58. Структура законодательных органов

-Палаты

Нынешние парламенты состоят из одной или двух палат, хотя истории известны парламенты с бóльшим числом палат: Конституция Южно-Африканской Республики, вступившая в силу в 1984 году, предусматривала трехпалатный Парламент, палаты которого формировались по расовому принципу – Палата собрания из белых, Палата представителей из «цветных» (мулатов) и Палата делегатов из индийцев.

На протяжении многих веков структура парламента в различных государствах менялась. Так, в Англии исстари была двухпалатная система - Палата лордов и Палата общин, однако в ходе Английской революции в 17 веке Палата лордов была упразднена, в период Реставрации была возвращена прежняя система. В США в 1787 г. однопалатный Конгресс был заменен двухпалатным. Преимущество двухпалатности виделось в том, что верхняя палата, членство в которой отвечает более жестким условиям, удерживает нижнюю палату от поспешных, непродуманных, эмоциональных решений.

Социалистическая доктрина выступала за однопалатный верховный представительный орган под лозунгом его якобы большей демократичности, допуская двухпалатность лишь для федеративных государств. Упразднение верхних палат рассматривалось как демократическая реформа народного представительства.

Ныне в развитых странах вопрос о числе палат парламента – обычно не предмет политических столкновений. Разумеется, там, где верхние палаты формируются недемократически, как, скажем, в Великобритании проблема демократизации может иметь какое-то значение. В большинстве же развитых стран вопрос о том, иметь в парламенте одну палату или две, решается, исходя из различных соображений, имеющих политическое значение в момент соответствующей конституционной реформы.

Федеративные государства обычно имеют двухпалатный парламент, в котором верхняя палата представляет субъектов федерации (США, Германия, Бразилия, Мексика, Австралия). В унитарных государствах с двухпалатным парламентом его верхняя палата также обычно формируется по политико-административным территориальным единицам (Италия, Испания, Франция, Польша, Япония и др.). Примерно в половине государств Европы парламенты однопалатные (Финляндия, Венгрия, Болгария, Швеция, Дания и др.). В Америке однопалатные парламенты характерны преимущественно для малых государств (Коста-Рика, Сальвадор и др.), хотя в некоторых из таких государств парламенты двухпалатные (это главным образом бывшие британские колонии, например, Тринидад и Тобаго, Ямайка). В большинстве стран Тропической Африки парламенты однопалатные, особенно в автократических республиках (Мавритания, Камерун и др.), а роль этих органов чисто декоративная. В Азии также однопалатные парламенты характерны больше для стран с авторитарными и тоталитарными режимами (Индонезия, Китай, Вьетнам), тогда как в странах с либеральными режимами (Индия, Филиппины, Малайзия) парламенты обычно двухпалатные. Впрочем, есть и исключения: однопалатные парламенты действуют и в таких отнюдь не отличающихся авторитаризмом политического режима странах, как Турция и Израиль.

- Формирование

Единственные или нижние палаты парламентов формируются почти исключительно путем всеобщих и прямых выборов . Исключений из этого правила очень немного. Наиболее серьезный пример такого исключения – Всекитайское собрание народных представителей, которое, избирается собраниями народных представителей автономных областей, провинций, городов центрального подчинения, а также собраниями представителей военнослужащих.

Что касается порядка формирования верхних палат, то здесь наблюдается значительное разнообразие. Так, порядок формирования Палаты лордов британского Парламента представляет собой исключение, пережиток феодализма. До недавнего времени некоторые титулованные члены, которые ранее занимали свое место по наследству, стали избираться пожизненно, а с 2004 года в палате остались только пожизненные пэры и пэрессы, назначенные Королевой по представлению Кабинета с пожалованием им баронских титулов в силу заслуг или занимаемой должности. Другое, хотя и несколько более частое, исключение –назначение всего состава верхней палаты или его большинства главой государства (нередко по представлению правительства), а иногда и главой правительства; назначение нередко производится на срок. Полностью назначаемы верхние палаты парламентов в таких государствах, как, например, Иордания, Таиланд, Ямайка.

Очень своеобразен порядок формирования германского Бундесрата, который хотя фактически выполняет функции верхней палаты парламента, формально таковым не считается. Бундесрат состоит из членов правительств германских земель, делегируемых этими правительствами. Смена правительства в той или иной земле автоматически влечет смену представительства этой земли в Бундесрате.

Правилом является выборность всего состава верхней палаты или подавляющего его большинства, причем выборы бывают либо прямые, либо косвенные.

