4 Часть

На этой сессии все основные процедуры - это доклад инициаторов проекта. Ну и дальше стадия вопросов, прений и голосований. Проект можно принять в первом чтении или в целом по процедуре двух чтений. Проект считается принятым, если за него подается простое большинство голосов, за теми исключениями, когда у нас предусмотрено квалифицированное большинство голосов. Если были нарушены какие-то нормы, у нас может быть возвращена нарушенная материальная, производная норма. Проводится повторное голосование, если эти нарушения выявляются.

Дальше после того как принято окончательно, на одном заседании может сразу представительный орган, если там простой проект состоит из нескольких строк, его сразу можно в двух чтениях принять в целом. Дальше направляем главе муниципального образования. Если это председатель, то он просто обязан подписать, если глава муниципального образования в системе исполнительной власти, то он имеет право вето, он может отклонить, тогда он вернется в представительный орган с мотивировкой, почему он отклонен. Этот представительный орган должен заново все рассмотреть и два варианта: либо он просто опрокидывает опрокидывает вето, то есть если большинством - две трети голосов - акт принимается, то возвращается главе, и тот обязан подписать акт. Либо создается согласительная комиссия и там заново все рассматривают, голосуют, но как будто это новый правовой акт.

Глава муниципального образования.

Он является высшим должностным лицом. Наделен уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, порядок замещения должности определяет устав. Мы с вами об этом уже говорили, говорили, что есть 3 способа замещения должности:

• Прямые выборы

• Выборы представительным органом со своего состава

• Или конкурс

Но по итогам конкурса у нас все равно представительный орган назначает, то есть конкурсная комиссия отбирает кандидатов, которые соответствуют тем требованиям, сформулированные и в уставе муниципального образования, и ещё раз, если это городские муниципальные округа и муниципальные районы, то требование формулируется и органами государственной власти субъектов федерации. Если все эти требования соблюсти, то его кандидатура передается на рассмотрение в представительный орган МСУ, который голосует и принимает решение. Если проводится конкурсная процедура, то глава муниципального образования может только исключительно возглавить администрацию. В первых двух случаях при прямых выборах населения при избрании органа МСУ он может возглавить и представительный орган либо быть в исполнительной власти. Других вариантов нет.

Глава рассматривается как самостоятельный субъект в муниципальном праве, который наделен собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. На глав муниципальных образований, которые в системе исполнительной власти и которые в муниципальных образованиях - территориальные районы, городские и муниципальные округа. Там на глав может быть еще возложено осуществление отдельных государственных полномочий. Глава муниципального образования подотчетен и подконтролен населению, представительному органу, то есть население может его отозвать, представительный орган может отправить в отставку.

Срок полномочий от 2 до 5 лет - 40 статья. Статус главы муниципального образования определен 36 статьей 131 ФЗ. Часть 6 36 статьи - досрочное прекращение полномочий. То есть полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно по тем основаниям, которые определены в этой части (ч. 6 ст. 36 ФЗ).

Что касается полномочий, здесь с одной стороны, понятно, что если ФЗ рассматривает главу муниципального образования как самостоятельного субъекта муниципальной власти, то ФЗ должен определить эти полномочия. Но если вы откроете всю ту же 36 статью, то вы увидите, что эти полномочия определены в самом общем виде. Представительские полномочия главы муниципального образования в отношениях с органами МСУ без доверенности. Действует от имени муниципального образования, подписывает и обнародует правовые акты, принятые представительным органом, издает в пределах своих полномочий правовые акты и так далее.

В реальности мы понимаем, что поскольку у нас разделение функций на уровне МСУ, глава муниципального образования может быть и в системе исполнительной власти. Если он возглавляет местную администрацию, то он осуществляет свои полномочия как глава местной администрации. Представительские полномочия отойдут на второй план, на первом плане будет реализация правотворческой инициативы в представительном органе. Та же самая структура, он будет разрабатывать и выносить на утверждение структуру местной администрации, будет заниматься формированием, организацией территориальных и структурных подразделений. Он будет назначать, освобождать от должности своих замов, руководителей федеральных функциональных подразделений. Он будет назначать руководителей муниципальных унитарных предприятий, муниципальных учреждений вообще, создавать, реорганизовывать их. Он будет распоряжаться средствами бюджета и так далее. То есть он будет осуществлять те полномочия, которые у нас осуществляет местная администрация.

