учебный год 2023 / Авакьян_Конституционное право России т2

422 Глава 27. Полномочия палат Федерального Собрания РФ

По законодательству возможности Государственной Думы в отношении Счетной палаты в сравнении с Конституцией более широкие. В Регламенте Государственной Думы имеется отдельная гл. 20.1 «Порядок рассмотрения вопросов, связанных с взаимоотношениями Государственной Думы и Счетной палаты Российской Федерации».

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента сроком на шесть лет. Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа ее депутатов. Предложения о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палаты. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Думы ту же кандидатуру либо внести другую

. кандидатуру.

Кандидатуры должности аудиторов Счетной палаты представляет Комитет палаты по бюджету и налогам. Требования, предъявляемые к кандидатам, установлены Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации».

Назначение соответствующих лиц производится на сессии Государственной Думы, ближайшей ко дню истечения срока полномочий Председателя Счетной палаты и ее аудиторов. Кандидат на должность Председателя Счетной палаты выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать «за» или «против» нее. Обсуждение вопроса не должно занимать более 30 минут. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений и комитетов палаты. Председатель Счетной палаты считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Вопрос о назначении на должность аудитора Счетной палаты решается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Думы после краткого представления кандидатур.

Возможно досрочное освобождение от должности Председателя Счетной палаты и соответствующих аудиторов по решению Государственной Думы. Представление о досрочном освобождении от должности Председателя Счетной палаты вносится в Думу Президентом. В отношении аудиторов тот же вопрос решается по представлению ее Комитета по бюджету и налогам. Основания для досрочного прекращения полномочий: а) нарушение законодательства или совершение злоупотреблений по службе, если за такое решение проголосует большинство от общего числа депутатов Государственной Думы; б) личное заявление об отставке; в) признание аудитора недееспособным вступившим в законную силу решением суда; г) достижение ими возраста 65 лет; д) формирование Государственной Думы нового созыва, при этом решение о досрочном прекращении полномочий Председателя Счетной палаты, аудиторов может быть принято Думой нового созыва не ранее чем через шесть месяцев после начала ее работы, если за такое решение проголосует большинство от общего числа депутатов Думы. Причем деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

Как указывалось ранее, Председатель Счетной палаты, его заместитель, аудиторы не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия той палаты Федерального Собрания, которая их назначила. Уголовное дело вправе возбудить только Генеральный прокурор РФ. Поэтому вопрос о лишении неприкосновенности Председателя Счетной палаты, аудиторов, назначенных на должность данной палатой, решается ею по представлению Генерального прокурора.

Взаимоотношения ГосударственнойДумы и Счетной палаты осуществляются в виде: а) направления поручений Счетной палате провести плановые или внеплановые контрольные мероприятия; б) направления обращений не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы; в) направления запросов комитетов, комиссий и депутатов Государственной Думы; г) рассмотрения ежегодных отчетов о работе Счетной палаты; д) рассмотрения отчетов Счетной палаты по результатам проведенных проверок, заключений и аналитических материалов Счетной палаты, а также предложений Счетной палаты об устранении нарушений и отклонений в бюджетном процессе, о совершенствовании бюджетного законодательства и развитии бюджетно-финансовой системы Российской Федерации.

424Глава 27. Полномочия палат Федерального Собрания РФ

Вчастности, Регламентом предусмотрено, что Государственная Дума рассматривает проект своего постановления о поручении Счетной палате проведения плановых контрольных мероприятий на пленарном заседании не позднее 10 декабря года, предшествующего году, в котором предлагается проведение Счетной палатой таких мероприятий. Постановление Государственной Думы о поручении Счетной палате направляется в Счетную палату не позднее 15 декабря года, предшествующего году, в котором предлагается проведение плановых контрольных мероприятий.

Обязательному рассмотрению на пленарном заседании Государственной Думы подлежат отчеты Счетной палаты о результатах проверок, основаниями для проведения которых явились постановления Государственной Думы и обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов Государственной Думы.

