20. Двухуровневая организация местного самоуправления типа «городской округ с внутригородским делением - внутригородской район

Двухуровневая организация МСУ берет свое начало в советской территориальной схеме устройства, когда эта территория была устроена на началах экономического районирования: районы, внутри них села, города районного подчинения.

Потом в ФЗ №154-ФЗ этот принцип уже не закреплялся, и вот встал вопрос о том, а как возвращать поселенческий принцип, если сельские поселения лишены собственной инфраструктуры, потому что она сосредоточена в городе – это был ключевой вопрос для законодателя. Поэтому было решено обратиться к ранее существовавшей советской схеме двухуровневости МСУ: город приобрел статус муниципального образования, но над ним есть район, который обеспечивает вопросы МСУ

Подробнее история:

6. Закон СССР 1990 г. - МСУ осуществлялось в границах административно-территориальных единиц.

• Первичным территориальным уровнем местного самоуправления могут быть сельсовет, поселок (район), город (район в городе).

• С учетом местных условий и национальных особенностей союзные и автономные республики определяют и другие уровни местного самоуправления.

• То есть двухуровневость в законе 1990 года была допустима.

7. Закон 1991 года РСФСР. Закрытый перечень МО: «Местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов»:

• Они создавались исходя из исторически сложившегося расселения, перспектив социально-экономического развития, демографической ситуации и иных местных особенностей.

• Таким образом, двухуровневость в законе была закреплена.

8. В Конституции 1993 закреплен поселенческо-территориальный принцип: «в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций».

• То есть Конституция не запрещает двухуровневости

9. ФЗ № 154 1995 года. Где будет осуществляться МСУ, решали субъекты (12 статья 154 ФЗ), которые принимали собственные законы. Субъекты по 154 ФЗ могли урегулировать все, что не запрещено Федеральными законодательством.

• Закон N 154-ФЗ содержал лишь общий подход, не давая ни единого перечня видов муниципальных единиц, ни критериев их формирования. Решение вопроса о конкретной схеме территориальной организации местного самоуправления было передано субъектам Российской Федерации.

• Субъекты подходили к этому вопросу различно. В ряде субъектов Федерации предусматривалась одноуровневая система на уровне районов, в других - одноуровневая на уровне поселений, в третьих - двухуровневая: на уровне поселений и на уровне районов и т.д. В результате во многих регионах были уничтожены образования поселенческого типа, произошло значительное укрупнение территорий муниципальных образований и т. д. Это привело к многочисленным злоупотреблениям: в некоторых субъектах (республика Алтай) вообще не создали муниципальных образований.

10. ФЗ № 131 2003 г.:

• Сейчас у нас безальтернативная двухуровневая (двухуровневая) организация МСУ на территории городских и сельских поселений: территория сельских и городских поселений находится в границах муниципальных районов. Это за исключением межселенных территорий, которые не имеют статуса муниципального образования.

• Альтернативная двухуровневая организация: допускается существование городских округов как одноуровневых единиц, и как двухуровневых единиц (есть городской округ и внутригородские районы – по этому пути пошли Челябинск, Самара и Махачкала, а так большинство городских округов одноуровневые).

Двухуровневая организация МСУ типа «городской округ с внутригородским делением – внутригородской район» представляет собой альтернативный тип организации, т.е. можно выбрать установить второй уровень или нет

Городской округ с внутригородским делением создан в Челябинске, Махачкале и Самаре. Вопрос о введении ГО с ВД сложный вопрос. Первоначально №131-ФЗ такого деления не предполагал. Но в 2014 г. это было введено, так как:

• 2010 г. во многих административных центрах начались акции протеста против результатов выборов, что заставило задуматься о степени самостоятельности ГО и об угрозе, которую они могут нести. Это был первый шаг.

• 2013 г. президент заявил, что состояние МСУ в удручающем положении. Необходимо провести реформы, которые позволят каждому гражданину «дотянуться до власти рукой»; в ГО эта власть значительно отдалена от населения, потому что в ГО есть представительный орган

• Концепция 2020 – субъекты были назначены ответственными за социально-экономическое состояние на своей территории.

 была введена новая единица – ГО с ВД. Это должно было обеспечить приближенность населения к власти.

Изначально предпалагалось, что произойдет повышение эффективности управления и приближение власти к населению, но!!!

Результатом создания такого ГО стало сомнительное приближение к власти.

• Стали создаваться самостоятельные представительные органы в каждом внутригородском районе. Но благодаря созданию таких органов, представительный орган на уровне ГО создается путем делегирования депутатов из внутригородского района. Это не прибавило демократических возможностей.

• Субъекты декларировали улучшение соц.-экономического развития территорий. Но в конечном счете это не совпало с понятием эффективности власти с точки зрения МСУ. Приблизили власть – но раздробили МСУ. Раздробление проявилось в изменении порядка избрания главы муниципального образования. Главы ГО и внутригородских районов перестали выбираться на прямых выборах. Т.е. созданы условия для подчинения этих глав губернаторам и т.д. Нет демократических возможностей!

Почему только три города решились на это?

В момент проведения реформы это требовало колоссальных финансовых ресурсов, а тогда как раз был экономический кризис. Поэтому от этого решили отказаться.

В этих же городах были конфликты на региональном уровне – нужно было выстроить новые отношения.

Пример Самары:

• Как устроено. Есть ГО, есть 9 внутригородских районов. Районы были раньше административные. Ничего нового не поделили. Как правило, адм.районами внутри города являются адм.районы адм.центров. Адм.районы города Самары являлись АТ единицами. Но и с внутримуниципальной точки зрения эти адм.районы могли быть территориальными районами муниципалитета. Есть район, в нем есть тер.администрация, так как район большой и его нужно поделить.

• Экономика таких районов. Такие муниципальные образования не самостоятельны в финансовом плане, потому что все деньги у округа. Если говорить про имущество, то то, что является муниципальной собственностью, остается муниципальной собственностью округа. У районов ничего нет

• Компетенция. Внутригородской район – образование ничего не значащее с компетенционной точки зрения, это некий совещательный орган и для решения мелких вопросов по типу организации народных праздников и т.д. – для реальной организации МСУ это ничего не значит. Например, организация транспортного обслуживания – это городской вопрос, в вопрос района – участие в организации транспортного обслуживания населения, внесение замечаний.

Пример Челябинска:

• Похожа с самарской ситуация. В Челябинске система более простая. Поделено на 7 районов (как и исторически), там по 7 депутатов – 49 штук. Схема рабочая с адм.точки зрения, хотя и более затратная. По целям – нет, не достигнуто

Пример Махачкалы:

• Там был мэр, который был связан с криминалитетом и его люди сидели во всех городских службах. В итоге – управление сосредоточено в одних руках. Надо их вытеснить, в результате создан ГО с внутригородским делением для обновления политической элиты.

Таким образом, двухуровневая организация ГО с внутригородским делением абсолютно искусственная. Она позволила решить локальную проблему. Но в целом, это не структура для эффективного МСУ и поэтому она не принята многими субъектами. Хотя многие субъекты для очисти представительного органа от оппозиции может и пошли бы.