Местное самоуправление и его система

В рамках этой темы мы будем рассматривать два вопроса. Первый - это теории местного самоуправления - это в каком-то смысле продолжение вопроса касающегося науки МП, поскольку зарождение науки муниципального права обычно связывается с появлением теоретических основ местного самоуправления с 19-го века.

Когда мы будем давать характеристику сегодняшнему пониманию местного самоуправления (МСУ), мы будем обращаться к различным нормативным актам и прежде всего к конституции. Все это у нас развернется на две, а то и три лекции. Мы разберем ту самую конституционную модель МСУ, ну и разумеется разберем 131 ФЗ для понимания современной модели МСУ. Мы также будем упоминать закон СССР 1990-го года - это закон №1417 под названием “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР”, однако в более историческом контексте, подробно изучать его смысла нет. Мы также будем активно обращаться к правовым позициям КС, поскольку целый их ряд по сути сформулировал сегодняшнее понимание МСУ, даже не смотря на то что это произошло в конце 1990-х все сегодняшнее законодательство основано именно на них и они серьезно повлияли на сегодняшнее понимание МСУ. И также в рамках истории мы обратимся к указному праву, указ №1760 от 26 октября 93-го года “О реформе местного самоуправления”. В чуть меньшей степени в этом плане можно сказать о “Европейской хартии Местного самоуправления” в качестве источника МП.

Вообще, процесс появления теорий МСУ начинается в XIX веке после всех потрясений конца XVIII века прежде всего во Франции и США. Тогда же бурно развивается философская мысль, политико-правовая связанная с развитием концепции прав человека, взаимоотношений индивида и государства. В контексте всех этих процессов возникает представление о местной власти, о коммунальной власти, об общинах. Главная цель этой теории определить соотношение человека и государства, внешней и центральной власти.

В отношении этих теорий которые мы обсуждали ранее. Чаще всего вы найдете упоминание, что в 1790 г. во Франции премьер министр подготовил доклад, к которому был предложен законопроект по созданию органов МСУ. Благодаря этому французская конституция, бельгийская конституция начала XIX века содержат систему органов местной власти, основанную на теоретических положениях, про которые мы сейчас говорим.

В основе всех теорий МСУ лежат два противостоящих друг другу взгляда. Одни теоретики считали, что МСУ - это особый субъект, отличающийся от государства. Другие говорили, что МСУ - это продолжение государства. По сути все теории которые мы с вами обсудим основаны на этих двух концепциях. Когда в России начали проводить реформы формально считалось, что у нас собственные самоуправленческие теории, но на самом деле они позаимствованы из Европы.

Все современные теории так или иначе являются развитием трех изначальных теорий: Теория свободной общины, хозяйственная теория, теория государственного управления.

Исторически первой появляется теория свободной общины. Она зарождается в Германии в первой половине XIX века. Немецкие ученые считали, то право общины управлять своими делами является естественным и неотчуждаемым. Эта теория как уже понятно формировалась под влиянием теории естественных прав. Возникал вопрос как они провели параллель между одним человеком и общиной. Они говорили, что община - это естественное собрание людей, которые поселились в одном месте и образовали деревеньку. Община - исторически первична по отношению к государству, поэтому раз государство признает права человека, почему бы ему не признать права общины на свободное управление. Важно - государство не создает общину, а признает уже существующую.

Власть в общине организуется на основе выборов. Компетенция государства и общины разграничивается. Органы власти также разграничены, а также невозможно вмешательство государства в общину. Община превращается в самостоятельный субъект противопоставляемый государству и это нужно было как-то увязывать с существованием внутри этого самого государства в связи с чем община вынуждена признать свою зависимость от государства и передать ему часть своих прав.

В России эта теория была пересмотрена и преобразована в теорию свободной пашни и было предложено считать власть общины четвертой властью в силу своей естественной природы.. На эту тему можно почитать книгу Велихова “Основы управления городским хозяйством”, очень интересно.

Основная проблема этого подхода, что при нем у нас возникает своего рода государство в государстве. Появляется некая территория, в дела которой государство не может вмешиваться, полностью теряет свою юрисдикцию и более того, оно полностью состоит из таких общин, что полностью уничтожает это государство, так что еще в XIX веке никто и не пытался реализовать эту теорию на практике.