Ежегодный отчет о работе Счетной палаты рассматривается Думой в течение двух месяцев со дня внесения указанного отчета. При рассмотрении ежегодного отчета Счетной палаты Государственная Дума заслушивает доклад Председателя Счетной палаты или его заместителя, содоклад представителя Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам, а также выступления представителей других комитетов с информацией о работе Счетной палаты по направлениям деятельности аудиторов. По итогам рассмотрения ежегодного отчета о работе Счетной палаты Государственная Дума принимает постановление.

5. Назначение Государственной Думой на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека

в Российской Федерации

Согласно п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ к ведению Государственной Думы отнесено «назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом». Этот Закон подписан Президентом РФ 26 февраля 1997 г. Институт Уполномоченного по правам человека пришел в Россию из зарубежных стран, где он имеет сходное и иные названия (омбудсмен, народный защитник и др.), но суть в принципе едина — данный пост учреждается в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

Уполномоченный назначается Государственной Думой сроком на пять лет. На эту должность назначается лицо, являющееся граждани-

ном Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты. Одно и то же лицо не может быть назначено на должность Уполномоченного более чем на два срока подряд.

Предложения о кандидатах на должность Уполномоченного могут вноситься в Государственную Думу Президентом, Советом Федерации, депутатами Думы и депутатскими объединениями в Государственной Думе в течение месяца до окончания срока полномочий предыдущего Уполномоченного, а также в случаях досрочного прекращения полномочий (в том числе освобождения от должности) Уполномоченного. Каждый кандидат, предложенный на эту должность, выступает на заседании палаты с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать «за» или «против» нее. Далее проводится голосование по вопросу о том, кого из кандидатов включить в список для тайного голосования. В список включаются кандидатуры, получившие не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Если кандидатура на должность Уполномоченного отклонена палатой, может быть предложена для нового рассмотрения та же или новая кандидатура.

Уполномоченный по правам человека назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов тайным голосованием с принятием соответствующего постановления палаты (таким образом, для включения в бюллетень для голосования требуется больше голосов депутатов, чем для назначения Уполномоченного).

После оглашения результатов голосования по кандидатурам на должность Уполномоченного кандидат, набравший необходимое число голосов для Назначения на должность, приносит присягу.

В случае досрочного освобождения Уполномоченного по правам человека от должности новый Уполномоченный назначается Государственной Думой в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения предшественника.

По Федеральному конституционному закону об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации (ст. 12) Это лицо не может быть без согласия Государственной Думы привлечено к уголовной ответственности, административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержано, арестовано, подвергнуто обыску, за исключением случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуто личному'досмотру, за исключением случаев, когда это

предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности. Вопрос о даче согласия на лишение Уполномоченного по правам человека неприкосновенности решается на заседании Государственной Думы.

6.Объявление Государственной Думой амнистии

Кведению Государственной Думы отнесено объявление амнистии (п. «е» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ). Амнистия — полное или частичное освобождение от наказания лиц, совершивших уголовное (реже — административное) правонарушение, замена назначенного наказания более мягким, возможно — также и снятие судимости с лиц, ранее отбывших наказание.

Государственная Дума использовала данное полномочие многократно, принимая постановления об объявлении амнистии и о порядке применения амнистии.

Постановления Думы по вопросам амнистии подлежат непосредственному исполнению компетентными органами государства. Проекты этих постановлений вносятся в Думу и рассматриваются ею в порядке, установленном Регламентом для внесения и рассмотрения законопроектов. Палата принимает указанные постановления большинством голосов от общего числа депутатов. Постановления подписываются Председателем Государственной Думы и подлежат официальному опубликованию в порядке, предусмотренном законом.