А если он в системе представительной власти, то он будет осуществлять свои полномочия как председатель представительного органа, то есть он будет представлять этот орган в отношениях с населением, разрабатывать планы нормотворческой деятельности. Он будет разрабатывать повестки сессии, он будет созывать внеочередные сессии, руководить подготовкой, вести заседания, определять внутренний распорядок представительного органа, будет руководить аппаратом, регулировать деятельность комитетов и так далее. То есть осуществлять полномочия, свойственные главе представительного органа.

Естественно, он несет публично-правовую ответственность (131 ФЗ), иногда ее называют, конституционно правовой, муниципально правовой ответственностью. то есть ответственность за его деятельность как главы за эффективность этой деятельности. Здесь поэтому и формы ответственности, прежде всего, являются публично-правовыми. Я уже вам говорил, что население имеет право отзыва. Глава субъекта федерации может отрешить от должности главу муниципального образования - тоже форма ответственности. Представительный орган может удалить в отставку, провести процедуру удаления в отставку. Это публично-правовые формы ответственности главы муниципального образования.

Ну и личную ответственность он тоже может нести как ФЛ. Естественно, там и уголовная, гражданско-правовая, материальная и административная ответственность. Это все может быть, если в его деятельности, в тех, которые привели к публично правовой ответственности, здесь возникает состав какого-то административного, уголовного или иного правонарушения. Но все эти действия только через суд могут быть реализованы.

Поговорим сейчас о местной администрации.

Местная администрация - это исполнительный орган, он наделён уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Подчеркну, что у нас территориальные муниципалитеты наделяются еще и отдельными государственными полномочиями. Это в компетенции местной администрации. Она несет прямую ответственность за реализацию государственных полномочий, делегированных на уровень МСУ.

Должностное лицо, которое возглавляет местную администрацию - это глава местной администрации. Тут у нас может быть совмещение, то есть глава муниципального образования, главное чтобы вы для себя разделяли эти 2 должности. То есть глава муниципального образования и глава местной администрации.

Глава местной администрации возглавляет на основе принципа единоначалия. Должность главы местной администрации замещает либо глава муниципального образования, если он у нас избирается населением или представительным органом и не оказывается в представительной структуре, или как лицо, которое назначается на должность главы в результате конкурса.

Процедура конкурса для главы муниципального образования и для главы местной администрации - это одинаковая процедура. Такой контракт заключается на срок полномочий представительного органа. Условия контракта определяются, во-первых, представительным органом, а, во-вторых, для территориального уровня муниципальных образований, муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением, внутригородской муниципалитет города федерального значения. Для них определяется и законом субъекта федерации. Это там, где касается осуществления отдельных государственных полномочий.

Учтите, что законом субъекта федерации для таких территориальных муниципалитетов у нас могут быть установлены дополнительные требования. Вообще перечень требований к главам определяется в уставе муниципального образования. Там, где у нас делегированные полномочия, там может быть законом установлен перечень дополнительных требований к главе местной администрации.

Процедура конкурса регулируется представительным органом муниципального образования. Она достаточно стандартная. Опубликовываем условия, дальше указываем дату, место проведения. Опубликовываем проект контракта. Все это за 20 дней до момента проведения конкурса. Дальше формируем конкурсную комиссию, люди в этой комиссии решают - представительный орган. Я вам говорил, там, где у нас территориальные муниципалитеты, там конкурсная комиссия пополам формируется. Половина субъектом федерации, половина представительным органом местного самоуправления.

