Организация мсу в зарубежных странах

Мы рассмотрим 3 основные модели:

1. Англо-саксонская

2. Самоуправление во Франции

3. Самоуправление в Германии

Англосаксонская модель это по сути корпоративная модель: МСУ построено как корпорация. Франция это типичный представитель общинной, коммунальной модели. Германское самоуправление сейчас чаще называется постобщинной моделью.

Специальные нормативные акты рекомендовать не буду, тем более, что самоуправление во всех этих трех моделях сейчас реформируется, поэтому законодательство меняется.

Теоретические работы: книга Ю.В.Барабашева и К.Ф.Шеремета “Организация и функционирование местного самоуправления: опыт зарубежных стран” 1991 года; Т.К.Ковалева “Правовой статус и хозяйственная деятельность органов муниципального управления в англо-саксонской модели”; Джон Гарнер “Великобритания: центральное и местное управление; Е.В.Болотина “Муниципальное управление во Франции”, она еще часто пишет статьи в журнале “Государственная власть и местное самоуправление”; Гриценко докторская диссертация “Местное самоуправление в системе публичного управления Федеративного государства”.

Три основных модели формируют сегодняшнее представление о МСУ. Европа стала колыбелью МСУ как децентрализованной системы публичной власти, которая может быть отделена, может противостоять центральной власти. На Западе возникают первые теории МСУ. Эти теории и сегодня отражаются на нашей сегодняшней действительности. Все эти модели оказывают воздействие на наше самоуправление.

Великобритания. Там складывается особый тип МСУ, который называют корпоративный моделью. МСУ в Великобритании отличается высокой степенью децентрализации - органы МСУ автономны во всех тех вопросах, которые считаются вопросами местного значения. Это классическая автономия, понимаемая как отделение системы местных органов власти от государственных органов власти. Имеет право самостоятельно решать вопросы местного значения.

То, что мы называем корпоративной моделью МСУ, появляется во второй половине 20 в., ближе к нашим дням, когда проводится системная реформа. Британцы начинают проводить эту реформу с центра (Акт о самоуправлении в Лондоне). С Лондоном непростая ситуация: они его то делят на муниципалитеты, то собирают. У них там есть Единый совет Лондона.

Составные части: Англия, Шотландия, Уэльс, Северная Ирландия. По каждому эту региону британский парламент принимает собственное регулирование, потому что эти территории в рамках Соединенного Королевства обладают определенной степенью государственной автономии. Поэтому, когда мы говорим о системе МСУ, то и парламенты регионов Соединенного Королевства тоже принимают регулирование, которое касается местных властей. Возникает система, когда

• в Англии своя система с общегосударственными органам

• в Шотландии парламент и правительство регулируют МСУ

• Национальная Ассамблея и Кабинет в Уэльсе

Каждая из этих составных частей Великобритании имеет собственную территориальную систему местной власти. Начнем с Англии

Англия. Трехуровневая система

• Округа объединяются в графства.

• Приходы объединяются в округа.

• Нижний уровень - приходы. Приходы это такая классическая религиозная история, но потом они становятся административной-территориальной единицей. Было установлено, что в приходах будут собрания граждан проводиться как форма управления.

Это три классических уровня. Сейчас в Великобритании (в Англии в т.ч.) идет реформа МСУ, когда пытаются создать унитарные муниципальные образования - объединить все три уровня в один. Мы сейчас говорим о территориальном самоуправлении, т.е. Англию разделили на графства, графства на округа, округа на приходы.

Реально уровней самоуправления 2 (графства и округа), потому что приход - он очень маленький с населением 200-300 человек. Конечно, это упрощает ситуацию с применением форм прямой демократии: легко можно собраться и решить вопросы. Но когда у вас 17 тыс. приходов, то у вас 17 тыс. органов МСУ, 17 тыс. местных бюджетов. Мы в какой-то степени находимся в аналогичной ситуации, когда 20 тыс. муниципальных образований и мы пытаемся сократить. Везде с нижним уровнем проблемы. Когда будем смотреть Францию, то увидите, что даже Шарль Де Голль боролся с большим количеством коммун, в итоге даже увеличив с 36 тыс. до 40 тыс. коммун.

Сначала появляется концепция деконцентрации полномочий, т.е. то, что центральная власть не должна решать все вопрос самостоятельно, а какие-то вопросы должны передаваться местным жителям. Тогда становится ясно, что приход это слишком мелкая единица, чтобы она была реально самоуправляющаяся. Поэтому в 30-е гг. 19в. появляются округа - несколько десятков приходов объединяются в округа. Сегодня 238 округов с численностью населения от 30 до 40 тыс. человек. Всего 34 графства.

с 43 мин Все округа в Англии объединены в графства – крупные административно-территориальные единицы, и на уровне графств тоже действует система МСУ, которая решает вопросы местного значения.

Есть еще поселенческий уровень МСУ. Поселения по-разному называются. У нас города и деревни, городские и сельские МСУ, а у них всякие boroughs, towns, cities. Все сельское МСУ – это приходы и округа, а города выделяются формально, т.е. статус города подтверждается королевской хартией. При получении хартии поселение выделяется из соответствующего округа и становится самостоятельным. В плане компетенции МСУ наделено ровно тем же кругом вопросов, что и округа.

Здесь нужно помнить о реформе, которая идет. Суть этой реформы (ее начала Тереза Мей в 2017 году) в том, чтобы объединить и поселения, и округа, и графства в одноуровневые МСУ. В таких МСУ управление осуществляется едиными унитарными органами МСУ. Сейчас двухуровневая система еще где-то осталась, а где-то уже созданы одноуровневые МСУ. В связи с этим поднимается вопрос, где тогда создавать систему ОГВ, если Англия разбита на округа. Поэтому снова поднимается вопрос о регионах как о системе административно-территориальных единиц.

В Уэльсе 2 уровня самоуправления, но при этом идет точно такая же реформа, которая началась раньше – с 2015 года. В рамках реформы идет создание 9-ти унитарных графств.

В Шотландии такая же история. 2 уровня (территории местного правления и общины) уже фактически объединены в 32 одноуровневых муниципальных образования, на этом уровне создается орган МСУ – совет. В Шотландии достаточно сильны традиции, поэтому 1200 общин (во многом это похоже на Англию) не рассматриваются как отдельный уровень МСУ, это скорее как аналог английского прихода. Местные жители там проводят сходы, поэтому совсем исключать общины из МСУ, наверное, не стоит.

В Северной Ирландии мы очень условно говорим о наличии МСУ. Это очень конфликтные округа. Сейчас, например, Северная Ирландия категорически протестует в отношении того, что после брексита снова появляются границы между Северной Ирландией и просто Ирландией, т.к. этот вопрос казался нивелированным пока Великобритания оставалась в ЕС. Северные ирландцы говорят, что будут протестовать всеми возможными способами, если это будет сделано, поэтому центральное правительство не передает никаких публичных полномочий на уровень дистриктов, администрация там назначаемая британским парламентом. А районы – это чисто статистическая история, чтобы учитывать экономические показатели. Органы МСУ могут осуществлять только полномочия в области культуры и больше ничего.

Если обобщить проводимую реформу, то мы создаем унитарные образования, создаем территории, которые объединяют несколько округов, ликвидируем систему органов МСУ на тех уровнях, которые объединяются. Дальше мы из соединяем в регионы, там создаем органы. Возникает такая история – центральный орган, региональный и муниципальный.

Характеристика органов МСУ

Англо-саксонская модель МСУ основана на корпоративной модели управления. Модель называется корпоративной, потому что предполагается, что каждое муниципальное образование строится как корпорация, как условное АО. В этом заключается отличие корпоративной модели от общинной, где субъектом прав является община, население - жители объединяются в местное сообщество и жителям принадлежит право решать вопросы местного значения.

Корпорация включает несколько уровней самоуправления, у корпорации есть собственник (обычно их много – акционеры), она включает систему выборных органов управления (совет директоров), в корпорации есть наемный менеджмент (какое-нибудь управление). Этот корпоративный подход в полной мере распространен на организацию МСУ. Акционеры – это жители, совет директоров – выборный представительный орган, президент – мэр или выборный глава МСУ, он формирует менеджмент. Возникает система корпоративного устройства, и все акционеры и наемный менеджмент в равной степени заинтересованы в успехе корпорации. Отсюда возникает принцип возможности сочетания выборных начал и принципа найма, поскольку все члены корпорации заинтересованы в успехе, то допускается, что избранные жителями депутаты обладают такими же правами как наемный менеджмент или даже меньшими.