7. Выдвижение Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации для его отрешения от должности

Данного полномочия Государственной Думы, закрепленного в п. «ж»ч. 1 ст. 103 Конституции РФ, мы уже касались в связи с компетенцией Совета Федерации. Поэтому напомним лишь самые основные процедурные правила реализации этого полномочия в Государственной Думе. "I

Прежде всего: предложение о выдвижении обвинения согласно ч. 2 ст. 93 Конституции РФ может быть внесено по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы. Согласно ст. 176 Регламента Государственной Думы предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, предусмотренного ст. 93 Конституции, т.е. государственная измена или иное тяжкое преступление, которое вменяется в вину Президенту.

Предложение о выдвижении обвинения направляется Думой на заключение специальной комиссии, образуемой палатой, для оценки

процедурных правил и фактической обоснованности обвинения. На данном этапе у Государственной Думы нет права ни отклонить предложение, ни отказать в образовании комиссии. Предложение депутатов поступает в письменном виде, с подписями депутатов. Иначе говоря, Дума не устраивает дискуссии по фабуле обвинения, не проводит голосования. Даже если кто-то из депутатов утверждает, что в приведенных положениях он не усматривает состава преступления Президента, Дума не будет обсуждать этот вопрос — ведь потом ей придется обращаться уже к существу обвинения.

Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, заместителя председателя и 13 членов комиссии. Председатель комиссии избирает путем открытого голосования большинством от общего числа депутатов палаты. Члены комиссии избираются по представлению депутатских объединений общим списком. Регламент говорит о пропорциональном представительстве депутатских объединений в комиссии. Заместитель председателя избирается на заседании самой комиссии.

В практике Государственной Думы несколько раз были попытки начать процедуру выдвижения обвинения против первого Президента РФ Б.Н. Ельцина. Сначала они не имели успеха, но в 1998 г. выдвинутое предложение об отрешении Президента от должности в связи с выдвинутыми против него обвинениями подписали 246 депутатов Государственной Думы. «Специальная комиссия по оценке соблюдения процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого Против Президента Российской Федерации» — таково ее полное наименование — была образована постановлением Государственной Думы от 19 июня 1998 г. Определено, что комиссия действует до тех пор, пока Государственная Дума не примет решения относительно предложения о выдвижении обвинения. В состав комиссии были включены (вместе с председателем) 15 депутатов Думы; несмотря на различную численность фракций и депутатских групп, все они имели равное представительство (по 2 депутата) в комиссии (от КПРФ на одного человека больше за счет председателя комиссии).

Постановлением от 19 июня 1998 г. Государственная Дума утвердила Положение о Специальной комиссии. Расшифровывая задачи комиссии, первоначально определенные в Конституции РФ и Регламенте палаты, Положение называет следующие: проверка соблюдения кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильности подсчета голосов, а также соблюдения других процедурных правил, установленных Регламентом, до принятия Думой решения о выдвижении обвинения; заслушивание на своих заседаниях лиц, ко-

торые могут сообщить о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения; ознакомление с документами, свидетельств вующими о фактах, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения; заслушивание представителя Президента; представление Думе заключения о соблюдении процедурных правил и фактической обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента.

Комиссия наделялась рядом важных полномочий: запрашивать по вопросам своего ведения документы и материалы у органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, предприятий, учреждений и организаций, граждан; создавать для подготовки отдельных вопросов рабочие группы из числа членов комиссии, других депутатов Государственной Думы, представителей органов государственной власти Федерации, ее субъектов, иных организаций; приглашать на свои заседания лиц, замещающих государственные должности Федерации и ее субъектов, других должностных и иных лиц; проводить свои заседания совместно с представителями комитетов и комиссий Думы; направлять материалы о своей работе в органы государственной власти Федерации и ее субъектов, иные организации, публиковать указанные материалы в СМИ; привлекать к работе комиссии экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других структурных подразделений Аппарата Государственной Думы, а также принимать решения о проведении независимой экспертизы имеющихся в распоряжении комиссии фактов и документов.