Там сложные составы, не будем в них разбираться: там и муниципальный район, который формируется через комиссии муниципального района, четверть для административных центров, четверть - представительным органом административного центра, половина - субъектом федерации. Не запоминайте это!

Дальше конкурсная комиссия обсуждает всех кандидатов, задает им какие-то вопросы и дальше отбирает тех кандидатов, которые удовлетворяют требованиям, о которых я вам уже сказал. Направляет этих кандидатов в представительный орган. Представительный орган на своем заседании из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, выбирает главу местной администрации. И дальше с этим главой местной администрации заключается, подписывается контракт.

Структура местной администрации.

Она определяется представительным органом, проект вносит глава администрации. В структуру местной администрации входят глава местной администрации, заместители, коллегиальные органы. Несмотря на принцип единоначалия, в каждой местной администрации работает коллегиальный орган, который обычно включает главу и ключевых руководителей структурных подразделений. Коллегиальные органы - они все совещательные. Но они в очень большом количестве создаются. Это и обычный центральный орган коллегии, туда входят все ключевые сотрудники администрации и большое количество совещательных органов по отдельным направлениям, например, по работе с ветеранами, по транспорту, доступной среде и так далее.

Основную нагрузку в работе местной администрации несут структурные, их еще иногда называют функциональные подразделения. То есть это те подразделения, которые курируют те или иные отрасли городского хозяйства или те или иные направления деятельности местной администрации. Если у нас там крупное муниципальное образование, то эти структурные или функциональные подразделения двузвенны. То есть верхнее звено - это департамент, который включает в себя отделы, например, департамент городского имущества. Он включает в себя отделы, которые занимаются учреждениями, мупами и так далее. Иногда параллельно с этой двухзвенной структурой департамента создаются управления, в составе которых тоже могут быть отделы. Обычно управление - это менее крупная структура. Правовое управление, чаще всего создается, которое также делится на отделы. Например, отдел по работе с обращениями граждан, отдел, занимающийся претензионными делами с судами, отдел, который занимается экспертизой правовых актов. Из таких функциональных подразделений состоит любая местная администрация.

Всегда будут структурные подразделения, которые будут заниматься местным городским хозяйством, муниципальной экономикой, муниципальным бюджетом, транспортом, социальными, правовыми вопросами.

Помимо структурных или функциональных подразделений могут быть и территориальные подразделения в структуре организации. Например, если город у нас делится на районы, но районы не являются муниципальными образованиями, то в районах могут быть созданы районные администрации. Они не имеют статуса самостоятельного органа местного значения. Они входят в структуру местной администрации, но при этом они являются самостоятельными территориальными подразделениями со своим штатом, отделами.

У глав районов может быть высокий статус. Например, должность заместителя главы муниципального образования, главы города, главы местной администрации. То есть такие территориальные подразделения - органы общей компетенции, которые занимаются решением вопросов местного значения на определенной части территории муниципального образования. В структуру местной администрации могут входить разного рода совещательные и консультативные органы. Все зависит от института гражданского общества на территории муниципального образования, но и от активности самой местной администрации. То есть с тем, как оно выстраивает отношения, по каким вопросам формирует консультационные команды, которые дальше влияют на составление бюджета и на реализацию стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Лекция 14 (15.12.2021) Группа 7. Характеристика главы муниципального образования.

Напомню, что мы говорили о статусе, мы говорили о том, что глава муниципального образования может или замещать должность председателя представительного органа муниципального образования, или входить в структуру местной администрации, но при этом глава муниципального образования является высшим должностным лицом, за которым федеральный закон закрепляет собственные полномочия по решению вопросов местного значения. То есть помимо того, что глава муниципального образования или в системе представительной власти, или в системе исполнительной власти, он еще наделен собственной компетенцией по решению вопросов местного значения – те полномочия, которые глава муниципального образования осуществляет по поводу того, является ли он представительным органов, или главой местной администрации. Эти полномочия напрямую закреплены в 131 Федеральном законе. По большей части они носят такой характер общепредставительский. Глава муниципального образования действует без доверенности от имени муниципального образования, представляет его, подписывает правовые акты и т.д. и т.д.