Исходя из этой доктрины, местный совет в Великобритании состоит из избираемых депутатов (советники) и так называемых олдерменов – специалистов, руководителей структурных подразделений. Традиционно численность определяется следующим образом – 2/3 состава совета – советники, 1/3 – олдермены. Избранные советники нанимают олдерменов.

Срок полномочий всех депутатов составляет 4 года, искл. – Шотландия, там 3 года.

Есть несколько вариантов избрания депутатов. Можно избирать всех, т.е. обновлять весь состав каждые 4 года, а можно избирать половину состава совета каждые 2 года. Третий вариант – каждый год проводить выборы.

Депутаты нанимают олдерменов на 6 лет, это все та же идея преемственности в деятельности МСУ. Олдермены участвуют в сессиях так же как и депутаты: участвуют в работе совета, у них право решающего голоса, когда тайное голосование проводится по проекту.

Возглавляет представительный орган председатель, которого в городах традиционно называют мэром.

Классический вариант организации (тут можно провести вариант с ленинским принципом, что совет – работающая корпорация) предполагает, что совет является одновременно и органом представительной, и органом исполнительной власти. Т.е. совет может сформировать ответственный комитет (также как совет народных депутатов сформировал), и этот комитет будет решать вопросы местного значения. Формируются комитеты по отраслям (образованию, дорожному строительству и т.д.). комитеты формируют в той же пропорции что и сам совет. Исключение только финансовый комитет, который состоит только из депутатов. Есть еще комитет по ПО, в который еще входят мировые судьи.

Как корпорация свободна в вопросах своего внутреннего устройства, также и совет свободен в вопросах внутренней организации. Совет сам определяет нужен ли аппарат, какой количество технических работников необходимо, их з/п, условия труда и т.д. (1 часть за Софию - Роман) вообще, каковы будут условия их труда и тд. Но это классическая модель, которая похожа на советскую модель, но та самая реформа, о которой мы говорим, она включает не только территориальную реформу, создание унитарных муниципальных образований, но она еще и включает изменения подходов организации представительной и исполнительной власти на уровне местного самоуправления. Сегодняшние акты, которые приняты в Британии, предусматривают возможность перехода от системы исполкомов, к структуре органов, где предусмотрена принцип разделения властей, разделены представительные и исполнительные функции власти. В классической системе у нас совет избрал председателя, внес предложения по формированию комитетов, совет проголосовал, сформировали ответственный комитет, получилась исполнительная власть.У нас есть разные варианты формирования системы исполнительных уровней.

1 Вариант - Мэр и исполнительный кабинет. Проводятся прямые выборы мэра населением самоуправляющейся территории. Далее, этот глава формирует орган исполнительной власти - кабинет или исполнительный кабинет. Эта администрация и будет осуществлять всю исполнительно-распорядительную деятельность.

2 Вариант - Выборы главы муниципального образования Советом. В этой ситуации кабинет, орган исполнительной власти, может формироваться или лидером, избранным советом, или советом, тут разные варианты. Лидер совета может вносить на рассмотрения кандидатуры, например. Может быть сочетание, с одной стороны жители избирают мэра, с другой стороны, совет избирает осуществляющего исполнительную власть.

Что касается компетенции:

Те вопросы, которые относятся к компетенции муниципальных образований, они традиционно регулируются актами парламента, вот здесь какая особенность: они носят как общий характер, но при этом британский парламент принимает и индивидуальные акты (частные статуты), которые адресованы отдельным муниципальным образованиям. С одной стороны, органы местного самоуправления самостоятельны, но с другой стороны, раз у них такая свобода, концепция корпоративного управления предполагает, что за пределы компетенции они вообще выходить не могут. Но понятно, что муниципальных образований много, что вопросы, которыми они занимаются, они носят разный характер, поэтому с одной стороны появляются частные статуты, а с другой стороны, у (с 1:12) у нас сами эти полномочия в частных статутах разбиты на две группы:

• Обязательные полномочий. Это те, которые муниципалитет обязан решать.

• Рекомендуемые полномочия. Это те вопросы, которые британский парламент разрешает решать соответствующему муниципальному образованию. Это дело муниципалитета решать эти вопросы или нет.

Пока у нас вся Великобритания не покрылась системой унитарных муниципалитетов можно разделить вопросы, которые решаются на уровне

• графств (транспорт, планирование, социальная помощь)

• на уровне округов (все вопросы, связанные с установлением, взиманием местных налоговов и сборов). В свете тех вопросов, которые сейчас идут, у нас муниципалитеты объединяют и они решают вопросы, которые относятся к компетенции графств, округов, сити и т.д.

• на уровне приходов нет вообще вопросов местного значения, а есть инициативы, которые проявляют соответствующие территории. Земельный участок, например, просят выделить, автобусные остановки построить.

Иногда актами британского парламента органам МСУ передают публично-правовые полномочия. Например, право взимания штрафов.

Экономика. Ресурсы, которые находятся в распоряжении муниципальных образований, это приличные ресурсы. Это примерно ¼ всех национальных ресурсов, т.е. ресурсов, которыми распоряжается публичная власть. Там у них и местные налоги, штрафы и трансферы с центрального бюджета. Трансферы это одна из важных статей в местном бюджете. Более того, вопросы, которые у нас решаются на уровне местного самоуправления, они делают муниципалитеты все более и более зависимыми от центральной власти. Есть и частно-правовые доходы, которые муниципалитеты получают. На что они тратят деньги тоже +- понятно: есть капитальные проекты (дорогу построим, недвижимость), есть текущие затраты (на содержание муниципального жилого фонда, организационные расходы).

Самым важным источником финансирования в Британии является предоставление ресурсов из центрального бюджета. (до 1:18:08)

(с 24 мин) Для выделения этого гранта, который выделяется правительством, конгресс муниципальных образований торгуется с правительством и определяет сумму поддержки, а эта сумма разделяется между муниципалитетами в зависимости от их размера, численности и вопросов, которые решаются. Это общая дотация, но есть еще и целевые гранты, т.е. каждое министерство может предоставлять грант (н., есть home office, которому нужны полицейские участки, и он выделяет деньги на их строительство).

Только после того как было распределено все финансирование, мы можем говорить о counsel tax. Мы определяем местный налог исходя из того, что у нас осталось. Мы посчитали расходы, закрыли их за счет механизмов, которые обсудили выше. Если остаются еще какие-то публичные расходы и денег не хватает, то мы выводим counsel tax исходя из оставшихся потребностей в расходах. Но правительство имеет право заморозить этот налог и делает это последние лет 10. Замораживает означает, что не поднимает counsel tax, запрещает муниципалитетам поднимать местный налог, но принимает на себя обязательство компенсировать те суммы, которые у нас сверху образуются и не достают муниципалитетам. Более того, палата общин последние годы ежегодно вводит рекомендуемые ставки counsel tax, и если местный совет не согласен с этой ставкой, то он может провести местный референдум для ее изменения.

Лекция 9 (27.10.2021). Контроль за местным самоуправлением. Группа 5.

• Великобритания - англо-саксонская модель МСУ

Отношения, которые сложились в Великобритании между центральной и местной властью эксперты, муниципалы, ученые в области муниципального права называют концепцией взаимозависимости. То есть, с одной стороны мы говорили о том, что местное самоуправление децентрализовано, что органы местной власти в какой-то степени автономны, независимы. Но с другой стороны, я не случайно повторил историю об экономике и финансах, чтобы вы еще раз увидели, что местное самоуправление полностью зависит (в финансовом / экономическом смысле) от центрального правительства, и поэтому ресурсы финансового правительства - это в каком-то смысле элемент давления.

Также влияют личностные факторы, партийная принадлежность и тд. Но при всем при том, даже при наличии всех этих инструментов, центральное правительство, как правило не способно «тотально» контролировать местное самоуправление, поэтому всегда взаимоотношения с местной властью строятся на основе переговоров, компромисса, обмена информацией. Естественно, мы понимаем, что в Британии правительство формируется партией, которая выигрывает выборы, то есть у них одна и та же правящая партия контролирует и парламент, и правительство. Конечно, они могут принимать законы, которые так или иначе будут определять деятельность муниципальных образований.