Лекция 4 (22.09.2021). Теории местного самоуправления. Группа 2

Есть 3 классических теорий МСУ:

1) Теория свободной общины

2) Общественная (хозяйственная теория)

3) Государственная теория самоуправления

Идеи построения местной власти на основе принципа самоуправления появляются в французских конституциях конца 18 века, и далее в европейских конституциях.

Смысл всех этих теорий заключается в том, чтобы определить взаимоотношения индивида и государства, т.е. поделить соотношение местной и центральной власти. Концепция теории свободной общины состояла в том, что МСУ мыслилось как некий особый субъект, отличающийся от государства. А вторая – наоборот – рассмотрение МСУ как института, неразрывно связанного с государством, являющегося по сути его продолжением.

Эти теории пытались воплотить на практике, в т.ч. и в России.

Теория свободной общины

Ø Выборный характер МСУ

Ø Разграничение компетенции между общиной и государством

Ø Разделение общинных и гос. органов

Ø Невмешательство государства в дела общины

Возникает в Германии в первой половине 19 века. Основатели теории считали, что право общины управлять своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как право человека. Поскольку также, как и человек, общины первична по отношению к государству. И к этой концепции еще добавляем, что государство должно признавать право свободной общины на самоуправление. То есть, согласно этой теории община имеет право на самостоятельность, даже это трактовалось как право муниципальной автономии, и объяснялось природой муниципальной власти. Государство не создает общину, а лишь признает.

Отголоски этой теории можно найти и в нашей Конституции. Если вы откроете ст. 12, то увидите, что в РФ «признается и гарантируется МСУ». Не государство создает местную власть, а государство признает существование МСУ и гарантирует.

С возникновением государства община трансформируется и меняется ее роль. Она становится зависимой от гос-ва, признает необходимость существования гос-ва, и делегирует ему часть полномочий. Как вы понимаете, такой подход не совсем увязывается с независимостью.

Эта теория была переосмыслена нашими российскими учеными. Наши теоретики сформулировали теорию «свободной пашни». Действия 3-х ветвей гос власти должна дополняться общинной/коммунильной власти. Если посмотреть на принципы в теории свободной пашни, то они практически совпадают с теорией свободной общины.

Исходя из всего это, в соответствии с положениями теории, община представляет своего рода государство в государстве. Лазаревский (который не разделял и критиковал эту теорию) говорил, что ладно, община была исторически раньше государства, но если все государство состоит из свободных самостоятельных общин, то где тогда государство? Сплошная автономия вокруг. Довольно быстро эта теория изменяется. Государство должно в такой ситуации отказаться от своих суверенных прав на управление. На практике ни теория свободной общины, ни теория свободной пашни не были реализованы. Поэтому некоторые ученые говорят, что она была трансформировано, некоторые, что она была отброшена наукой. Таким образом появляется общественная теория самоуправления.

Общественная теория самоуправления

Согласно ей, за правительственными органами сохраняется только государственные дела. Эта теория оказалась популярной в России и в 60-е годы 19 века проводится и земская, и городская реформа под влиянием этой теории. Но при этом, общественная теория отказывается от прямого противостояния местного самоуправления государству, она ослабляет это противопоставление.

Ø Самоуправление – это управление местным хозяйством

МСУ решает негосударственные задачи. А значит, является одним из институтов гражданского общества. МСУ противостоит государству в том отношении, в котором интересы гражданского общества могут противостоять интересам государства.

Ø Самоуправление решает негосударственные задачи (наделено правоспособностью ЮЛ)

Ø Самоуправление является одним из институтов гражданского общества

Чем отличается МСУ от гражданско-правовых ЮЛ?

Во-первых, МСУ возникает на определенной территории. Во-вторых, в силу закона МСУ возникает недобровольно (не на основе частного договора). В-третьих, органы МСУ являются выборными, в отличие от органов управления ЮЛ.

Как вы понимаете, из принципов свободной общины следует, что МСУ самостоятельно, отделено от государства. Поскольку с тз общественной теории МСУ занимается решением хоз. вопросов, государству то, как вопросы будут решаться на местном уровне, совершенно безразлично.