Далее мы с вами говорили совсем коротко о формах ответственности. Разумеется, здесь речь идет, именно о публичной правовой ответственности главы муниципального образования, то есть речь идет о том, что глава муниципального образования может быть отозван жителями, населением. Глава муниципального образования может быть избран либо как напрямую населением, как выборное должностное лицо, то есть проводятся прямые выборы, либо глава муниципального образования,может быть избран как депутат, и дальше из состава этого депутатского корпуса сами депутаты избирают его главой муниципального образования. Федеральный закон предусматривает и третий вариант замещения должности глава муниципального образования. Это конкурсная процедура, по результатам которой представительный орган назначает главу муниципального образования. Но в случае, если у нас применяется этот способ, то институт отзыва не применяется.

Помимо отзывов формой ответственности является отрешение от должности главой субъекта Федерации, то есть глава может подписать указ при определенных обстоятельствах.

Еще одной формой публичного права ответственности является удаление в отставку — это право представительного органа. При определенных обстоятельствах представительный орган может главу муниципального образования отправить в отставку. Это форма публично-правовой, ее еще называют муниципально-правовой, конституционно-правовой ответственностью. Помимо этих форм ответственности существует и отраслевая ответственность, собственно, уголовная, административная ответственность, гражданско-правовая, вполне себе может быть привлечен уже главой муниципального образования в личном качестве. Привлекается, может нести ответственность, как должностное лицо по квалифицирующим признакам. При том эти формы ответственности, они носят личный характер.

Местная администрация — это такой исполнительно-распорядительный орган, который также, как и глава муниципального образования, наделен собственными полномочиями в области местного самоуправления, то есть местная администрация решает вопросы местного значения. Там еще и отдельные государственные полномочия у нас могут передаваться с Федеральным уровнем власти. Местная администрация будет эти полномочия исполнять.

Местная администрация построена на основе принципа единоначалия, всегда руководит глава. У нас тут 2 варианта: глава местной администрации — это или глава муниципального образования, который замещает эту должность в соответствии с уставом муниципального образования, то есть в соответствии с той структурой органов местного самоуправления, которая закреплена в уставе муниципального образования и, который устав дублирует, переписывает из соответствующего закона. Если в законе предусмотрено, что глава муниципального образования замещает должность главы местной администрации, то у нас действует этот порядок. Если нет, то у нас проводится конкурс.

Конкурс проводится ровно в том же порядке, что и с главой муниципального образования, то есть у нас образуется конкурсная комиссия. Эту конкурсную комиссию формируют депутаты представительного органа местного самоуправления, но не всех случаях. Формально статус муниципальных образований абсолютно равен, но на практике федеральный закон очень четко разграничивает поселенческий и территориальный уровень. Поэтому в городских муниципальных округах и муниципальных районах порядок конкурсной комиссии таков, что в конкурсной комиссии только половина членов конкурсной назначаются представительным органом, другую половину назначает губернатор, то есть высшее должностное лицо субъекта Федерации.

Для поселений предусмотрена форма контроля, то есть с принятием 136 закона в 2014 году появилось перераспределение полномочий в поселениях, внутригородских районах. Представительный орган этого поселения назначает половину членов конкурсной комиссии, а другую половину – глава местной администрации этого муниципального района, городского округа с внутригородским делением (двухуровневая система муниципальных образований). В районе еще более сложная система формирования, там представительный орган в пятиступенчатой системе образовывается, четверть комиссий на уровне поселений, половина губернатор и т.д.

Собственно говоря, все это для чего делается? Для того, чтобы конкурсная комиссия проверила, насколько кандидаты, которые совершенно свободно заявляются на замещение должности главы местной администрации муниципального образования, соответствуют тем условиям, которые к ним предъявляются. То есть у нас условия контракта, которые утверждаются представительным органом на уровне поселений, на уровне муниципальных округов, муниципальных городских округов, муниципальных районов. Эти условия утверждаются в части решения вопросов местного значения представительным органом, в части решений вопросов, связанных с осуществлением отдельных государственных полномочий, утверждаются законом субъекта Российской Федерации, и, конкурсная комиссия проверяет на соответствие этим требованиям.