Основной формой работы Комиссии являлись ее заседания. Решения комиссии полагалось принимать простым большинством голосов от числа членов Комиссии, участвующих в голосовании.

Комиссия проверяла выдвинутые против Президента обвинения по следующим пяти позициям:

подписание им Беловежского соглашения привело не только к развалу СССР вопреки союзному референдуму от 17 марта 1991 г., но и поставило экономику России на край гибели, россияне лишены возможности свободного перемещения по всей территории бывшего Советского Союза, права на выбор места жительства, на свободное общение с родственниками и близкими людьми;

принятие Президентом Указа от 21 сентября 1993 г. о досрочном прекращении деятельности Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ прямо противоречило действовавшей тогда Конституции РФ и характеризуется в обвинении как государственный переворот, а расстрел Дома Советов по его приказу 4 октября 1993 г. унес жизни многих ни в чем неповинных людей;

_ _ _ _ _ § 2. Полномочия Государственной Думы 429

Президент ответствен за чеченскую трагедию, которая привела к тяжелым последствиям для России как во внутриполитическом, так и внешнеполитическом аспектах и унесла жизни почти 100 тыс. человек;

как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ Президент несет ответственность за их разрушение — утеряны морские и воздушные составляющие ядерных стратегических сил, в критическом состоянии находятся наземные войска, Вооруженные Силы утрачивают профессионализм, боеспособность;

предъявлено Президенту и обвинение в геноциде собственного народа, выражающееся в том, что последствием его политики является резкое сокращение численности населения страны, превышение смертности над рождаемостью, ухудшение жизни миллионов россиян, т.е. речь идет о предумышленном создании условий, ведущих к физическому уничтожению коренных народов России.

Согласно Положению Комиссия подготавливала заключение о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения, и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения. Заключение следовало принимать большинством голосов членов комиссии. Предложение о выдвижении обвинения против Президента и заключение специальной комиссии , надлежало рассмотреть на заседании Государственной Думы.

Регламент Государственной Думы предусматривает такую процедуру рассмотрения вопроса: доклад делает председатель Специальной комиссии, содоклады — депутат, уполномоченный депутатами палаты, внесшими предложение о выдвижении обвинения, а также Президент или полномочный представитель Президента в Думе. Члены специальной комиссии, имеющие особое мнение по ее заключению, вправе выступить с содокладами по вопросам, являющимся предметом их особого мнения.

В обсуждении предложения о выдвижении обвинения против Президента для отрешения его от должности принимают участие депутаты Государственной Думы, а также приглашенные для этого эксперты и другие лица. Преимущественное право на выступление имеют представители фракций и депутатских групп. После прекращения обсуждения представителям фракций и депутатских групп предоставляется слово для выступления по мотивам голосования в течение не более пяти минут каждому.

По итогам обсуждения Государственная Дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента в государственной изме-

430 Глава 27. Полномочия палат Федерального Собрания РФ

не или совершении иного тяжкого преступления для отрешения его от должности. Решение о способе голосования принимается палатой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Бюллетень должен содержать предложение о выдвижении обвинения против Президента. Если в обвинении содержится несколько предложений о выдвижении обвинения, бюллетени изготавливаются по каждому из них. Депутату выдается по каждому предложению о выдвижении обвинения один бюллетень.

Голосование проводит Счетная комиссия палаты. На основании принятого Думой к сведению ее доклада председательствующий по каждому предложению о выдвижении обвинения объявляет, какое решение принято («за», положительное или «против», отрицательное). Без дополнительного голосования оформляется постановление Государственной Думы, которое в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также в Конституционный Суд и Верховный Суд для дачи заключений.