Но с другой стороны, местные советы напрямую избираются: 2/3 избирается жителями - то есть, у них такой собственный мандат, собственные финансовые ресурсы, как минимум закрепленные законодательством, у них своя компетенция, ну и наконец, у них свои определенные права по саморегулированию. Поэтому, не только местная власть, не только МСУ оказываются зависимы от центрального правительства в плане общей поддержки, в плане финансовых субсидий и тд. Но и правительство попадает в определенную зависимость от местных властей. Особенно когда должна реализовать какие-то непопулярные экономические и другие меры. Вот и работает концепция взаимозависимости, когда вместо того, чтобы давить, вы скорее проведете переговоры, обсудите проблемы и о чем-то договоритесь.

Что касается собственно контроля, в Британской доктрине выделяется три формы контроля:

1. Финансовый контроль - я вам рассказывал про финансовый комитет местного совета, который состоит целиком из депутатов.

• Внутренний - Собственно, внутренний финансовый контроль осуществляет именно этот совет. Он оценивает потребности исполнительной власти в расходах по отраслям, по структурам, если это классическая схема, то по ответственным комитетам, если местная администрация, то по их структурным подразделениям, то есть, на сколько корректно составлены предложения по расходам в местном бюджете.

• Внешний - помимо внутреннего, существует еще и внешний финансовый контроль. Есть так называемая национальная ревизионная комиссия, существуют независимые финансовые омбудсмены, которые периодически проводят общий аудит финансового образования. Опять таки напомню, мы сейчас обсуждаем корпоративную модель местного самоуправления, поэтому мы здесь говорим об аудиторской проверки компании.

2. Общественный контроль - означает, что любой житель вправе обжаловать любое решение, принятое муниципальным образованием. На самом деле, по большей части, этот общественный контроль тоже сводится к контролю за финансами. Когда мы говорим о праве оспаривания, то речь идет прежде всего о том, что любой житель может оспорить любое расходование средств из бюджета муниципального образования. Представительный орган публикует всю финансовую отчетность, все декларации о доходах, все расходы, все отчеты, а каждый резидент (житель) может проверить данные, и если он не согласен, то пишет возражения в местный совет. Если местный совет получает такие возражения, то они тут же формируют ревизионную комиссию и она проверяет насколько обоснованы или соответствующие расходы, и выводы этой комиссии сообщаются жителям, и если житель опять не согласен, то он вправе обжаловать в суд.

3. Административный контроль - напомню вам чем отличается административный контроль от всех других форм. В классических вариантах контроля, да и в тех, что мы обсуждали, речь идет о законности. Если центральное правительство контролирует местную власть, то обычно речь идет о том, что они проверяют насколько соответствуют закону действия и решения органов и должностных лиц МСУ. Но в случае с административным контролем, тут у нас возможности контроля публичной властью шире, потому что административный контроль предполагает контроль не только законности, но и контроль целесообразности. То есть, административный контроль еще и включает оценку того, насколько эффективны были действия органа или должностного лица, нужно было или нет осуществлять определенные действия и тд. Такой контроль носит как предварительный характер, так и последующий.

• Предварительный контроль: заключается в использовании принципа контрасигнатуры, то есть органы МСУ обязаны получить предварительное согласие министра (отраслевого). Поэтому, целый ряд вопросов в том же частном статуте, когда он принимается, определяется какие вопросы требуют предварительного одобрения центральной власти.

• Последующий контроль: контроль за законностью действий и решений органов и должностных лиц МСУ.

Ответственность. Тут довольно стандартные формы, их переняло и наше законодательство:

1. Роспуск представительного органа.

2. Отрешение должностного лица.

3. Изъятие полномочий.

Все эти меры ответственности - публичные меры. Мы сейчас не говорим про отраслевую (уголовную, административную и тд). Все меры публично-правовой ответственности применяет правительство по отношению к Совету, представительному органу.

• Франция.

Здесь противоположность корпоративной модели, для Франции характерна общинная модель. Исторически, принципы общинной модели были закреплены еще в первых французских конституциях. Но здесь сама концепция этой общинной модели предполагает, что основной субъект МСУ - это местное сообщество. Обратите внимание, потому что это очень важно, так как с точки зрения корпоративной модели - весь муниципалитет это корпорация. А для корпорации главное - это активы, имущество, земля и тд.

А в общинной модели главное - это люди. Поэтому, здесь основной субъект - это местное сообщество. Этот «публичный коллектив» складывается исторически, при чем, это все происходит задолго до установления государства и поэтому община, с точки зрения различных теорий самоуправления, обладает правом на решение всего комплекса вопросов местного значения, включая формирование местной власти и тд. Потом, когда у нас появляется государство, то система общинного местного самоуправления становится частью системы единого публичного управления.

Иногда даже у общины отбирают все публичные полномочия и передают их государству, но община при этом остается, как некий территориальный коллектив. Это хорошо видно на примере Франции, потому что как раз, власть у Франции была абсолютно централизована, а потом они начали реформы децентрализации - и это происходит у них в режиме маятника. Сегодня мы можем наблюдать этап расширения полномочий местных властей - 3 этап реформы децентрализации.

Территориально-самоуправляющиеся коллективы: регионы, департаменты, коммуны. Начинается вся эта система с нижнего уровня - с коммун, и на самом деле действующая конституция 58 года. Она действует не в редакции 58, а в 2003 года. В 2003 году был принят закон о децентрализации республики. Эта статья 34 говорит о том, что местное самоуправление формируется как система местных советов + как система совещательных собраний территорий.

ст. 34 закрепляет право местных властей самостоятельно решать вопросы местного значения, т.е. закреплен принцип само администрирования. Для этого муниципалитеты могут иметь самостоятельные ресурсы. Конституционный суд Франции, который как наш суд дает официальные толкования Конституции. Он это положение объяснил как: все наиболее важные нормы, касающиеся местного самоуправления должны приниматься парламентом. Поскольку 24 ст. Конституции говорит, что территориальные общины, самоуправляющиеся коллективы, их представительства обеспечены сенатом, то сначала сенат рассматривает любые законопроекты. Причем ОМС наделены правом законодательной инициативы. Более того, все проекты, которые местная власть выносит, они как правило, принимаются Парламентом.

Конституция 1958 года. Вообще Правительство Президента Де Голля несколько раз подступалось к местному самоуправления. Хотя при Де Голле Франция была сильно централизованной республикой с системой административно территориальных единиц. Те же коммуны рассматривались, как административные территории, на которых осуществляются полномочия ОГРВ - прежде всего префекты- представители центрального правительства. Де Голль проводит одну из первых реформа централизации. Он расширяет полномочия общин, территориальных публичных коллективов и ограничивает контроль префектов за ОМС. При этом он хотел сократить кол-во коммун, их около 40 тыс. При нем было поменьше - около 38 тыс. Де Голль уходит в отставку.

Следующая территориальная реформа проводится в 82 году законом 2 марта “О правах и свободах муниципалитетов, ведомств и регионов”. Этим законом появились 22 региона. С одной стороны, имелись в виду Провинции(шампань, бургундии, нормандии), когда возрождали регионы. С другой стороны, границы были проведены так, чтобы они не совпадали с границами провинции. Чтобы не было таких историй, как с Эльзасом, Лотарингией, чтобы не было этого сепаратизма. Поэтому просто появились 22 абстрактных региона. Плюс, статус муниципальных образований был придан департаментам, которые стали административно-территориальными единицами и одновременно муниципальными образованиями. Они стали сочетать два статуса. Но и Закон 82 года еще расширил полномочия общин. ряд полномочий был изъят и передан исполнительным органам местного самоуправления, которые формировались в муниципальных образованиях.

Ну и дальнейшее законодательство, вплоть до начала нулевых, касалось развития положений закона 82 года по межмуниципальному сотрудничеству принималось законодательство, по перераспределению полномочий.

• А в 2003 году принимается органический закон. Закон о Децентрализации республики в частности.

• Плюс, принимается второй закон, о децентрализации неорганический. С 2003 года регионы становятся муниципальными образованиями. Децентрализованные территории республики. Закон 2003 года предоставляет ряд гарантий, как жителям напрямую, так и ОМС эти полномочия передаются.

• В этот же период принимается Закон об экспериментальном построении ОМС. Это закон, который разрешает осуществлять местное самоуправление в противоречии с действующими нац законами.

