Компетенция в муниципальном праве

Поговорим об общих принципах организации МСУ, компетенции органов МСУ, полномочиях органов государственной власти в области МСУ, о наделении органов МСУ отдельными государственными полномочиями. Несколько слов скажу об оценке эффективности деятельности ОМСУ.

Общие принципы организации МСУ. Преамбула 131-ФЗ: “закон устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации”. Но фактически, безусловно, 131-ФЗ содержит полное детальное, даже исчерпывающее регулирование вопросов организации МСУ.

Эти общие принципы организации МСУ из п.“н” п.1 ст. 72 Конституции регулируются федеральным законодательством.154-ФЗ пытался регулировать эти принципы. Структура органов - значит, общий принцип выборности - должен быть выборным орган, может быть выборное должностное лицо, территориальный принцип - ничего не выдумали, только что вся территория разделена между муниципальными образованиями и т.д.. Все эти принципы плохо работали, потому что нормы-принципы не порождают конкретных правовых последствий.

131-ФЗ с одной стороны учел, что должны быть конкретные предписания, а, с другой, когда появились конкретные предписания, исчезла самостоятельность МСУ. Даже появилось прямое противоречие с Конституцией в части той же структуры, определения структуры органов МСУ. Поэтому от общих принципов у нас сейчас осталось одно наименование, в остальном - полное метание в регулировании вопросов МСУ.

Вообще существует вопрос, а что нам вообще считать общими принципами организации МСУ? (я не понимаю следующую фразу, так что пишу как есть) Принципы - устои, которые определяют основу характеризуемого объекта или помним о наличии 71-72 ст. Конституции, что федеральная схема разграничения предметов ведения и полномочий, вопрос встал на федеральном уровне, закрепили, что это “общие принципы организации МСУ”, но вот эти принципы должны быть урегулированы одним ФЗ? У нас уже есть 131 - он называется “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, у нас должен быть только 1 такой ФЗ? Мы его приняли, но мы все урегулировали? Или потом субъекты должны что-то еще регулировать или кто-то еще?

Практика идет по такому пути, что да, есть базовый закон, но если необходимо, то федеральный законодатель принимает и иные (раньше были законы о финансовых основах, Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и т.д.), сейчас количество этих федеральных законов подсократилось, но суть от этого не меняется. Т.е. нет никаких общих принципов, которые устанавливались бы на федеральном уровне.

Но возникает вопрос и с субъектами федерации. Субъекты в каких пределах могут регулировать МСУ? По идее, как вы понимаете, за рамками общих принципов - все что угодно, но на практике это совершенно невозможная история. Сегодня у федерального законодателя бесконечно широкая возможность по регулированию МСУ, а что касается субъектов федерации… Но вот с 2014 г., когда появился институт перераспределения полномочий, все стало намного проще, до этого момента субъекты были очень сильно зажаты в своих возможностях по регулированию МСУ.

Компетенция Органов МСУ. Компетенция - сложная правовая категория, складывается из предметов ведения, прав и обязанностей. Предметы ведения - сферы общественной жизни, в которых действует данный ОМСУ, прав и обязанности - то, что мы объединяем с полномочиями.

Предметы ведения ФЗ прямо не выделяет, но мы видим три группы. Это:

• Вопросы местного значения - те вопросы, которые прямо четко жестко установлены ФЗ (ст. 14 поселения, 15 - районы, 16 - городские муниципальные округа, 16.2 - внутригородской район). Перечень закреплен очень жестко, исчерпывающе (!), потому что эти вопросы местного значения с т.з. финансового, бюджетного законодательства являются расходными полномочиями, каждый вопрос местного значения М образование обязано решать.

В перечне статей вопросов местного значения не упомянуты внутригородские территории городов федерального значения. Перечень вопросов местного значения в соответствии с ч.3 ст.79 131-ФЗ определяется в законе о соответствующем городе федерального значения;

• Делегированные полномочия - прямо круг их не определен в ФЗ, каждый раз этот количество и объем определяется в законодательстве субъекта федерации, соответственно, он различается для разных муниципальных образований. Более того, ФЗ проводит такую мысль, что только верхний территориальный уровень (городские муниципальные округа и муниципальные районы), только вот на этот уровень могут быть делегированы полномочия;

• Вопросы, не отнесенные к вопросам местного значения муниципальных образований - это опять ФЗ, но не исчерпывающий перечень.

Если посмотреть на сами вопросы местного значения, то в этих перечнях много общего. Например, М образования всех уровней утверждают/формируют/исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги, владеют/пользуются/распоряжаются муниципальной собственностью, коммунальные услуги, дорожная/транспортная деятельность, муниципальный транспорт; какие-то функции, которые вроде как государственные, но возложенные на муниципалитет в качестве вопроса местного значения типа профилактики терроризма, экстремизма, предупреждение, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, охрана окружающей среды и все что угодно.

Совпадающие вопросы и разграничение проводится по уровню, уровню осуществления МСУ. Т.е. поселение решает однотипные вопросы (бюджет утверждает и т.д.) на своей территории, муниципальный район на своей и т.д. Если муниципальный район - сложная структура, в нем по несколько городов и деревень, то вот, например, в деревне вообще нет никакого транспорта, в городах городские власти занимаются организацией перевозок людей общественным транспортом, между городами и сельскими поселениями - это районная власть.