Государственная Дума обсуждала вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ 13—15 мая 1999 г. С докладами выступили председатель Специальной комиссии В.Д. Филимонов, от имени депутатов, выдвинувших обвинение, В.И. Илюхин, а также Полномочный представитель Президента в Думе А.А. Котенков. Содоклады сделали два члена Комиссии, не поддержавшие те или иные пункты обвинения. Состоялись выступления экспертов, приглашенных фракциями и депутатскими группами, а также депутатов, заключительные выступления докладчиков и руководителей депутатских объединений. Государственная Дума приняла решение провести открытое голосование именными бюллетенями. По результатам голосования по всем названным выше пяти пунктам обвинения против Президента Б.Н. Ельцина не было получено требуемого Конституцией большинства в две трети (300) голосов депутатов.

8. Принятие Государственной Думой федеральных законов

Согласно ч. 1 ст. 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой. Право принятия законов можно рассматривать в качестве генерального полномочия Думы, позволяющего ей обращаться к любым вопросам жизни государства, если они составляют предмет законодательного регулирования.

О законодательном процессе в Федеральном Собрании мы будем говорить подробнее в гл. 29. Здесь же отметим, что без дополнительных комментариев ч. 1 ст. 105 может возникнуть превратное впечатле-

ние — якобы Дума есть единственный законодательный орган, раз ею принимаются федеральные законы. На самом деле это не так. Акт становится законом в итоге сложной процедуры, этапами которой являются также одобрение закона верхней палатой и его подписание и обнародование Президентом РФ, а также преодоление разногласий, если таковые между этими тремя участниками законодательного процесса возникают.

9. Бюджетные полномочия Государственной Думы

Бюджетные полномочия Государственной Думы, с одной стороны, вроде бы укладываются в рамки ее права на принятие законов, поскольку бюджет на очередной год утверждается посредством федерального закона. С другой стороны, на основе Конституции РФ Дума играет свою роль в бюджетном процессе: согласно п. «а» ч. 1 ст. 114

именно Думе представляет Правительство разработанный им федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Вместе с тем у Думы есть и другие возможности в данной сфере: так, согласно Бюджетному кодексу РФ одновременно с принятием федерального закона об утверждении федерального бюджета на следующий год Федеральное Собраниеутверждаетбюджетычетырехвнебюджетныхгосударственных фондов — пенсионного, социального страхования, обязательного медицинского страхования, занятости населения (ст. 145).

ВРегламенте Государственной Думы нет отдельной главы о порядке осуществления бюджетно-финансовых полномочий. Соответствующие нормы — материальные, процессуальные, а то и просто процедурные правила рассмотрения и утверждения федерального закона о федеральном бюджете включены в Бюджетный кодекс.

Вчастности, установлено (ст. 192 Бюджетного кодекса РФ), что Правительство РФ вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 15 августа текущего года одновременно с целым набором документов и материалов (в совокупности их 17), названных в Кодексе. Наряду с этим Правительство вносит в Думу проекты федеральных законов: о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах; о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Кодекс определяет также широкий круг других документов и материалов, представляемых на рассмотрение Государственной Думы в процессе рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете (не позднее 1 октября текущего года).

Совет Государственной Думы утверждает комитеты Думы, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразделов феде-

432 Глава 27. Полномочия палат Федерального Собрания РФ

рального бюджета (профильные комитеты), а также комитеты, ответственные за рассмотрение других документов и материалов, представленных одновременно с проектом закона о бюджете.

Согласно Бюджетному кодексу РФ (ст. 196) Государственная Дума рассматривает проект закона о бюджете в четырех чтениях (по Регламенту для обычных законопроектов предусмотрены три чтения). При этом кодекс требует, чтобы законы о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на очередной финансовый год были приняты Государственной Думой до утверждения основных характеристик федерального бюджета в первом чтении. Федеральные законы о бюджетах указанных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда должны быть приняты Государственной Думой до рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении.

Государственная Дума участвует также и в утверждении федеральных целевых программ. В ст. 197 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, если намечается финансирование этих программ за счет средств федерального бюджета, проекты программ должны быть представлены в Думу одновременно с проектом федерального закона о бюджете на следующий год.