• Закон об общественных свободах и обязанностях - очередной закон о децентрализации или деконцентрации, о перераспределении полномочий органов и ДЛ МС. Когда такие полномочия перераспределяются - должны передаваться соответствующие ресурсы.

Этот перечень территориальных уровней МС - коммуны, департаменты, регионы - он является открытым. ст. 72 Французской Конституции допускает образования каких-то уровней, на которых будет осуществляться местное самоуправление.

ст. 72 Французской Конституции устанавливает принцип равноправия муниципальных образований. То есть ни одно местное сообщество не обладает полномочиями по управлению другими местными сообществами. Мы понимаем, что Франция делится на регионы, регионы делятся на департаменты, в департаментах существуют коммуны. Вроде бы такая централизованная система иерархии сверху вниз, но ст.72 говорит о том, что ни одно тер сообщество не может властвовать над другим. Только в тех случаях, когда необходимо принять какие-то совместные решения - один из верхних уровней может координировать действия других уровней. Только координировать, никаких обязывающих и властных решений. Управлять не может. Они считаются муниципальными образованиями и административно- территориальными единицами. В каждой из этих территорий, в регионах, департаментах, коммунах есть представитель государства, аппарат государственной власти. Представитель государства в регионах и департаментах - это префектуры, напрямую подчиняющиеся Правительству. Они несут ответственность за соблюдение национальных интересов, чтобы решались общегосударственные задачи. Они осуществляют административный прокурорский надзор за деятельностью ОМС. Административный контроль - та же история за контролем целесообразности и соблюдением законом.

Организационные основы МС. Регион - это верхний тер уровень МС. У него двойной статус, он является и административным округом, и муниципальным образованием. Сначала Де Голлевской Конституции построил регионы, как административно-территориальные единицы, потом регионам был признан статус самостоятельных муниципальных образований. Соответственно, регионы Де Голль создавал несмотря на существование экономических мощных департаментов. Сейчас до сих пор регионы являются крупными территориальными образованиями. Их совокупные ресурсы составляют даже поменьше 20% общего объема всех финансовых ресурсов муниципальных образований. По прежнему все финансы в основном сконцентрированы на уровне департаментов. Регионы при этом являются ключевым элементом, который обеспечивает экономическое развитие. На уровне регионов осуществляется процесс перераспределения публичных финансов, то есть регионы оказывают финансовую поддержку университетам, например, регионы поддерживают науку, у регионов транспортные полномочия и тд. Регион решает вопросы трансграничного и международного сотрудничества. Можно ли эффективно построить на уровне региона МС? Можно ли считать регион муниципальным образованием? Там нет связи с исторической территорией. Кто-то говорил, что региональные границы не учитываются в границах исторический провинций. Задача реформы была в том, чтобы обеспечить эффективное принятие экономических решений.

Структура ОМС:

• Представительный орган - Региональный совет.

Депутаты избираются сроком на 6 лет по пропорциональной системе. Не постоянно действующий орган. Собираются раз в квартал и проводят заседания. На первом же заседании формируют постоянный комитет, по типу исполкома. По сути он выступает в роли исполнительного органа. Практика заключается в том, что региональный совет, постоянному комитету делегирует большую часть полномочий. В основной с финансами связаны - по налогам, установление местных налогов, по бюджету это то, что решают депутаты в постоянном комитете.

Начиная с 2015 года в региональный совет, как минимум по 2 представителя из департамента избираются. Как правило, оппозиционная партия получает место председателя финансового комитета Совета.

• Регион возглавляет Председатель.

Еще называет Президентом Совета. У него есть некоторое количество вице-президентов совета. Президентом становится лидер политической партии, которая победила на выборах. Правовая доктрина вполне себе допускает совмещение должностей. То есть Президент регионального совета одновременно возглавляет и исполнительную власть и является руководителем исполнительного органа. Он и несет персональную ответственность по вопросам местного значения и он же формирует весь аппарат.

Два важных координационных органов:

• региональный социально-экономический совет, который координирует социально-экономические проекты в департаментах.

• Совет по займу(?).

Департаменты - Франция вкл 101 департамент. 96 - сама территория Франции и 5 - заморские департаменты. Департамент - это основной уровень территориального самоуправления общих департаментов давних традиций. В силу этих традиций у них до сих пор наибольший объем полномочий.

Франция была разделена на департаменты в 1791 году, когда избиралось Национальное собрание. Позднее, ближе к концу 19 века департамент становится административно-территориальной единицей, а в ходе реформы децентрализации он получает статус муниципального образования. Наиболее важные полномочия Департамента: экономические, хозяйственные вопросы + социальные вопросы. Департамент – один из ключевых элементов в системе межмуниципального сотрудничества, поэтому он распределяет ресурсы между коммунами. Департамент может выдавать финансовые грамоты коммунам.

Сейчас во Франции обсуждается реформа местного самоуправления, чтобы объединить департаменты с регионами и дальше перераспределить между унитарными муниципальными образованиями и коммунами полномочия по решению вопросов местного значения.

Что касается структурного устройства:

- представительный орган – Совет департамента (решает все вопросы местного значения). Формируется по кантональной системе: избирательный округ – кантон, двухмандатные избирательные округа. Срок мандата – 6 лет. Мажоритарная двухуровневая система (1 уровень – абсолютного большинства, 2 – относительного). Выборы – раз в 3 года. Работает в сессионном порядке, минимум 4 сессии в год. Избирается Бюро – исполнительный комитет Совета. Глава департамента – Исполнительный президент, избирается из числа депутатов сроком на 3 года. Несет персональную ответственность за деятельность Совета, формирует повестку. Может распределить свои полномочия между Вице-президентами. Здесь структура полностью совпадает с региональной.

На уровне коммун: все коммуны обладают одинаковым правовым статусом, однако если мы начнем реально изучать законодательство, мы увидим различия по сути в правовом статусе (например, по-разному формируется бюджет, проводятся выборы и т.д.). Компетенция коммун – общая хозяйственная. Однако решение хозяйственных вопросов может быть передано на аутсорсинг частным компаниям.

Коммуны осуществляют и целый ряд гос. полномочий. Например, во всех коммунах есть муниципальная полиция, социальные службы и т.д. Реализуют эти государственные полномочия наркоммуны. Они формируются представительными органами муниципального образования. В муниципальном совете у нас разное количество депутатов – от 9 человек (если проживает меньше 100 жителей). Срок полномочий – 6 лет. В небольших коммунах избирательная система смешанная: партийные списки являются открытыми, но при этом избиратель может этот список «отредактировать» - получается он голосует не за список в целом, а за кандидатов. Также 2 уровня: первый - мажоритарная абсолютного большинства, второй – относительного большинства. Где крупные коммуны, выборы проходят по пропорциональной системе, есть избирательные барьеры. Если в первом туре ни один из списков не получает больше половины, то проводится второй тур, где участвуют только те партии, за которые было подано больше 10% голосов избирателей.

Все депутаты работают на общественных началах, без вознаграждения. С 31 марта 2015 года был принят закон «О статусе депутата местного совета», согласно которому советники вправе получать финансовую компенсацию за те расходы, которые они несут в связи с выполнением своих обязанностей (по общему правилу, это до 1000 евро в месяц). Также по этому закону депутаты получили ряд доп. Прав (право на охрану, социальные гарантии и др.).

Вся система местных советов является системой непостоянно действующих органов – сессии проводятся по мере необходимости (минимум 4 раза в год).

Муниципальный совет на 1 заседании выбирает мэра коммуны. Он рассматривается как представитель государства + глава местного самоуправления. Имеет право созывать заседания, формирует повестку. Совет может ряд своих полномочий делегировать мэру, однако закреплён ряд вопросов (бюджетные, утверждение плана застройки территории, кадровые и т.д.), которые могут быть разрешены только на заседании Совета.

Мэр формирует все муниципальные органы исполнительной власти, кроме своих замов. Они формируются из числа депутатов, их должно быть не больше 30 % (в Париже 21 Вице-мэр). Так как мэр является представителем двух уровней власти, он может быть отрешен от должности как Советом, так и Центральным правительством.

Итак, исполнительный орган коммуны – мэрия. Одновременно, она и орган гос. управления. Мэр также выполняет свои функции на общественных началах. Поэтому и введена система компенсаций, она зависит от численности населения в коммуне.

Мэр может совмещать свою должность со статусом депутата нац. Парламента, например.