Помимо основных требований могут быть установлены дополнительные требования. Федеральный закон особенно не распространяется на этот счет. Условия установлены на обоих уровнях: и на уровне местного самоуправления, на уровне субъектов Федерации (установлены законом). Сама процедура конкурса, порядок его проведения определяет представительный орган. Но Федеральный закон содержит общие требования, что этот конкурс должен предусматривать опубликование его условий, опубликование сведений о времени, месте. За 20 дней, чтобы могли быть поданы документы. Количество членов конкурсной комиссии устанавливается представительным органом. Во всяком случае задача конкурсной комиссии — это отобрать кандидатов, которые соответствуют основным требованиям, дополнительным требованиям, если они есть. И дальше эти кандидаты направляются в представительный орган, и уже представительный орган на своем заседании одного из кандидатов, отобранных конкурсной комиссией, избирает, он становится главой местной администрации.

И дальше следующая задача главы местной администрации заключается в том, чтобы определить структуру местной администрации. Структуру ее утверждает представительный орган и утверждает по представлению главы местной администрации. Помимо самого главы в эту структуру включаются заместители. Собственно говоря, это и есть один из предметов такого торга, то есть сколько заместителей может быть у главы. В принципе, регламентное регулирование, положение местной администрации может предусматривать, но, опять-таки, должны дать согласие.

В структуру местной администрации всегда входит коллегиальный орган несмотря на то, что местная администрация строится на основе принципа единоначалия. Наиболее важные вопросы требуют коллективного обсуждения. Поэтому у такого коллегиального органа статус будет совещательный. С одной стороны, решения какие-то будут приниматься, но они будут приниматься от имени должностного лица, возглавляющего этот коллегиальный орган. Но все равно эти коллегиальные органы существуют. Обычно они называются коллегии местной администрации, президиумы местной администрации и т.д. Такой коллегиальный орган при главе включает самого этого главу, замов и руководителей всех основных и функциональных, и территориальных подразделений. Они там обсуждают наиболее важные вопросы, которые относятся к компетенции местной администрации.

Помимо главы и замов в структуру местной администрации входят, так называемые, структурные или, иногда вы еще найдете такой термин, функциональные подразделения. Их количество различно в разных муниципальных образованиях. Собственно говоря, что это за структурные подразделения?Обычно они формируются по отраслевому принципу: для управления имуществом, управления коммунальной инфраструктуры, для решения финансовых, юридических вопросов и т.д. Но и поскольку на муниципальном уровне довольно часто копируются федеральные структуры власти, то и в местных администрациях внутренние устройства этих функциональных структурных органов, как правило, двухзвенное. То есть вся местная администрация, как орган, разделена на департаменты: департамент транспорта, департамент муниципального имущества или департамент коммунальной инфраструктуры, департамент архитектуры.

А департаменты делятся на отделы, то есть внутри каждого департамента есть подразделения, которые точечно курируют ту или иную область. У департаментов обычно крупное структурное подразделение. Помимо департаментов могут быть управления. В составе департамента, как правило, 5-6 отделов, то есть там есть какой-нибудь департамент образования, отдел администрации, отдел начального образования, среднего, общего дополнительного образования. В управлениях 2-3 отдела, как правило.

Все эти структурные подразделения формируются, осуществляют деятельность на основе положений уставов муниципальных образований, в ряде случаев они предусматривают возможность наделения правами юридического лица. Они деятельность свою по нескольким смежным направлениям, то есть если департамент финансов, то это бюджет налоги и т.д. Помимо структурных подразделений у нас в местной администрации обычно существуют еще территориальные подразделения. Это характерно для крупных поселений. Такие территориальные подразделения называются районные администрации, то есть муниципальное образование разделено на районы (это несамостоятельные районы). Муниципалитет — это городской округ с внутригородским делением. А такие районы не административно-территориальные единицы, это муниципальное территориальное устройство.