Профессор Лешков один из первых теоретиков муниципального права. Земские учреждения - это учреждения народа, поэтому они должны отвечать перед населением и поэтому они должны быть выделены в самостоятельную отрасль, по мысли Лешкова. Это к вопросу о развитии муниципального права.

Когда перенесли эти теоретические идеи на практику, то возник целый ряд неразрешимых, по сути, проблем. Самая главная сложность заключалась в том, что непонятно как определить такие вот общинные местные хозяйственные дела, которые были бы неинтересны государству. То есть нужно было отграничить публично-правовые функции от частноправовых. Например, местные налоги являются ли частью местного хозяйства или медицинская инфраструктура. Тот же Лазаревский говорил, что тщетно устанавливать дела, которые чисто хозяйственные, к которым у государства нет интереса. Лазаревский считал, что таких дел в чистом виде просто не существует. Потому что земское самоуправление должно быть публичным, то есть иметь принудительный обязывающий характер, а это без государства невозможно.

Самое слабое положение этой теории заключается в том, что таких вопросов вовсе не может быть, местное самоуправление не может быть изолировано, у государства на местах всегда есть свои интересы.

Государственная теория

Суть этой теории заключается в том, что местное самоуправление это продолжение государства, а его органы, по сути, местные органы власти. Эта теория отождествляет органы МСУ и органы государственной власти. Если местное самоуправление - это продолжение государства, то у нас возникает пусть и теоретическая, но все-таки проблема: почему мы вообще говорим о местном самоуправлении? Для того, чтобы объяснить эти отличия возникают две концепции.

1. Политическая

2. Юридическая

Политическая концепция. С точки зрения политической концепции МСУ - это система выборных, почетных безвозмездных должностей. Местные чиновники не назначаются, а избираются, именно поэтому это самоуправление. Любое публичное управление - это государственное дело, поэтому смысл МСУ - подчинение местной власти интересам государства.

Сегодня эта концепция вполне себе реализуется на практике. МСУ не может быть отделено от государственной власти. Наша русская государственная мысль была сосредоточена на том, чтобы разграничивать понятия децентрализации, управления и самоуправления. Никаких особых местных дел не существует, есть государственные интересы и дела.

Юридическая концепция. Она проводила разграничение местной и государственной власти более формально. Самоуправление обусловлено наличием особого субъекта права. Мы признаем, что у населения есть свои локальные интересы и государство должно их учитывать. Оно должно сочетать решение своих задач на местах с местными нуждами. В силу наличия этого субъекта (местного населения) возникает система правоотношений именно поэтому это юридическая концепция.

Государственная теория была реализована в результате второй реформы, ее еще называют контрреформой. Иногда можно найти рассуждения о том, что советская модель использовала те же принципы, что и государственная теория местного самоуправления. Но тут все сложнее, потому что советская модель в принципе самоуправления не признавала. Потому что все советское государство было самоуправляющимся, всем государством управлял народ.

Так что, с советской моделью все иначе. Вот с этой государственной теорией. Конечно, это достаточно эффективная управленческая теория. Она гарантирует, что у вас субъект, который принимает решения, он будет полностью контролировать все объекты, которые находятся в сфере его власти. Поэтому у вас абсолютно полностью реализуется вся концепция с возможностью управлять местными делами.

Другая проблема в том, что у вас нет эффективной обратной связи.

Т.е. тот чиновник на местах, который решает задачи – он никаким образом не заинтересован в адекватном отражении интересов местного населения. Поэтому у вас обратная связь пропадает. То, что сейчас происходит – такая же история. Мы, конечно, в 21 веке, не в 19, гос-во использует те же системы коммуникаций, управления регионами (тот же проект «активный гражданин» - когда каждый может написать) – почему вообще все эти проекты появляются? Потому что гос-во понимает, что местные чиновники, начиная с губернаторского уровня неадекватно отражают интересы населения. Т.е. они рассказывают центру, что всё прекрасно, но выясняется, что не так.

Современные управленческие технологии как раз основаны на том, чтобы попытаться получить адекватную обратную связь, понять действительно всё ли хорошо делают эти самые местные чиновники. Потому что следствием такого тотального внедрения гос теорий МСУ оказалось то, что жители в рамках этой модели не получают никаких в-стей влиять на решения местных вопросов, а дл. вообще игнорируют интересы населения, им важны указания, которые они получают от вышестоящих органов гос власти.