Прямыми выборами избираются сенаторы в США (по два от штата), в Польше (по два-три от воеводства), члены Совета кантонов в Швейцарии (по два от кантона или по одному от полукантона). Варианты косвенных выборов верхних палат парламентов весьма разнообразны. Так, французские сенаторы избираются по департаментам. В каждом департаменте образуется избирательная коллегия, в которую входят все генеральные советники, далее – избранные в департаменте депутаты Национального собрания и региональные советники и, наконец, делегаты или их заместители, избранные муниципальными советами. Выборы здесь двух- и трехстепенные.

Смешанная система выборов сенаторов существует в Бельгии. Одна часть из них избирается прямыми выборами в провинциях, другая часть избирается провинциальными советами, наконец, третья– назначается избранными сенаторами.

Представительство в верхних палатах субъектов федераций или территориальных единиц высшего уровня унитарных государств организуется на паритетной основе (США, Намибия, Швейцария, Бразилия) или пропорционально численности населения, обычно с гарантией представительства малонаселенных единиц (Австрия, Италия, Франция, Индия). В то же время, если в США в Сенате (как, впрочем, и в Палате представителей) представлено население только штатов, то в Индии, Бразилии в верхние палаты избираются представители населения также федеральных территорий.

Срок полномочий членов верхних палат обычно более длительный, чем у депутатов нижних палат. При этом нижние палаты чаще всего обновляются полностью, а верхние – нередко по частям, хотя встречаются случаи (например, в Бельгии, Италии), когда обе палаты избираются на одинаковый срок и обновляются целиком. В США Палата представителей избирается, как отмечалось, на два года и обновляется целиком, а Сенат, члены которого избираются на 6 лет, обновляется по третям каждые два года.

• Роспуск

При парламентарных и смешанных формах правления одним из способов разрешения конфликтов между законодательной и исполнительной властью является досрочный роспуск парламента с одновременным назначением новых выборов, чтобы избиратели своим голосованием разрешили конфликт. В тех странах, где возможен досрочный роспуск парламента, это часто относится лишь к нижней палате. Согласно итальянской Конституции президент может распустить обе палаты или одну из них, согласно французской Конституции президент может объявить о роспуске Национального Собрания. Во многих странах, где возможность роспуска существует, она все же ограничивается определенными условиями. Так, в Германии Федеральный президент может распустить Бундестаг в двух случаях:

– если Бундестаг в течение 21 дня не смог выбрать Федерального канцлера абсолютным большинством своих членов, и

– в течение 21 дня по предложению Федерального канцлера, если Бундестаг большинством голосов своих членов не выразил доверия Федеральному канцлеру, несмотря на требование последнего, и не выбрал нового Федерального канцлера.

- Двухпалатные системы

Различаются две основные разновидности двухпалатной парламентской системы – система слабой верхней палаты и система сильной верхней палаты.

Слабая верхняя палата может лишь отсрочить принятие парламентского решения, с которым не согласна, но не может воспрепятствовать ему. Чаще всего это относится к законодательному процессу. Так, Палата лордов британского Парламента может задержать принятый Палатой общин билль не более чем на год, а если билль финансовый, то не более чем на месяц.

Сильная верхняя палата характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может. Так, из Конституции США недвусмысленно вытекает, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса. То же следует из положения итальянской Конституции.

Смешанный случай: Германский Бундесрат – типичная слабая верхняя палата, но Основной закон предусматривает случай, когда нужный Федеральному правительству закон, с которым не согласен Бундестаг, принимается по существу Бундесратом.

В целом можно констатировать тенденцию, формулируемую следующим образом: чем менее демократичен порядок формирования верхней палаты, тем она слабее. Но есть примеры слабых верхних палат, формируемых вполне демократично, как, скажем, польский Сенат, члены которого избираются непосредственно гражданами.

Еще одна тенденция, вытекающая из отмеченного характера различных верхних палат: когда верхняя палата сильная, компетенция обеих палат совпадает полностью либо в подавляющей части и при этом специальные полномочия верхней палаты подчас более значительны, чем у нижней; наоборот, при слабой верхней палате полномочия палат бывают разведены и по предметам ведения, причем нижняя палата обычно имеет преимущества. В США специальные полномочия палат не велики и уравновешиваются (Палата представителей - право инициативы импичмента, Сенат - право выносить решения).

- Руководство палат

Палаты парламентов обычно возглавляются председателями. Если парламент однопалатный, то председатель палаты именуется председателем парламента. Иногда председатель одной из палат считается председателем всего двухпалатного парламента (Колумбия). В странах с англосаксонской правовой системой председатель палаты, особенно нижней, именуется спикер.