До принятия 131 Федерального закона достаточно типичная была ситуация, когда статус муниципального образования был и у отдельных районов города, и у самого города, в целом. Когда 131 закон был принят, все эти внутригородские муниципалитеты были упразднены, но, на самом деле, для сохранения нормального управления, районная администрация осталась, просто была переподчинена, преобразована в территориальные подразделения местной администрации. Территориальные подразделения, как правило, наделяются правами юридического лица, это органы общей компетенции. Там своя структура: территориальная администрация, свои управления, свои отделы, как правило, формируют структуру, назначают на должность, освобождают от должностей руководителя такого территориального подразделения.

22:58- 46:09

То есть тут у нас прям основа статуса в этом законе прописана: что такой орган будет являться постоянно действующим, что этот орган внешнего муниципального финансового контроля, что он может быть образован только представительным органом муниципального образования, подотчетен и подконтролен этому ПО МО и при этом должен обладать организационной, функциональной независимостью. Он должен осуществлять самостоятельную деятельность, невозможно приостанавливать, даже если у нас ПО МО досрочно прекратит свои полномочия и т.д.

То есть статус, как это все происходит, принципы, состав, структура, существует порядок назначения председателя счётной муниципальной палаты, зама, аудиторов, гарантии статуса, их полномочия, их орган деятельности, стандарты, по которым проводится контроль. Поэтому ещё раз вот так вот: можно поставить галочку, и, если поставили галочку, контрольно-счётный орган будет работать в том порядке, как это установлено действующим федеральным законодательством. Это первый такой отдельно от общей структуры, предусмотренной отдельным федеральным законом.

Ещё один орган, который поименован и которому посвящена отдельная статья 39 31-ФЗ, это ИКМО, о которой уже много говорили в формах прямой демократии. Избирательная комиссия муниципального образования. Обратите внимание на ее статус: она является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления. А что ж тогда избирательная комиссия находится в главе «Органы и должностные лица МСУ» (39 статья относится к главе 6)? На самом деле такое нехарактерное и нетипичное решение. Мы с вами все, что до этого обсуждали, всегда говорили, что все муниципальное, то есть местное. То есть муниципальная собственность - это же собственность органов муниципальных образований.

Но вот такое решение было избрано для ИК, на что появился такой вот закадычный муниципальный орган, не относящийся к структуре органов МСУ. Если ИКМО создаётся, то она должна входить в общую систему избирательных комиссий, а они там подчинены. То есть у нас ЦИК РФ управляет ИК субъектов, субъекты руководят территориальными муниципальными ИК, а органы МСУ - это, помните, ст. 12 Конституции - её даже поменять невозможно было. Органы МСУ не входят в государственную власть, поэтому муниципальные избирательные комиссии, получается, не могут входить в структуру государственных органов, которыми являются все эти вышестоящие по отношению к ней ИК. Поэтому вот придумали такой статус - статус муниципального органа, не входящего в структуру органов местного самоуправления. Но при этом статус все равно определяется уставом, (?) юридического лица тоже зависит от муниципального правового регулирования.

Могут и вообще не создаваться. Посмотрите ст. 24 Статус, порядок формирования, полномочия, определённые 24-й статьей 67-го ФЗ от 12 августа 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Там увидите, как она назначается, как ПО формирует на основе предложений специальных субъектов на основе предложений избирательной комиссии субъекта Федерации. В общем, это все изучите. Про субъект тут тоже такая опция, как галочка. Может принять решение, создавать ИКМО или не создавать. Если примет решение создавать, то комиссия создаётся: 67-й Закон у нас это будет регулировать: статус комиссии, порядок ее формирования, полномочия, ответственность и т.д. На этом переходим к следующему вопросу.