Как представитель государства мэр напрямую подчинен префекту. Тут система тоже раздваивается: с одной стороны, департамент и коммуны – два равностатусных муниципального образования, а с другой – это две административно-территориальные единицы. Во втором случае довольно жёсткая и эффективная иерархия подчинения.

Экономическая основа местной власти гарантируется Конституцией (ст. 72).Территориальные общины пользуются доходами и могут ими распоряжаться на основаниях, закрепленных в законе.

Лекция 10 (10.11.2021). Территориальные основы МСУ. Группа 4

Продолжение прошлой лекции.

Германия

На формирование системы органов местного самоуправления в свое время повлиял тот факт, что Германия проиграла ВМВ и была разделена на оккупационные зоны, в каждой из которых страна, к ведению которой относился соотвествующий сектор, вводила свою систему органов местного самоуправления. Поэтому и получилось, что где-то возникало корпоративное самоуправление, где-то общинное самоуправление, затем это потихоньку все объединялось. До недавнего времени существовали 4 формы:

• магистратная - коллегиальный орган исполнительной власти;

• бургомистерская - одновременно глава исполнительной власти и глава совета, возглавлявший всю систему органов;

• северо-германская;

• южно - германская - ныне существующая система, где есть наличие двух органов (городского совета и главы исполнительной власти).

Не смотря на то, что население избирает отдельно главу исполнительной власти (бургомистра), он, как правило, одновременно является председателем совета представительного органа. Также городской совет может делегировать главе ИВ любые полномочия, которые относятся к компетенции совета. То есть, нынешняя немецкая доктрина рассматривает систему органов МСУ как “квазипрезидентскую”.

По исполнительной власти все зависит от земель. В каких-то землях глава муниципального образования сам формирует исполнительную власть, в каких-то необходимо согласование с советом (предложение совету, который голосует за или против). Не стоит забывать, что в Германии партийная система, т.е. в местных советах депутатами становятся представители той или иной политической партии. В связи с этим достаточно сложно говорить и о компетенции, поскольку земли сами ее определяют. Мы можем обобщить наиболее типичные местные функции: социальное благосостояние (обслуживание социальных объектов, предоставление соц. льгот из местных бюджетов); здравоохранение; школьное образование; ЖКХ; общественный транспорт; муниципальная экономика (туризм и т.д.); экологические вопросы; общественная санитария.

Если земля определяет в законе перечень вопросов местного значения, то дальше местное самоуправление несет ответственность за решение этих вопросов. Муниципалитеты имеют право привлекать к своей деятельности частные компании.

Иногда появляется “конкурирующая компетенция”, т.е. одна и та же задача относится и к ведению земли, и к ведению местного самоуправления. В ФРГ есть то, что мы по сути заимствовали, понятие “делегированных государственных полномочий”, т.е. компетенция разделена на вопросы местного значения и вопросы, решаемые государством. Каждая земля может делегировать часть вопросов на уровень местного самоуправления. Если это изначально вопрос местного самоуправления, то он финансируется из местного бюджета, если вопрос, делегируемый государством, то финансы идут из центра (например, лицензионная деятельность делегируется и спонсируется).

Экономика. Вся экономическая местная система контролируется землями. Как правило в земельном правительстве существует специальный министр, очень часто это министр внутренних дел, который контролирует все решения, которые принимаются в связи с местными финансами и решением местных экономических задач. Т.е. этот министр контролирует структуру местного бюджета, насколько эффективно функционируют муниципальные предприятия и т.д. Контроль не только последующий, но и предварительный (принцип контрасигнатуры, как в Великобритании).

Что касается принципов формирования местных финансов, то тут есть принцип, который мы заимствовали - принцип “деньги следуют за полномочиями”, т.е. определяются расходные обязательства местного самоуправления и под эти расходные обязательства определяется объем ресурсов. Так что у нас в отношении местных финансов каждая земельная конституция признает принцип гарантированности финансовых прав местного самоуправления, но при этом все земельные конституции говорят о принципе софинансирования. Количество тех полномочий, которые считаются государственными, но реализуются на муниципальном уровне, весьма велико (больше четверти всех доходов, формирующихся на муниципальном уровне).

Хроническая проблема - дефицит бюджета. Стандартно это 5-7%, в зависимости от муниципального образования. Раз есть дефицит, то его надо финансировать. А как это делать? Идем в банк и берем кредит. При этом мы понимаем, что долги могут собираться и копиться, поэтому есть такой механизм как секвестр бюджета, т.е. это требование от правительства в сокращении расходов и направление сэкономленных денег на погашение долгов.

Если посмотреть на расходы, то их два вида: капитальные (инвестиционные проекты) и текущие. Теоретически, муниципалитеты имеют право переводит деньги из текущего бюджета в бюджет капитальный, но это при условии, что в бюджете профицит (чего уже давно не было). Имеются собственные доходы в виде подоходного и торгового налога. В Германии самый высокий уровень налогового самофинансирования, он приближается к 40%, поэтому немцы очень заботятся о том, чтобы налоговые поступления сбалансировано распределялись, в том числе и между уровнями. Торговый налог, в принципе, является федеральным, но муниципалитеты могут его дополнять. Подоходный налог - ежегодно в федеральном бюджете определяется норматив, по которому идут отчисления в земли (обычно это от 10 до 15%). Это не соответствует нашей системе, потому что у нас НДФЛ - федеральный налог. У некоторых земель есть налог на развлечения, в некоторых есть налог на животных, есть также налог на второе жилье. Обо всем об этом мы говорим применительно к поселенческому уровню, применительно к городским, сельским поселениям, к общинам. На уровне районов, графств там вообще нет бюджетов и прямых налоговых поступлений. Есть система правительственных трансфертов, в основном земельные ассигнования. Хотя они мб и федеральными.

Примерно 40% бюджета формируется за счёт местных налогов. А вот 60% это земельные/федеральные ассигнования, то есть дотации, выравнивание (при различии уровня доходов), стимулирующие структуры (через местный бюджет).

Есть и частно-правовые доходы, примерно 10%: то, что платят жители, приезжие за получение муниципальных услуг. Как работает? Иногда муниципальные службы создаются на основе полного покрытия расходов, иногда другие варианты. В социальной, образовательной, культурной сферах принцип полного возмещения расходов за счет населения.

Структура местного бюджета: 10% частно-правовые доходы, 50% местные налоги, 50% правительственные трансферы. Если вдруг не хватает денег, то правительство МСУ могут привлечь займы, кредиты. Но это право ограничено бюджетным законодательством. По идее займы и кредиты можно привлекать только в инвестиционную часть бюджета.

Кстати, у них очень развита система местных сберегательных банков, которые часто выступают институтами, кредитующими муниципальные образования.

Но остаётся проблема хронического дефицита. Всё равно местные налоги рассматриваются как основные. То, чего не хватает, переводят преимущественного с федерального земельного уровня. Федеральные трансферты - целевые программы в основном.

Общий трансферт, это по-сути дотации, которые расходуются органами МСУ как пожелают, целевые трансферты - компенсации, субсидии, что нужно на обслуживание долга, инвестиционные гранты и тд.

Контроль за МСУ. Немецкое законодательство допускает осуществление надзора за органами МСУ только в рамках установленной законом процедуры, только в тех случаях, когда это предусмотрено нпа. Такой истории как во Франции с префектами, когда всегда можно вмешаться и любой вопрос изучить - такого нет. Цель надзорной деятельности: исключительно контроль законности.

Но административный контроль, т.е. контроль, предполагающий проверку не только законности, но и эффективности, тоже возможен. Он происходит в рамках делегированных полномочий, когда какие-то земельные вопросы делегируют на муниципальный уровень, тогда можно чтобы орган исполнительной власти земли будет проверять законность реализации этого вопроса муниципалитетом, но и эффективность и целесообразность решений муниципалитета.

Во всех случаях должен соблюдаться принцип пропорциональности. Согласно ему, степень вмешательства административного органа должна соответствовать тем интересам, которое это вмешательство должно обеспечивать.

Муниципалитеты обладают широкой дискреционной властью, то есть где сфера вопросов местного значения, то там возможность такого контроля очень ограничена. А контроль законности осуществляется через систему ОВД, надзор реализуют чиновники МВД.

Специальный надзор в рамках делегированных полномочий осуществляют отраслевые органы исполнительной власти. В зависимости от конкретного вопроса.