А центральная власть в силу объективных причин отдалена, у неё концентрация на проблемах другого порядка, она не понимает, поэтому её решения не идеальны, они ошибочны. И когда они исполняются, то растёт недовольство, в т.ч. недовольство самой центральной власти. Соответственно, как только возникают экономические проблемы – у нас соц конфликт в гос-ве, протестные выступления и тд. Так что эти вещи можем идентифицировать.

Вот, 3 у нас таких классических теории

Двигаемся дальше, поговорим о современных теориях МСУ.

Не помню, говорили или нет, но факты таковы, что почти все современные теории МСУ (современные) так или иначе построены на анализе, синтезе 3х классических теорий: свободной общины, общественной и гос теории МСУ

Одна из этих современных теорий – теория соц обслуживания

Смысл в том, что органы МСУ – ЮЛ публичного права. Вот эта теория соц обслуживания – она о том, что органы МСУ – такие ЮЛ, которые создаются для обеспечения повседневной жизнедеятельности населения. Т.е. органы МСУ с одной стороны – это управление, одна из концепций соц управления. Но при этом это соц управление осуществляется на горизонтальном уровне - осуществляется учреждениями, которые оказывают услуги населению, удовлетворяют частные и публичные интересы

Есть политическая теория самоуправления, о ней можете найти рассуждения. На самом деле, мы говорили только что о полит направлении гос теории – по-сути, это политическое управление было соединено с элементами общественной теории, получилась современная концепция, суть которой – противопоставление гражданского об-ва бюрократическому гос аппарату

С точки зрения политической теории, дл. Органов МСУ - они не являются чиновниками, профессиональными бюрократами, они независимы от правительства, тк избирается населением самоуправляющейся территории. МСУ – деятельность граждан, основанная на принципах самоорганизации и делегировании представителям функции соц управления, и принципе платности (возмездности). И получается, что местные чиновники, представители населения – не часть гос аппарата, так что платность – получают деньги от местного населения. Они в административном, мат смысле независимы от гос-ва. Так что могут на местах принимать объективные решения, исходя из интересов местного населения

Есть ещё теория самоуправляющихся единиц как ЮЛ

Основана на том, что органы самоуправления реализуют функции гос управления, но при этом являются ЮЛ, которые учреждаются местным населением. Правоспособность их, с одной стороны, конечно же определяется гос-вом через законы и делегирование полномочий. С другой стороны, местные дела население может решать самостоятельно, гос-во вмешиваться не должно, поэтому несмотря на государственную сущность, органы МСУ имеют местное происхождение, формируются на основах принципа выборности, гос-во должно обеспечить в-сть реализации местных полномочий, в-сть решения местных задач.

Теория, которая оказала наибольшее влияние на наше российское МСУ, на ту его концепцию, которая формировалась с конца 90х и до 2014 года, т.е. минимум 1,5 десятилетия вся наша система МСУ, система регулирования, все принятые НА находились под воздействием этой теории – дуализма муниципального управления.

Даже в самой КРФ можно найти элементы этой теории дуализма, хотя в современной науке МП нет однозначного подхода к вопросу о том – на основе какой теории построено наше современное МСУ? Собственно говоря, сейчас многие говорят о том, что с одной стороны, есть европейская хартия МСУ, тот же КС, довольно часто при формулировании решений по МСУ, основывает эти решения на положениях европейской хартии. В КРФ было заложено регулирование института МСУ на основе положений этой хартии, но при всём при этом, смотрите какая история.

Давайте сначала о сути этой теории.

В чём смысл теории дуализма муниципального управления? Теория признаёт двойственный характер МСУ. Т.е. теория дуализма мун упр. – теория, пытающаяся соединить 2 противоположные по смыслу теории: общественную и государственную. С точки зрения этой теории, в МСУ выделяется как гос, так и общественные черты – это и есть дуализм, двойственность МСУ – сочетание государственных и общественных начал. И в силу этого дуализма, с одной стороны, у нас органы МСУ самостоятельны в решении вопросов местного значения (т.е. при решении местных задач отделены от гос-ва), а с другой стороны – они – часть гос аппарата, как только выходят за предел круга вопросов, где они самостоятельны

Т.е. при решении всех вопросов, не относящихся к вопросам местного значения – органы МСУ рассматриваются как часть гос-ва. Возникает своего рода компромисс между противоположными взглядами на МСУ. То ли это самостоятельная система общ управления, то ли часть гос-ва.

