40.Статус главы муниципального образования.

Правовой статус главы муниципального образования

1. Правовая природа

2. Компетенция

3.  Модели замещения должности

4. Прекращение должности

1. Правовая природа главы мо и его место в системе омсу:

1. Единоличный орган МО

2. Высшее должностное лицо МО

3. «Выборное» лицо

1. Единоличный орган МО

С советских времен на местном уровне не было единоличных органов, лиц, которые единолично бы осуществляли управление (коллегиальный принцип советских органов). Председатель совета – негласная фигура, имеющая большой вес фактически, но не юридически. Юридически из состава местных советов он не выделялся.

Вопрос о выборе главы МО встал после того, как Б.Н. Ельцин начал в рамках своей борьбы с советами борьбу за то, чтобы выстроить вертикаль исполнительной власти.

В 1993 г. октябрьскими Указами Президента введена должность главы МСУ. Этому предшествовала некоторая история. В 1991-м году – была введена еще до этого должность мэра, но он являлся не как таковым главой муниципального образования, а являлся главой местной администрации и руководил исполнительно-распорядительным органом МСУ. Фигура мэра должна была конкурировать с местными советами, представить противовес советам. Поэтому уже тогда поставили вопрос о том, чтобы мэры (главы местной администрации) были избираемыми. Решить этот вопрос о всеобщей избираемости мэра не удалось решить окончательно.

В этом же Законе 1991 г. был установлен особый порядок назначения глав местных администраций крупных городов. Главы местных администраций крупных городов – фигуры более политически весомые, могут стать оплотом для вертикали власти, либо, наоборот, встать в оппозицию. Поэтому было принято решение, что главы крупных городов изначально не избираются, а назначаются вышестоящими органами государственной власти. Еще до момента обособления главы МСУ в отдельную фигуру вопрос о порядке избрания глав местных администраций (мэров) оказался очень и очень острым, потому что в этой должности сходились интересы как граждан, так и интересы политической власти, которая хотела выстроить единую вертикаль исполнительной власти.

В 1993 г. Ельцин ввел должность главы МСУ – именно с 1993 г. ведётся отсчёт должности главы МСУ как обособленной фигуры в муниципальном образовании. Выборной должностью она не стала – вплоть до 1995 г. главы МСУ назначались.

Само обозначение «глава муниципального образования» означает, что на муниципальном уровне стала выделяться все более отчетливо отдельная фигура человека, который теперь уже не просто глава местной администрации, а обладает собственными полномочиями.

Окончательно эта должность была закреплена уже в законе 1995 года, причем эта должность главы муниципальных образований не является обязательной. Законодатель тогда пытался укрепить представительные органы – единственными обязательными органами МСУ он признал представительные органы. А что касается главы МО – законодатель разрешил самим муниципалитетам определить, нужен ли им глава муниципального образования или нет. Если не нужен, то могли оставить прежний советский коллегиальный порядок управления, когда оно находилось в руках представительного органа МСУ.

Но по факту должность главы муниципального образования стала обязательной, потому что:

1) этому предшествовал опыт наличия в муниципальном образовании должности главы местного самоуправления. И стало понятно, что эта должность оказалась далеко не лишней;

2) была проведена аналогия с должностью президента, на уровне муниципалитета восприняли структуру органов государственной власти – когда есть лицо, которое стоит над органами государственной власти (а на уровне МСУ появилось лицо – над органами МСУ);

3) население положительно восприняло появление фигуры «хозяина» города, человека, в руках которого сосредоточена ответственность по решению проблем соответствующих территорий.

И это привело к тому, что, несмотря на диспозитивный характер нормы, все муниципалитеты пошли по пути введения должности главы МО.

2. Высшее должностное лицо МО

Вопрос о статусе главы МО в законе 1995 года решался очень и очень неполно. Первый вопрос – какое положение занимает глава муниципального образования – тот же вопрос и к Президенту РФ (при ответе на вопрос про Президента обращаемся к положениям КРФ, а вот с вопросом про положение главы муниципального образования всё ещё сложнее).

Самое главное – каковы его отношения с местной администрацией? Он отделен от нее или он ее возглавляет? Если отделен, то у нас есть глава МО и отдельно глава местной администрации, который составляет ему противовес – возникает такая двуглавость, которая ведет к конфликтам. Мы не можем четко обозначить его правовую природу по ФЗ 1995 г. Законодатель чуть позже обозначил главу муниципального образования как высшего должностного лица муниципального образования, стоящего над всеми его органами. Закон 2003 пошел по этому же пути и подтвердил, добавив, что глава является высшим должностным лицом и единоличным органом МО, т.е. обладает теми полномочиями, которые позволяют ему выступать от имени МО.

3. «Выборное» лицо

Второй вопрос связан с избранием главы муниципального образования.

По закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 N 154-ФЗ глава МО – это было выборное лицо. Под выборностью понималось и избрание главы МО на муниципальных выборах и избрании из состава представительного органа. Итог: изначально федеральный законодатель пошел по пути демократическому – по выборному формированию главу. Выборность этого лица отражала его конституционно-правовой статус, Конституция гарантирует наличие выборных органов МСУ. Но на практике вопрос о способах избрания главы муниципального образования решался различно.

Существовало две схемы – это (1) избрание путем всеобщих прямых выборов и (2) избрание из состава представительного органа МСУ, т.е. депутат, избранный главой. В большинстве случаев (более 2/3 случаев) глава муниципального образования избирался на всеобщих прямых выборах – эта демократизация процесса обеспечивала тот результат, который был нужен (нужен региональной власти). В этом был политический интерес субъекта РФ. На протяжении 1995 – 2003 главы муниципальных образований преимущественно избирались на всеобщих выборах, но закон этот вопрос не решал.