Тема: Территориальные основы МСУ

1. Понятие муниципальных образований

2. Виды муниципальных образований

3. Изменение границ муниципальных образований

4. Административно-территориальное устройство

• Н.С.Тимофеев «Территориальные пределы МСУ в РФ».

• Л.А.Шернина «Формы муниципальных территориальных изменений» Докторская.

Опирайтесь на ФЗ, а не на наш кафедральный учебник, потому что уже все поменялось.

Территориальные основы это институт МП, поэтому это и система норм, которые регулируют вопросы территориальной организации.

Все вопросы урегулированы в 131-ФЗ, но вопрос территориальных основ адресован субъектам федерации. Это не вопросы местного значения, а относятся к уровню субъектов.

ФЗ вслед за КРФ. В дореформенной редакции КРФ определяла, что МСУ осуществляется уровнем городских и сельских поселений. Действующая редакция изменила этот подход. Поэтому в учебнике мы долгое время говорили, что КРФ закрепляет 2 принципа: территориальный (это вот эти вот районы), и поселенческий (это общины, города, городские и сельские поселения). Сейчас в КРФ в ст.131 ч.1 говорится о том, что МСУ осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются ФЗ.

Этот институт прошел очень серьезную трансформацию. Изначально подход федерального законодателя в КРФ заключался в том, что субъекты федерации сами решают на каких уровнях осуществляется МСУ. Более того если посмотреть самые ранние правовые позиции КС РФ, то можно увидеть, что речь идёт о том, что систему МСУ должна являться одноуровневой, что определить уровень осуществления МСУ должен каждый субъект РФ исходя из своих потребностей, потребностей населения, при этом при определении уровня осуществления, публичная власть должна быть приближена к населению.

Такой подход КС РФ был отброшен в 2003 году, когда был принят 131-ФЗ. Он ввёл двухуровневую систему, основываясь на дореформенной Конституции. Раз она закрепила городские и сельские поселения, значит субъектам было предписано разделить всю свою территорию между поселениями, а их наделить статусом городского или сельского. Все эти поселения собрать в районы, потому что в КРФ сказано «городские, сельские поселения и иные территории», иные территории это и есть районы. Так получилось два типа муниципальных образований и двухуровневая система. Городское и сельское поселение - поселенческий уровень, они объединены в районы. И отдельно из районов выделены городские округа как особые территории. То есть везде была двухуровневая система, которая дополнялась системой одноуровневой, то есть системой городских округов.

Это оказалось не очень эффективным. Прежде всего по финансовым соображениям. Во многих субъектах с целью экономии МСУ было укрупненно. Например, в Мос области существовало 18 муниципальных районов и они и были муниципальными образованиями, а поселения не имели такого статуса. А если мы наделяем поселение статусом муниципального образования, то дальше нужно формировать систему органов МСУ, представительный орган, исполнительную власть, аппарат. С момента принятия 131-ФЗ количество муниципальных служащих в целом по стране увеличилось тысяч на 300. А огромный аппарат трудно финансировать. Учитывая то, что местных денег нет, это грузом ложится на региональные бюджеты. Разрастается аппарат, начинается перетягивание полномочий с федералами = субъекты обязаны финансировать огромное количество дотационных муниципальных образований.

Необходима оптимизация. Решение нашли в городских округах. Происходит парадоксальная ситуация, когда субъект всю свою территорию делит на городские округа без поселений. Ведь там нужны только органы местного управления городского округа и больше ничего.

Федеральная власть долго пыталась с эти бороться, рассылая инструктивные письма о недопустимости такого построения.

Вообще с начала когда закон принимается регион проводит реформы муниципальные и появляются эти двухуровневые системы: район + поселение. Потом когда выясняется, что у них нет денег более того появляются показатели эффективности

С показателей эффективности регионов не входит ведь деньги надо тратить на что-то другое и когда начинают думать, как оптимизировать у них получается преобразование муниципального района со всеми поселениями внутри городского округа внутри федерального. Федеральная власть начинает доказывать, что вы там нарушаете федеральное законодательство. Не предусмотрено такое преобразование муниципального района в городской округ, но регион упорствует и говорят, что по-другому мы не сможем финансировать местные бюджеты весь муниципальный аппарат и в итоге все это приходит к тому, что появляется новый тип. Федеральная власть сдаётся, пусть будет по-вашему, но только не называйте этот городскими округами, потому что городской округ — это территория, где городское население составляет 2/3. Они, кстати, сначала эти поправки вносят в 131 ФЗ про 2/3, думая , что когда субъекты, которые сделали эту одноуровневую систему они будут вынуждены ликвидировать эти свои городские округа с сельским населением.

Тогда появляется это понятие об особых видах муниципалитета, понятие об муниципальных округах. То есть муниципальный округ как территория, которая является объединением 2-х типов: район, объединенный с поселением. Собственно говоря, у нас теперь остался городской округ, где 2 трети населения живёт в городах и у нас появился муниципальный округ и те субъекты федерации, которые хотят они вполне себе могут ввести это одноуровневую систему местного самоуправления. При этом учитывайте, пожалуйста, что у нас в ФЗ нет понятия муниципального образования. Если вы откроете 2 статью, то увидите, что муниципальное образование дальше идёт перечисление всех тех видов муниципальных образований, которые у нас здесь есть.

По каждому из этих видов у нас есть определения. Муниципальный округ это несколько объединенных общей территорией населённых пунктов не являющимися муниципальными образованиями. Район это несколько поселений. Ну и вот смотрите у нас городских округов после всех реформ, которые шли с 2003 года у нас появилось их 2 вида: 1)просто городской округ 2)городской округ с внутригородским делением.

Чем они отличаются? Просто городской округ — это единое муниципальное образование, округ с внутригородским делением он разделен на районы и каждый район является самостоятельным муниципальным образованием. Этот городской округ с внутригородским делением получается такая сложная система – система, состоящая из нескольких муниципальный образований. Округ разделен на районы, каждый район является муниципальным образованием и городской округ в целом тоже является муниципальным образованием. Видимо федералы, когда вводили эту систему они думали про города миллионики , потому что реально сказать, что в ЕКБ муниципальная власть приближена к населению. Представьте все захотят на приём к мэру. Поэтому давайте разделим большой город на районы, в районах будет какое-то приемлемое количество население и там люди вроде будут знать местных депутатов. Но реформа осталась бумажной, насколько я знаю Махачкала перешла на эту систему. Из всех наших городских округов, которых около 200 всего 1 или 2 города с этой системой.

Поэтому, когда ввели это реформу, появился ещё один уровень муниципальных образований – внутригородской район. Внутригородская территория осталась в городах федерального значения. Изначально было так предусмотрено в МСК и в СПб и сейчас к ним присоединился Севастополь. Здесь особая организация местного самоуправления причем это самоуправление во внутригородских территориях нужно рассматривать не с территориальной точки зрения, не в том плане как у нас построены территории, а в том плане какая система органов и какой компетенцией они обладают. Изначально все это создавалось так, чтобы не соответствовать 131 ФЗ и в МСК, и в СПб долгое время система местного самоуправления были заменены системой государственного управления. Большая часть вопросов местного значения решается через управы и через структурные подразделения управ. Управы — это органы государственной власти.

Система управ вместе с системой префектур, которые возглавляют административные округа. Сейчас предпринимаются некие реформы, но они далеко ещё до завершения и перечень полномочий органов местного самоуправления в МСК по-прежнему расходится с теми вопросами местного значения, которые закреплены в 131 федеральном законе. Хотя действующий мэр , действующая Мосгордума очень много сделали. Если мы сравним статус органов местного самоуправления 5 лет назад и сейчас мы увидим, что огромные шаги были сделаны. Началась эта реформа с того момента как появилась эта новая Москва. Было такое очевидно неравенство в Новой Москве область самоуправления была построена по тем принципам , которые закреплены в 131 ФЗ. Надо было как-то сближать.

Соответственно у нас появляются уровни муниципального образований. Поселенческим уровнем мы можем считать только сам такой классический общинный уровень. Достаточно длительное ревмя у нас ФЗ не делал различий между городскими и сельскими поселениями. То есть регулировалось это все абсолютно одинаково и общий перечь был вопросов местного значения.