Согласно п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета. Рассмотрение Думой этого отчета также является ее бюджетньш полномочием. Бюджетный кодекс РФ предусматривает, что ежегодно не позднее 1 июля Правительство представляет в Государственную Думу и Счетную палату отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Кодекс содержит и существенное дополнение: одновременно с указанным отчетом в Думу вносятся отчеты о6 исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов.

Счетная палата представляет Государственной Думе свое заключение по отчету Правительства об исполнении государственного бюджета.

В Бюджетном кодексе РФ (ст. 279) существенно усилены позиции Государственной Думы в связи с рассмотрением отчета об исполнении федерального бюджета. При рассмотрении отчета она заслушивает: доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета; доклад Генерального прокурора о соблюдении законности в области бюджетного законодательства; заключение Предсе-

дателя Счетной палаты. По предложению Думы либо по своей инициативе Председатели Конституционного, Высшего Арбитражного и Верховного Судов РФ могут выступить или представить доклады с анализом рассмотренных в течение отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства.

По итогам рассмотрения отчета об исполнении федерального бюджета и заключения Счетной палаты Государственная Дума принимает одно из решений: об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета; об отклонении отчета (ст. 279 БК).

10,Внешнеполитическаясфера

Государственная Дума довольно активно занимается вопросами международных отношений и международного сотрудничества. В Регламенте Государственной Думы есть четыре главы (25, 26, 27, 28) по данному профилю («Порядок рассмотрения внешнеполитических вопросов»; «Ратификация, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для Российской Федерации выражено в форме федерального закона»; «Международные связи Государственной Думы»; «Порядок консультаций с комитетами Государственной Думы при назначении и отзыве дипломатических представителей»), объединенные в раздел V «Внешнеполитические вопросы и международное сотрудничество».

Государственная Дума рассматривает внешнеполитические вопросы по собственной инициативе, либо в связи с обращением Президента РФ, либо по докладам и сообщениям Правительства РФ и комитетов палаты. В ст. 187 Регламента названы виды актов Государственной Думы, о которых нет упоминания в Конституции РФ: Государственная Дума принимает обращения и заявления, выражающие позицию палаты по общим или отдельным вопросам внешней политики Российской Федерации, а также по вопросам международных отношений в целом.

Практика Государственной Думы буквально пестрит ее постановлениями, обращениями к Президенту, к зарубежным государственным органам по вопросам международной жизни, оценки событий в мире и других странах. Проекты обращений и заявлений Государственной Думы, касающиеся внешнеполитических вопросов, предва- ' рительно рассматриваются Комитетом Думы по международным делам и (или) Комитетом по делам СНГи связям с соотечественниками,

434 Глава 27. Полномочия палат Федерального Собрания РФ

в случае необходимости и другими комитетами палаты по профилю их деятельности.

В соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Думой федеральные законы по вопросам, в частности, «ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации». Следовательно, данные вопросы подлежат рассмотрению прежде всего в Думе. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» содержит более четкие предписания. Он гласит, что в соответствии с Конституцией РФ ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется «в форме федерального закона» (ст. 14).

Что касается денонсации, Закон 1995 г. расширил понятия и соответственно возможности Государственной Думы. В разделе V он говорит о прекращении (в том числе о денонсации) или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации. Если принятие решения о согласии на обязательность международного договора для Российской Федерации выражалось посредством принятия федерального закона, то с Государственной Думы начинается и процесс принятия решения о прекращении и приостановлении действия договора, завершающийся принятием соответствующего федерального закона.

С учетом приведенных положений Регламент Государственной Думы (ст. 189) предусматривает, что проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого для Российской Федерации выражено в форме федерального закона, вносится в Государственную Думу Президентом или Правительством вместе с заверенной копией официального текста договора и документами, содержащими: а) обоснование Целесообразности его ратификации, прекращения или приостановления; б) определение соответствия этого договора законодательству; в) оценку возможных финансово-экономических и иных последствий.

