального образования, но может быть и специальное принятое положение. Еще одним условием проведения собрания является определение той части территории, на которой будет проходить обсуждение вопросов местного значения.
Конференция-регулирование одно и тоже. Конференция-собрание делегатов. Конференция граждан-это тоже собрание, просто представительный орган учел очевидный факт, что в крупных муниципальных образованиях просто невозможно провести собрание, которое бы охватило большинство жителей муниципалитета. Поэтому, вопросы, которое нужно обсудить на собраниях, могут решаться не непосредственно, а через представителей на конференциях. Конференция проводится в два этапа. Первый-проводятся собрания, где у нас на повестке стоит только один вопрос (вопрос избрания делегатов). Дальше собираются делегаты на конференцию и проводят ее.
Правотворческая инициатива граждан.
любая группа граждан обладает правом правотворческой инициативы.
Граждане могут разработать проект муниципального правового акта по любому вопросу и внести их в исполнительный орган (местную администрацию)-любому органу и должностному лицу, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта.
Для того, чтобы у нас была реализована правотворческая инициатива необходимо два условия. Наличие инициативной группы-граждане, обладающие избирательным правом. Численность группы. ФЗ объединил количество граждан, которые инициируют и количество граждан, которые поддерживают. Все это ФЗ называет минимальной численность инициативной группы граждан. На самом деле есть простор для муниципального правотворчества. Органы МСУ могут принять специальный НПА (ФЗ предусматривает обязательность определения порядка реализации правотворческой инициативы НПА представительного органа муниципального образования).
Для реализации инициативы инициативная группа собирает подписи. Количество этих подписей может быть любым, то есть определенным уставом муниципального образования или НПА о порядке реализации правотворческой инициативы, но ФЗ задает верхнюю планку-не может эта численность превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Важно, если у нас нет специального положения, определяющего порядок законотворческой инициативы, то жители муниципального образования могут внести этот акт, основываясь напряму на норму федерального закона. Вынесенный таким образом проект муниципального акта будет подлежать обязательному рассмотрению на заседании соответствующего органа. Еще раз: вносящийся проект идет дальше по всем процедурам, которые предусмотрены соответствующим органом местного самоуправления. Если это представительный орган, то он регистрируется в комитете комиссии, по нему создается рабочая группа, проводятся обсуждения. Если это местная администрация или должностное лицо, то они рассматривают проект в том порядке, установленном соответствующим регламентом или каким-то положением. Здесь важно обратить внимание, что такой проект, внесенный правотворческой инициативой, он подлежит обязательному рассмотрению соответствующим органом или должностным лицом местного самоуправления.
Представители инициативной группы должны принимать участие в процедуре рассмотрения. Им должна быть предоставлена возможность обосновать то, почему им пришло в голову создать такой проект. Надо учитывать, что внесение такого акта в порядке правотворческой инициативы вообще не означает, что он будет принят. Это возможность просто выступить с правотворческой инициативой, а решение по существу примет соответствующий орган или должностное лицо. Проект может быть как принят, так и отклонен, так и отправлен на доработку.
Обращение.
Возможность направления обращения граждан в органы местного самоуправления предусмотрена 31 ст. 131 ФЗ. 32 ст. 131 ФЗ дублирует положения ст. 33 Конституции РФ (право на обращение). Ст. 32 131 ФЗ содержит бланкетную норму, ссылку на положение ФЗ от 2 мая 2006 года N 59 “О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации”. Закон предусматривает, что органы и должностные лица публичной власти (сейчас это и местное самоуправление) обязаны принимать в соответствии со своими полномочиями и в соответствующем порядке в соответствующие сроки рассматривать обращения, давать ответы, принимать необходимые меры по реализации принятых решений.
Маша с 36 по 54
Финансирование по компании отзыва с 2004 года, те группы которые регулируют отзыв (агитация) все за счет инициатора, открываются специальные счета и ДЛ (может свой фонд)
Отзыв – требование о признании его состоявшимся или не состоявшимся. Больше 50% жителей должны принять участие – тогда состоявшийся отзыв (и голосование). Если голосование состоялось, отзыв решается по количеству голосов - тут жесткое императивное требование, для местного референдума 50%+1 от числа принявших участие, то есть чисто теоретически решение 25% +2 голоса, а с процедурой отзыва нет – не меньше ½ избирателей которые зарегистрированы в соотв мун образовании. Если используется пропорциональная система (говорит, что уже ранее сказал про это)
Голосование по изменению границ – очень мало случаев, когда проводится голосование – меняются границы районов или изменяются границы между поселениями, так что населенный пункт какой-то переходит из одного состава в другой. + преобразование (1): разделение поселений. – вывод: только в этих трех случаях должно происходить голосование по изменению границ.
Население обязательный участник голосований, если условия соблюдены, то голосование должны быть проведены, но надо понимать что вопросы по изменению границ получает вовсе не население, не мун обр, это вопрос к компетенции субъекта федерации, поэтому даже положительный результат может не привести к результату. (закон о местном референдуме субъектов)
Императивные – выборы референдумы сходы,
собрания, конференции, правотворческая инициатива – консультативная форма прямой демократии
публичные слушания, обсуждения – переходная форма (многие субъекты федерации копируют) с одной стороны, они проводятся для обсуждения проектов мун прав актов (131 ФЗ целый ряд нормативных актов выносятся на публичные слушания, по инициативе населения, главы могут проводиться публичные слушания – назначают представительные, мун органы: 4 вопроса обязательно должны выноситься на слушания
1. Устав мун образования/изменения и тд (искл можно не выносить если изменения требуют буквального воспроизведения текста конституции, ФЗ) жители не могут принять устав на местном референдуме, только представительный орган, то есть для участия жителей
2. Проект местного бюджета и отчет об его исполнении
3. Стратегия (с 2017г) программы развития социально-экономического развития переименованы в силу фз о стратегировании