Территориальный уровень – изначально только муниципальный район, но сегодняшнее регулирование местного самоуправления оно сводится к тому, что и оба вида городских округов: округ просто и округ с внутригородским делением, и муниципальный округ. Они являются территориальным уровнем местного самоуправления. Сейчас это деление на поселенческий и территориальный уровень является достаточно условным. Федеральная конституция она уже не закрепляет эти уровни. Теперь 131 статья говорит о том, что местное самоуправление оно просто осуществляется в муниципальных образованиях виды которых определяются законом.

Формально у нас довольно большое количество муниципальных образований они организованы по этому вертикальному принципу, то есть у нас территория субъекта федерации она разделена, а поселения объедены в муниципальные районы. Хотя у нас в принципах вы уже там не найдете положение о том, что у нас как принцип закреплена двухуровневая система. В 11 статье вы найдете , что территория разграничиваюется между поселениями, территория субъекта разграничивается между поселениями муниципальными и городскими округами. У нас вводится 3 уровня территорий. Дальше у нас поселения они объединяются в составе муниципальных районов. А муниципальные округа и городские округа в состав районов не входят. Можете называть это 1 и 2 уровнем. Ну и особый уровень остается – внутригородские территории городов федерального значения. Там даже регулирование своё. В 79 статье ФЗ определены особенности организации местного самоуправления и там написано о том, что город федерального значения как субъект федерации сам определяет будет ли там местное самоуправление или не будет.

Что касается границ территорий муниципальных образований. Мы с вами уже от части говорили о принципах. Главной вещью, о которой я вам уже несколько раз говорил это то, что все эти вопросы, которые связаны территориальными основами местного самоуправления это не вопросы местного значения. Отсюда у нас идёт регулирование через законодательство субъектов федерации, поэтому все эти принципы адресованы субъектам федерации. Один из самых важны принципов закреплен прям в части 1 статьи 10 и он о том, что местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Субъект он должен таким образов разграничивать свою территорию между поселениями, муниципальными образованиями, чтобы прежде у него какая-то территория вдруг не выпала из осуществления местного самоуправления.

Тут возникает пара проблемных моментов. Они были связаны с закрытыми территориями это всякие военные городки и т.д. ФЗ в итоге наделил их двойным статусом. Есть закрытое административно-территориальное образование и при этом оно одновременно является и городским округом, но в этом муниципалитете будет особая система прав, обязанностей, ограничений. То есть там все равно будет какая-нибудь военная комендатура. То есть какой-нибудь орган исполнительной власти и муниципалитет вроде как самостоятельный, но он будет подчиняться федеральным органам исполнительной власти.

С принятием конституции к этим закрытым образования добавились федеральные территории. Тоже непонятно что делать. С одной стороны федеральная территория это территория, которая особым образом охраняется , а с другой стороны у нас принцип, что федеральная территория осуществляется на всей территории РФ. Одна пока территория «Сириус». Они там написали, что в границах федеральной территории образуется городской округ. Как это образуется? Там ни органов местного самоуправления не предусмотрено. Пока непонятно как всё это будет работать. Здесь много проблем пока. У нас территория между поселениями – нет уже этого принципа (?). И собственно говоря остался прицип , что если образовываются городские, сельские поселения , то они входят в состав муниципальных районов, но при этом принцип равного статуса. У нас же местное самоуправление самостоятельно.

Тут существует целый ряд правовых позиций КС относительно того, что даже если у нас и двухуровневая система (сельское поселение входит в состав муниципального района), то глава муниципального района не может руководить сельскими старостами. Подчинённости нет. Этот принцип у нас чисто организационно-территориальный. Понятно, что у нас в состав в территории муниципального образования включаются земли вне зависимости от форм собственности. Вы это очень четко разбирайте.

Вы разбирайте публично правовой и частный статус. Земля вполне может быть и федеральная. Реки, например и они управляются водным кодексом, но при этом это часть территории муниципального образования. Всё , что будет касаться застройки и т.д. Когда федерация строила тот же олимпийский стадион, чтобы согласовать место собирала публичный слушанья. Она слушала протесты жителей, ‘’договаривалась’’ с местным мэром и всё это с целью, чтобы все решения, которые должны быть приняты на уровне МСУ были приняты. Т.о., формально именно органы МСУ разрешали федеральным властям построить все эти стадионы и проводить на них ОИ.

Так вот этот принцип, что земли входят в состав независимо от формы собственности находятся под юрисдикцией. Ну и принцип целостности: не будем делить ферму одного фермера между двумя районами. (записано дословно. Смысл и сам не очень понимаю)

Принцип совместимости

Понятно, что не должно быть пересечения границ. Не может быть такого, что внутри одного поселения находится кусочек, который принадлежит другому поселению именно юрисдикционно. Когда говорим, что территория одного поселения не может входить в состав другого то имеем в виду именно публично-правовой статус.

В некоторых странах легко можно представить ситуацию, когда мэрия одного городка покупает себе земельный участок на территории другого городка. Это не делает в публично-правовом смысле купленный участок частью поселения, управляемого купившей мэрией. У нас, в России, такая частная деятельность мэрии тоже формально возможна, но это одновременно будет нарушением бюджетного законодательства, а именно нецелевое расходование бюджетных средств. Получается коллизия между гражданским и бюджетным законодательством.

Территория должна быть целостной и должна быть связана общими границами. Это применимо не только к поселениям, но и ко всем видам муниципальных образований. Никаких анклавов, эксклавов.

Как уже было сказано. Нижний уровень – это поселения. А ко второму уровню (территориальный) относятся городской округ, муниципальный округ, муниципальный район.

Муниципальный район — это всегда сложное муниципальное образование (в его составе всегда поселения), а округа являются одноуровневой структурой (однако внутри городского округа может быть внутригородское деление, но для этого нужен особый статус, а для особого статуса нужен специальный закон субъекта федерации. Это встречается редко, буквально в отношении пары городских округов приняты такие законы). В подавляющем числе, опять же, городские и муниципальные округа являются одноуровневыми структурами.

Понятно, что поселению, чтобы быть частью муниципального района нужно полностью входить в территорию района. Не может быть деревня разделена на два района.

Административный центр муниципального образования

Сам по себе он не является каким-то особым муниципальным образованием. Тут два варианта: городское поселение или городской округ.

Для начала. Что такое административный центр муниципального образования (АЦМО)? Очевидно, что речь идет о крупном образовании: в сельском поселении не может быть никакого административного центра.

Если территория большая, то нам уже важно понимать, где находится муниципальная власть и где решаются вопросы местного значения, поэтому понятие АЦМО было введено в отношении муниципального района. Зачем? Зайдем издалека.

Еще с советских времен есть принцип, что муниципальный район образуется вокруг крупного районного поселения/города. Красногорский район вокруг Красногорска и т.д. А вот происходит реформа МСУ и эти города становятся городскими округами и совершенно непонятно, что с этими городскими округами делать, потому что они теперь не входят в состав территории района. А реально центром района как раз и является городской округ, который, опять же, теперь отделен и не имеет отношения к району. Более того, районные органы находятся в городском округе (орган одного муниципального образования находится в другом муниципальном образовании). Для того, чтобы сгладить это противоречие и появляется АЦМО, то есть административным центром муниципального образования может быть другое муниципальное образование и на территории этого муниципального образования могут находиться органы МСУ.

Изменение границ

Изменение границ – это не вопросы местного значения. Это вопрос, относящийся к ведению субъектов федерации. МСУ (либо органы, либо население) может участвовать на стадии инициирования процесса. Изменение границ – изменяется взаимное расположение муниципальных образований, но не изменяется их статус и количество (важно отличать от преобразования, где всегда происходит изменение статуса и часто происходит изменение количества). То есть изменение границ — это ситуация, когда просто территория из состава одного муниципалитета переходит в состав другого. Не более.

Как участвует население в процедуре? Действующая редакция ч.2 статьи 131 КРФ говорит, что изменение границ территории допускается с учетом мнения населения. Но по факту ФЗ расширяет понятие учета мнения населения: где есть не только учет мнения, но и согласие.

Учет мнения – это консультативная процедура. Спросили, выслушали, но все равно сделали по-своему. А вот согласие населения – это императивная вещь, но даже учитывая императивный характер согласия стоит понимать, что это вопрос не местного значения, а государственного. А значит согласие населения само по себе (без закона) ни к чему не обязывает (Спасибо, что согласились, но принимать закон мы передумали). Чтобы изменить границы – нужно принять закон субъекта и если это требует согласия, то здесь оно императивно – без согласия закон не возымеет силы.