То, что найдём в КРФ – положения о том, что с одной стороны, что МСУ самостоятельно (ст. 12, которая признаёт самостоятельность и отделение органов МСУ, они не входят в систему гос власти), а с другой стороны, в 8й главе найдём много положений о том, что органы МСУ мб наделены отдельными гос полномочиями (это изначально было в тексте 93 года, это не то, что сейчас в ходе реформ марта 20 года). Все положения, которые были изначально заложены в КРФ должны были сбалансировать МСУ, найти там и общественную и государственную природу.

Другое дело, что когда вы пытаетесь одновременно придать и общественный и гос характер МСУ, то у вас неизбежно возникает разбалансированная система. То ли вот это вот «общественное» начинает доминировать (и местная власть начинает игнорировать свою гос природу, и даже через систему публичных институтов, которая существует – суды и тд пытается уйти от зависимости от гос-ва) или наоборот – гос-во начинает игнорировать общественные черты, ставит в приоритет решение гос задач, поэтому общественные черты в теории можем где-то там признавать, но на практике: «ребята, занимайтесь решением этих и вот этих вот вопросов и докладывайте как вы их решаете».

Т.е. у нас всегда практика реализации такой теории дуализма приводит к смещению. То ли в сторону местного, то ли государственного. Т.е. когда говорим о теории дуализма, то всегда возникает смещение то в сторону слишком высокой степени встраивания МСУ в гос-во, то к полной автономии.

И наш опыт реализации этой концепции МСУ как раз очень чётко демонстрирует эту проблему теории дуализма. В 90х, когда в КРФ появились положения о МСУ, то сама же местная власть трактовала своё состояние по отн к гос-ву как автономное, независимое. Было много судебных процессов, суды часто вставали на сторону органов МСУ.

А дальше гос-во сказало «нет», поменяло концепцию и то, что видим сейчас – отсутствие общественных черт, вообще отсутствует связь с населением. В каком смысле? Ну формируется эта представительная власть, существует представительная власть на уровне МСУ, но какие вопросы решает? Все основные ресурсы и полномочия – у исполнительной власти, а она формируется под контролем со стороны ОГВ СРФ. И тут нет ничего удивительного.

Если вы почитаете работы одного из классиков муниципального права (хотя когда он писал, ещё не было МП – я говорю о Георгии Васильевиче Барабашеве, который был завкафедрой гос права советского строительства) – он как раз говорил о том, что происходит эволюция местного управления, гос-ва осуществляют муниципальную политику. На самом деле, он больше писал о зарубежных странах, анализировал систему местного управления в Великобритании, в США, и вот эта теория дуализма – одна из теорий, которую он характеризовал как «теорию, отражающую подчинение муниципалитета гос администрации». И он, анализируя МСУ на западе говорил, что теория дуализма означает отказ от идеи МСУ. Почему? Потому что как только вы говорите о дуализме, у вас появляется в-сть вторжения центральной администрации в местную жизнь. И это объясняется тем, что ряд местных дел – просвещение, образование – они приобретают общегосударственное значение. Так что любой муниципалитет, когда осуществляет управленческие функции – выходит за рамки своих интересов. А если он выходит за рамки своих интересов, то должен действовать как инструмент гос администрации

Дуализм в том, что муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах. С его тз невозможно реализовать эту теорию, тк вторжение центральной администрации в местные дела будет нарастать, рано или поздно у вас никаких местных дел не останется. Т.е. у вас даже местные представительные органы превратятся в механизм выполнения директив центрального правительства.

Теория дуализма муниципального управления: Под видом совершенствования форм муниципальной демократии происходит свертывание местных инициатив, возможностей населения и других субъектов местного самоуправления самостоятельно решать вопросы местного значения. С его точки зрения, как только мы начинаем реализовать теорию дуализма муниципального управления, рано или поздно придем к тому, что местное самоуправление будет заменено государственным управлением. Посмотрите на практику, которая реализуется у нас и проведите параллели.

Такого современное состояние теории местного самоуправления.