В случае внесения в Государственную Думу на основании ст. 104 Конституции РФ проекта федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора не Президентом или Правительством, а иным субъектом права законодательной инициативы Государственная Дума принимает постановление о направлении законопроекта Президенту для предложений по нему.

На заседании Государственной Думы при рассмотрении вопроса о ратификации, прекращении или приостановлении действия между-

народного договора с докладами выступают полномочные представители в Думе Президента и Правительства или иные лица, уполномоченные Президентом или Правительством. С содокладами могут выступить председатель ответственного комитета, председатели комитетов в Думе по международным делам и (или) по делам СНГ и связям с соотечественниками.

Государственная Дума принимает федеральный закон о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора. Если проект этого закона не набрал необходимого числа голосов депутатов и в ходе этого же заседания не было принято решение о необходимости внесения данного законопроекта на повторное рассмотрение Государственной Думы, международный договор считается не прошедшим процедуру ратификации, прекращения или приостановления.

Важным направлением деятельности Государственной Думы является межпарламентское сотрудничество. Согласно ст. 199 Регламента Государственная Дума ежегодно принимает рланы международных связей с парламентами других государств, может заключать с этими парламентами и международными парламентскими организациями соглашения о межпарламентском сотрудничестве.

При посещении Государственной Думы руководителями парламентов других государств, главами государств и правительств, парламентскими делегациями их1 принимает для беседы Председатель Думы или по его поручению один из его заместителей. На время пребывания визитеров в Государственной Думе на фасаде ее здания вывешиваются государственный флаг соответствующего государства и Государственный флаг Российской Федерации.

Руководителям парламентов, главам государств и правительств, руководителям парламентских делегаций других государств по их желанию может быть предоставлена возможность выступить на заседании Государственной Думы. Совет палаты по письменному представлению принимающего парламентскую делегацию комитета или депутатского объединения в Думе вносит в порядок работы Государственной Думы предложение о таком выступлении. В предложении указываются день, время, продолжительность выступления.

Государственная Думарассматриваетрекомендательныезаконодательные акты Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ, принимает решения по их реализации. Рекомендательные законодательные акты предварительно рассматриваются комитетом Государственной Думы.

В соответствии с принятыми Государственной Думой ежегодными планами международных связей Совет палаты с учетом мнения депу-

436 Глава 27. Полномочия палат Федерального Собрания РФ

татских объединений, комитетов, а также Председателя Государственной Думы определяет состав направляемых за пределы Российской Федерации официальных парламентских делегаций Государственной Думы, руководителей этих делегаций, их заместителей и секретарей, а также состав российских частей межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) Государственной Думы по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, определяет объем их полномочий.

Как уже упоминалось, палаты парламента вырабатывают согласованный порядок формирования общих делегаций и российских частей межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) Федерального Собрания (но утверждается он отдельными решениями каждой палаты).

Положение о российских частях межпарламентских комиссий (парламентских или рабочих групп) по двустороннему сотрудничеству с парламентами других государств, а также Положение о парламентских делегациях Российской Федерации в Межпарламентской Ассамблее и других межпарламентских организациях, включающих в себя делегацию Федерального Собрания, а также государств — участников СНГ, в Парламентской Ассамблее Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе утверждаются Государственной Думой и Советом Федерации.

Участие депутатов Государственной Думы в деятельности Межпарламентского Союза регламентируется Положением о Межпарламентской группе Российской Федерации, принимаемым общим собранием Межпарламентской группы.

Напомним, что Государственная Дума утверждает согласованный с Советом Федерации единый порядок протокольного, финансового и организационно-технического обеспечения иностранных парламентских делегаций в Российской Федерации, а также депутатов Государственной Думы, выезжающих за пределы Федерации в рамках российских частей межпарламентских комиссий или в составе делегаций Государственной Думы или Федерального Собрания.

