48. Разграничение компетенции в федеративном государсвте: конституционно-правовые модели.

В конституционном праве зарубежных стран существует несколько основных моделей конституционно-правового распределения компетенции. Складываются эти модели из следующих элементов:

• исключительной федеральной компетенции;

• исключительной компетенции субъектов федерации;

• конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов;

• остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизованности данной федерации.

С компетенцией как совокупностью полномочий в отношении определенных предметов ведения не надо смешивать сами эти предметы, образующие сферу компетенции. Сферы компетенции могут быть в данном случае следующие:

• исключительная федеральная, где в принципе только федеральные органы могут обладать властными полномочиями и осуществлять их, однако допускается делегирование отдельных полномочий субъектам федерации;

• исключительная субъектов федерации, где только их органы могут иметь и осуществлять полномочия власти, которые возможно делегировать как центру, так и органам местного самоуправления;

• совместная федерации и ее субъектов, где властные полномочия принадлежат и федеральным органам и органам субъектов федерации. В этой сфере компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами (например, федерация законодательствует, а ее субъекты обеспечивают исполнение законов), и в таком случае в данной сфере могут быть полномочия, входящие в исключительную компетенцию как федерации, так и ее субъектов.Но распределение в совместной сфере может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам данной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами.

• остаточная, то есть не определенная конституцией; она может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.

Разграничение компетенции в федеративных государствах, как правило, является предметом конституционно-правового регулирования. Существуют различные способы конституционного оформления разграничение компетенции, что обусловлено как имеющими место реалиями федеративных отношений, так и традициями, сложившимися в конкретном государстве. 

Из всего изложенного складываются самые разнообразные модели (Страшун):

1) Конституции США, некоторых латиноамериканских федераций, Австаралии ограничиваются установлением исключительной компетенции союза и передачей всех остальных полномочий субъектам федерации. Но конституционное оформление этой модели может различаться.

Например, Конституция США определяет компетенцию Союза главным образом как законодательные и иные полномочия Конгресса и лишь в небольшой части как полномочия Президента и федеральной судебной власти. (17 позиций компетенции Конгресса: установление и взимание налогов и сборов, обеспечение совместной обороны и общего благосостояния, регулирование внешней и междуштатной торговли и др.

+ 18 позиция - Конгресс должен издавать все законы, необходимые для осуществления полномочий самого Конгресса, Правительства США и любого департамента)

Конституция США согласно поправке Х «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются соответственно за Штатами или за народом». В литературе эта норма иногда толкуется как презумпция компетенции штатов (т.е. в случаях, не урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащей штатам).

Более четко формулирует презумпцию компетенции кантонов ст. 3 швейцарской Конституции, согласно которой кантоны осуществляют все права, не переданные Союзу.

2) Иную модель предусматривает Основной закон Германии. В ст. 30 четко сформулирована презумпция компетенции земель: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач являются делом земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». В то же время ст. 31 безоговорочно гласит: «Федеральное право имеет приоритет перед правом земель»

3) Обратимся теперь киндийской модели. Приложение VII к Конституции Индийской Республики 1949 года содержит три списка предметов ведения, составляющих соответственно сферы компетенции Союза, штатов и совместную.

4) И наконец, рассмотрим австрийскую модель. Федеральный конституционный закон также предусмотрел общую презумпцию компетенции земель: «Если какой-либо вопрос согласно Федеральной конституции не отнесен определенно к компетенции Федерации в области законодательной или исполнительной деятельности, то он остается в сфере самостоятельной компетенции земель» (ч. 1 ст. 15). Наряду с этим Федеральный конституционный закон установил следующие четыре варианта распределения предметов ведения и полномочий между Федерацией и землями.

1) и законодательная, и исполнительная деятельность отнесена к исключительному ведению Федерации. Например, в соответствии с п. 1–18 ч. 1 ст. 10 это имеет место применительно к таким предметам ведения, как юрисдикция по конституционным вопросам, внешние сношения, монополии, денежное обращение, почта, телеграф и телефон и др.

2) законодательство отнесено к ведению Федерации, а исполнительная деятельность – к ведению земель. Так, в соответствии с п. 1–7 ч. 1 ст. 11 данная модель распределения компетенции применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, народное жилищное обеспечение, дорожная полиция и др.

3) состоит в том, что Федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность. Это имеет место, в частности, в отношении установления санитарных требований к курортам, земельной реформы, трудового права и др. (п. 1–6 ч. 1 ст. 12).

4) и законодательство, и исполнение законов находятся в компетенции земель.

Изложенные модели распределения компетенции не исчерпывают всего возможного многообразия. Существует один из важнейших рычагов воздействия центра на поведение властей субъектов. Этот рычаг - финансы. Очень часто распределение финансовой, прежде всего налоговой, компетенции между федерацией и ее субъектами осуществляется таким образом, что субъект федерации без финансовой поддержки центра просто не может существовать: его бюджетные доходы не покрывают значительной части совершенно необходимых расходов.

Модели разграничения у Чиркина:

1. Установление исключительной компетенции федерации. Вопросы, не вошедшие в нее, относятся к ведению субъектов. В Аргентине, Венесуэле, Мексике устанавливается исключительная сфера компетенции федерации, которая охватывает вопросы, решаемые только федеральными органами, и установлен общий принцип, согласно которому полномочия, не отнесенные к компетенции федеральных властей, считаются принадлежащими штатам. В конституции Мексики (ст. 118) названы также вопросы, по которым штаты не могут действовать без разрешения федеральных органов.

2. Установление исключительной сферы законодательства федерации и исключительной сферы ведения штатов (Канада, Швейцария, США и др.). Такой же порядок применяется в Бельгии. К исключительной компетенции центра относятся оборона, безопасность, внешние сношения, обеспечение порядка в стране. В ведении регионов находятся экономическое развитие регионов, энергетика, сельское хозяйство, общественный транспорт и др., они получают 40% всех бюджетных средств.

3. Размежевание компетенции по трем сферам: исключительная компетенция федерации, совместные полномочия федерации и штатов, исключительная компетенция штатов. В конституции перечисляются вопросы, относящиеся к каждой из этих сфер. Так, конституция Индии (в специальном приложении) содержит все три перечня вопросов.

4. Иные способы:

Конституцией ОАЭ 1971 г. закреплены исключительные законодательные и исполнительные полномочия федерации (внешние сношения, вооруженные силы и др.). По другой группе вопросов законодательные полномочия принадлежат федерации, а исполнительные осуществляются совместно федерацией и эмиратами (труд и социальное обеспечение, уголовное законодательство и др.).

Еще более сложным является размежевание полномочий в Австрии. В этой стране разграничиваются:

• вопросы, по которым законодательствуют и исполняют законы только федеральные органы;

• вопросы, по которым законодательствует федерация, а исполняют эти законы субъекты федерации (земли);

• вопросы, по которым федерация устанавливает основы законодательства, а земли издают законы, конкретизирующие основы, и исполняют федеральные и «земельные» законы;

• вопросы, по которым законодательство и исполнение законов отнесено исключительно к ведению земель.