В подавляющем большинстве случаев председатели избираются палатами после выборов на весь срок полномочий (своих или палаты). В Китае вообще не имеет председателя: руководство работой сессии осуществляет президиум избирается на подготовительном заседании.

Конституции не всегда регулируют статус председателей палат; нередко они ограничиваются лишь упоминанием о том, что такие должностные лица существуют и избираются палатами или занимают свою должность на ином основании.

Председатели палат зачастую играют роль, выходящую за пределы простого ведения заседаний и технической организации работы палаты. Так, спикер Палаты общин британского Парламента единолично определяет порядок обсуждения вопросов в палате, решает, в каком порядке должны выступать депутаты, следит за тем, чтобы они говорили по существу вопроса, может лишить их слова, единолично отклоняет предложения о прекращении прений, определяет характер законопроекта.

В Германии президент Бундестага и два секретаря образуют на заседаниях Бундестага его президиум, полномочия которого невелики. Зато сам президент палаты пользуется примерно такими же полномочиями, как и его коллега в британской Палате общин.

Порой в палатах (обычно верхних) председательствуют не избираемые палатами их члены, а другие лица ex officio (по должности). Например в США Вице-президент является Президентом Сената, но не имеет голоса, кроме случаев, когда голоса разделились поровну.

В Австрии в Федеральном совете председательствуют поочередно представители земель, сменяющие друг друга каждые полгода в алфавитном порядке названий земель.

- Комитеты (комиссии) парламентов и палат

Это в основном вспомогательные органы (учреждения), которые состоят из парламентариев и содействуют палатам в осуществлении их полномочий. Классифицировать эти многочисленные и довольно разнообразные формирования можно по различным основаниям.

Прежде всего комитеты (комиссии) следует разделить на постоянные и временные. Первые создаются на весь период созыва парламента (палаты), иногда на период сессии, а вторые – для выполнения какой-то определенной задачи, после чего их существование прекращается.

Постоянные комитеты (комиссии) нередко перечисляются в регламентах, а некоторые из них порой упоминаются и в конституциях. В ряде случаев в них могут создаваться подкомитеты (подкомиссии). В подавляющем большинстве случаев комитеты (комиссии) имеют предметно-определенную компетенцию, и система их в известной мере соответствует системе министерств, деятельность которых подконтрольна комитетам (комиссиям). В Палате общин британского Парламента наряду с такими комитетами создаются и комитеты без установленной предметной компетенции, которые обозначаются литерами А, В, С и т. д. и рассматривают любые переданные им билли.

Обязательно создаются постоянные комитеты (комиссии) финансово-бюджетные, по иностранным делам, по обороне и безопасности и некоторые другие. Особняком стоят постоянные комитеты (комиссии), которые призваны решать внутренние дела палаты: мандатно-иммунитетные, регламентные и т. п.

Что касается временных комиссий (комитетов), то к ним относятся, в частности, следственные, специальные (создаваемые для изучения какого-либо вопроса или разработки одного законопроекта).

В Великобритании, США и многих других странах, воспринявших в той или иной мере нормы британского парламентского права, встречается такая разновидность временных комитетов, как комитеты всей палаты. Это тот же состав палаты, только организованный как комитет: председательствует там обычно председатель комитета путей и средств – второе по значению лицо в палате, процедура упрощена. Однако комитет всей палаты может только обсуждать вопросы, но не принимать решения. При обсуждении вопроса о государственных расходах он именуется комитетом по ассигнованиям, когда же обсуждаются вопросы налогов и других бюджетных поступлений, –комитетом путей и средств.

Во Франции в случае необходимости проведения закрытого заседания палата преобразуется в секретный комитет.

В некоторых двухпалатных парламентах наряду с комитетами (комиссиями) палат образуются также постоянные объединенные комитеты (комиссии), основанные на паритетном представительстве обеих палат. Например, в Конгрессе США действуют четыре таких комитета: по налогообложению, по экономике, по деятельности Библиотеки Конгресса и по правительственной печати. Временными объединенными комитетами (комиссиями) являются согласительные, хотя такой родовой характеристики зачастую не имеют.

Формирование комитетов (комиссий) происходит разными путями, однако общепринятая практика заключается в том, что в них представлены пропорционально своей численности парламентские фракции. С учетом представительства фракций распределяются и должности председателей комитетов (комиссий), их заместителей, председателей подкомитетов (подкомиссий) и др. В интересах обеспечения деятельности комитетов (комиссий) они обычно наделяются рядом прав: они уполномочены требовать информацию, в которой им не может быть отказано, могут вызывать на свои заседания и заслушивать должностных и иных лиц, устраивать парламентские слушания по важным проблемам и т.д.