В 2003 году, когда законодатель решил, что он обозначит более четко правовой статус каждого обязательного органа МСУ для того, чтобы создать условия для их эффективной деятельности, не допустить конфликты, которые существовали до этого – законодатель пошел по пути закрепления способов избрания главы МО. По закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" глава муниципального образования по-прежнему является выборным органом МСУ. Это означает, что глава является по конституционно-правовому смыслу является выборным органом – если в конституционно-правовом смысле глава муниципального образования является выборным органом, означает ли это, что глава, как и представительный орган, является органом народного представительства? Прямого ответа до сих пор нет. КС не дал прямого ответа. Но КС в 2013г. провел аналогию между этими органами

В 2013 году КС провел аналогию между статусом представительного органа и статусом главы МО: то есть мы можем говорить о том, что выборный глава МО является органом народного представительства в конституционно-правовом смысле этого слова.

Способы избрания– второй вопрос. Должны ли они соответствовать его статусу выборного органа как органа народного представительства? В первоначальной редакции 131-ФЗ было закреплено (по старой практике) два способа избрания главы муниципального образования – на всеобщих прямых выборах либо из состава представительного органа, и уже на этом этапе возникал вопрос: соответствует ли избрание из состава представительного органа статусу «выборного»? Доктрина Ответ из доктрины: если депутаты сами избраны на всеобщих муниципальных выборах, значит, это делегированное представительство, то глава муниципального образования все равно остается органом выборным.

В 2015 был введен конкурсный способ избрания главы МО. Соответствует ли конкурсный способ избрания главы его выборной природе - этот вопрос оказался очень сложным. Потому что в этом случае население не принимает участия в избрании даже косвенно. Является ли сегодня глава МО выборным органом МСУ? Законодатель не пошел по пути отказа от характеристики выборности главы муниципального образования. Отказ был бы опасен – 2 способа избрания выборные, а 1 нет – нелогично, получаются разностатусные главы. Если мы полностью отказывается от выборности, у нас возникает вопрос взаимоотношений с представительным органом МСУ, который тогда оказывается в определенной конкуренции (sic), получается, что глава муниципального образования, который должен быть над схваткой, который был введен, чтобы быть над органами МСУ и нести ответственность за все, что происходит в муниципальном образовании, вдруг выпал оттуда, стал невыборным органом – тоже не складывается. Поэтому законодатель пошёл по пути сохранения за главой статуса выборного органа.

В рамках этой проблеме может быть несколько ответов:

• Первый способ ответа на вопрос о выборности – когда вы отказываетесь признать, что глава МО – выборный орган, орган народного представительства и просто указываете, что выборность – это значит особая роль в МО, тогда разрывается связь с выборным органом народного представительства.

• Второй способ – признать его все-таки выборным органом народного представительства, и тогда объяснять это таким образом: конкурсный глава все равно остается выборным, потому что его избирает представительный орган МСУ, а сами депутаты выбраны населением, да и они из нескольких кандидатур главу выбирает.

• Третий способ – наиболее реалистичный: по своей правовой природе глава муниципального образования является выборным органом МСУ в конституционно-правовом смысле, орган народного представительства, то есть его избирают граждане для того, чтобы он представлял их интересы в отношениях со всеми органами и со всеми лицами, и выборность предполагает особый порядок избрания. Этот порядок избрания должен устанавливать прямую или как минимум опосредованную связь с гражданами на местном уровне. Из этого, естественно, выбивается конкурсный глава. (Баженова за эту позицию). Следовательно, от конкурсного порядка нужно отказаться.

Глава муниципального образования по своей правовой природе является особым органом, который призван встать над органами МСУ, нести ответственность за все происходящее на местном уровне. По своей правовой природе это орган народного представительства.

2. Компетенция

Функции главы МО:

–напрямую соответствуют его правовой природе и предназначению – организация осуществления МСУ на территории муниципального образования.

– глава МО выполняет функцию организации осуществления местного самоуправления на территории муниципального образования. То есть он несет политическую и юридическую ответственность за все происходящее в пределах муниципалитета. В законодательстве же эта функция и вытекающие из нее полномочия определяется весьма сложно. В законе 1995 года глава МО вводился на добровольных началах, каждый муниципалитет мог решить этот вопрос по-своему. Было обозначено в законе, что глава МО является ответственным за осуществление МСУ. К чему это привело? Законодателю пришлось принимать отдельный закон «О праве граждан избирать и быть избранными в ОМСУ». Потому что субъекты федерации саботировали формирование представительных органом, не формировали ОМСУ. Сформированные органы долго не могли набрать силу. Поэтому на фоне слабости представительных органов МСУ глава МО в силу прямого указания закона являлся лицом, который являлся ответственным за осуществлением МСУ глава МСУ стал, по сути, местным «царем». Он сосредоточил в своих руках всё и вся, т.к. в законе конкретные полномочия не обозначены.

В 2003 г., законодатель в 131-ФЗ решил пресечь эту практику и пошел по пути чёткого обозначения полномочий главы МО и по пути изъятия полномочий по организации МСУ – это полномочие ранее использовали неадекватно, а значит, надо его изъять.

Полномочия главы МО:

1) представляет МО в отношениях с третьими лицами, без доверенности действует от имени МО – это функция представительства. Слабая аналогия с юр.лицом. глава МО становится и по своей природе, и по функциям в один ряд с органами муниципального образования