Также обратите внимание, что КРФ говорит ‘’Население’’, но напрямую население очень и очень редко принимает участие. Как правило от имени населения выступает представительный орган МСУ. Дает согласие чаще всего орган, а вот учет мнения — это всегда только представительный орган. Напрямую согласие населения можно получить путем местного референдума, но напрямую это местным референдумом не называется, так как действующее законодательство о выборах и референдумах не предусматривает консультативного референдума (эта же ситуация: выборы провели, согласие получили, но без закона субъекта никакого эффекта референдум не возымеет). Поэтому процедура получения согласия выделена в особую форму учета мнения. Эта форма называется: голосование по вопросам изменения границ или преобразования.

Когда и в каких случаях это голосование требуется? Смотрите ст.12. Но если кратко, то, например, в тех случаях, когда инициатива принадлежит населению и в случаях, когда отдельные населенные пункты из состава территории одного поселения переходят к другому поселению (требуется согласие в форме голосования жителей этого населенного пункта). Чаще всего действует именно представительный орган.

Лекция 11 (17.11.2021). Территориальные основы МСУ (продолжение). Формы прямой демократии. Группа 3

[18:23]

Если городское поселение наделяется статусом городского округа или лишается такого статуса, то в данном случае необходимо согласие населения, которые выражается представительным органом, а также согласие муниципального района. Это редкий случай. Статусом городского округа обычно наделяется самое развитое инфраструктурное подразделение в муниципальном районе, поэтому здесь напрямую затрагиваются интересы района, поэтому и необходимо согласие населения.

Создание муниципальных образований

Мы переходим к вопросу о создании муниципальных образований. Мы уже много это обсуждали в рамках реформы местного самоуправления. Действительно, большая часть муниципалитетов была создана в октябре 1993 года, когда был принят указ о реформе местного самоуправления. Поэтому те муниципалитеты, которые были созданы по указу 1993 года (а это где-то 10 тысяч), так существовали пока не был принят 131 закон. А 131 закон установил, что появляется исчерпывающее число видов муниципальных образований: городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения. Закон предписал всем субъектам федерации наделить конкретным статусом свои муниципалитеты.

В основном здесь добавились поселенческие муниципалитеты как новый вид муниципальных образований. В дополнение к тем муниципальным образованиям, которые были созданы по указу №1760, появилось ещё где-то 12 тысяч новых муниципальных образований. До этого во многих субъектах федерации местное самоуправлении осуществлялось исключительно на уровне районов. Нынешняя реформа по созданию муниципальных округов, это по сути возврат к прежней районной системе.

Почему у нас вообще стало регулироваться создание муниципалитетов? Потому что на каком-то этапе законодатель решил, что преобразование будет считаться созданием муниципальных образований, в тех случаях, когда происходят количественные преобразования (все виды преобразований за исключением изменения статуса и присоединений и выделений).

Есть ещё так называемые межселенные территории, то есть такие территории, на которых не формируются ни муниципальные образования поселения, ни муниципальные округа. Обычно это какие-то тяжело доступные территории. Межселенную территорию можно образовать исключительно по постановлению Правительства, когда территория отнесена к территориям с низкой плотностью населения. По инициативе населения сельское поселение может лишиться такого статуса поселения (мы поговорим дальше про упразднение). В таком случае, очевидно, что жители никуда не расходятся, дома свои не бросают, просто населенный пункт, который был поселением, т.е. имел статус муниципального образования, теперь становится просто населенным пунктом. Такой населенный пункт включается в состав района и становится межселенной территорией.

Но жители могут и передумать. Поэтому по статье 13.2 может быть запущен процесс создания на межселенных территориях новых муниципальных образований. Граждане должны провести сход (о процедуре проведения схода мы ещё будем говорить), или же органы государственной власти должны проявить инициативу. Дальше, так как межселенная территория входит в состав района, то понадобится согласие населения района. Проводится не прямое голосование, а через представительный орган.

То есть сейчас создание новых муниципалитетов возможно только таким образом, а не принятием указа, нового положения о наделении и т.д. Таким образом, сейчас муниципалитеты создаются либо через преобразование, либо через появление вновь образованных поселений на межселенных территориях.

Упразднение муниципальных образований

Нормы об упраздении поселений появлились в ФЗ в 2007 году. Постепенно в состав межселенных территорий стали включаться не только незаселенные территории, но и населенные пункты - граждане стали упразднять свои муниципалитеты. Тогда-то нормы об упразднении и появлялись в законе.

В ФЗ появилась статья 13.1. Условиями упразднения является то, что территория относится к территориям с низкой плотностью населения (их перечень утвержден Правительством), а также то, что численность поселения составляет не более 100 человек. Происходит процедура схода. Если сход принимает решение об упразднении, то потом в итоге будет приниматься закон субъекта федерации. Об этом не надо забывать - при любом виде преобразований будет приниматься закон субъекта федерации.

Субъектами инициативы могут быть не только граждане (сход), но и органы государственной власти двух уровней и органы местного самоуправления. Также требуется учет мнения района (представительного органа района).

Соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства

На экзамене будет отдельный блок вопросов про соотношение административно-территориального и муниципально-территориального устройства.

В самом общем виде административно-территориальное устройство - это организация государственного управления. Т.е. административно-территориальная единица - это такая территория, на которой осуществляют свою юрисдикцию органы государственной власти.

В узком смысле вся страна разделена на административно-территориальные единицы, но это понятие не используется в действующем законодательстве, потому что речь идет об отраслевом характере таких единиц. Судебные округа или, например, территории, на которых действую налоговые органы - не муниципальные, а как минимум районные.

Административно-территориальные единицы - это территории, где создаются органы управления общей компетенцией. Одно время такая система административно-территориальных единиц существовала параллельно с системой органов МСУ и даже заменяла её, когда субъект федерации не собирался создавать местное самоуправление. Местное самоуправление отделено от государственной власти. Глава района, являющегося административно-территориальной единицей, назначается и снимается с должности главой субъекта федерации и подчиняется ему же. А в отношении главы муниципального района действуют все процедуры, установленные 131 законом. Поэтому, конечно, субъекты федерации были заинтересованы в том, чтобы у них существовала система административно-территориальных, а не муниципально-территориальных единиц. Но в силу требований законодательства о местном самоуправлении они были вынуждены создавать систему муниципально-территориальных единиц. На этой почве и возникали разного рода соотношения, взаимодействия и т.д.

Многие субъекты пытались просто заменить административно-территориальные единицы муниципально-территориальными. Постановление КС по Удмуртии января 1998 года, о котором мы уже говорили, как раз было направлено на то, чтобы решить, как соотносится административно-территориальное и муниципально-территориальное устройство. Вопрос был тогда решен в том духе, в котором тогда решались вообще все вопросы, связанные с компетенцией в публичном праве. Конституционный суд установил, что вопрос создания административно-территориальных единиц - это вопрос исключительного ведения субъектов федерации. Но тогдашний закон 154 (первый закон о МСУ) устанавливал такие рамки, в которых субъекты могли сами выбирать и муниципальное устройство. КС решил, что два этих уровня являются взаимозависимыми.

Эта правовая позиция оказалась не сработавшей, так как когда был принят 131 ФЗ, то все субъекты оказались обязанными наделить статусом тех или иных муниципальных образований свои территории. Административно-территориальные единицы перестают существовать.

Почему мы сейчас этот вопрос рассматриваем? Потому что в некоем смысле возрождение системы административно-территориального устройства произошло, когда начались процессы объединения субъектов РФ в начале 2000-х годов: с 2005 по 2010 годы несколько субъектов объединилось. Это были те субъекты, которые итак были сложносоставными (например, Коми-Пермяцкий автономный округ и Пермская область были объединены в Пермский край; Эвенкийский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Красноярский край объединились в Красноярский край и другие). И каждый раз, когда они объединялись, то вместо того субъекта РФ, который прекращал свое существование, то есть вместо упраздненного автономного округа, создавалась административно-территориальная единица с особым статусом.

Она и сейчас существует. В том же Красноярском крае Таймырский муниципальный район - его границы совпадают с границами особой административно-территориальной единицы. Теоретически статус этой административно-территориальной единицы должен быть урегулирован особым ФЗ, субъект РФ тоже может принять свой закон о статусе этой территории. По состоянию на сегодня ни один такой закон не был принят, поэтому есть такие административно-территориальные единицы с непонятным и подвисшим статусом.