Согласно п. м» ст. 83 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума участвуют в консультациях при назначении и отзыве Президентом РФ дипломатических представителей в иностранных государствах и международных организациях. В соответствии с Регламентом Думы эти процедуры поручаются ее Комитетам по международным делам и по делам СНГ и связям с соотечественниками совместно с другими комитетами палаты по вопросам их ведения. В основном они сходны с ранее рассмотренными аналогичными процедурами в Совете Федерации.

11. Обращение Государственной Думы в Конституционный Суд РоссийскойФедерации

Государственная Дума, так же как и другие субъекты, указанные в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, имеет право на обращение в Конституционный Суд с запросом о соответствии Конституции РФ: федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Правительства РФ; конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов; внутригосударственных договоров; не вступивших в силу международных договоров Российской Федерации. Государственная Дума может обратиться в Конституционный Суд также по спору о компетенции или по вопросу о толковании Конституции РФ (ч. 3, 5 ст. 125 Конституции РФ).

Запрос в Конституционный Суд может быть также направлен группой депутатов численностью не менее одной пятой от общего числа депутатов Думы по вопросам, предусмотренным ч. 2 ст. 125 Конституции РФ (вопросы конституционности нормативных актов). В этом случае данная группа депутатов на своем собрании принимает решение об обращении в Конституционный Суд, избирает представителя (представителей) и направляет запрос в Суд. Запрос подписывается всеми депутатами, принявшими решение об обращении в Суд.

Решение Конституционного Суда по запросу Государственной Думы или запросу группы депутатов доводится до сведения депутатов на очередном заседании палаты после получения решения.

12. Назначение Государственной Думой на должность и освобождение от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

Как говорилось ранее, в соответствии с федеральными законами 1997 г., а затем 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Государственная Дума назначает пять из 15 членов ЦИК (соответственно еще по пять назначают Совет Федерации и Президент РФ) из числа кандидатов, предлагаемых депутатами Государственной Думы и депутатскими объединениями.

Назначение производится на сессии Государственной Думы, ближайшей ко дню истечения срока полномочий членов ЦИК. Члены ЦИК назначаются на четыре года.

Обсуждение кандидатур, предложенных на должности членов ЦИК, проводится на заседании Государственной Думы. Депутаты вправе высказать свое мнение по обсуждаемым кандидатурам. Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений и комитетов Думы. В Случае необходимости кандидаты могут ответить на вопросы депутатов.

Голосование проводится по каждой кандидатуре отдельно. В случае если депутатами Государственной Думы, депутатскими объединениями предложено более пяти кандидатур, проводится рейтинговое голосование. Назначенными на должности членов ЦИК считаются первые пять кандидатов, набравшие наибольшее и достаточное (т.е. больше половины от общего числа депутатов Думы) число голосов. По принятому Государственной Думой решению оформляется постановление.

Вопрос о досрочном освобождении от обязанностей членов ЦИК рассматривается Думой в случаях, предусмотренных Федеральным законом об основных гарантиях. Решение считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Глава 28 ВНУТРЕННЯЯ СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ

ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Литература

АвакъянС.А. Федеральное Собрание — парламент России. М., 1999; Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб., 2003; Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. М., 1998; Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001; Парламентское право России. Учеб. пособие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003; Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М., 1999; Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М., 2003.

Названные в заголовке вопросы нужно рассматривать раздельно по палатам, поскольку это два самостоятельных органа внутри Федерального Собрания РФ и у каждого из них свои особенности в организации и порядке деятельности.

В чем-то, конечно, внутренняя организация Совета Федерации и Государственной Думы имеет ряд общих черт — есть председатели палат и их заместители, советы палат, комитеты и комиссии, аппараты палат. Однако при внешнем сходстве имеются и различия. Так, в Государственной Думе могут быть фракции и депутатские группы, в Совете Федерации аналогичных объединений не создается. В Государственной Думе существует с первых дней ее работы Совет Думы, в Совете Федерации Совет палаты был учрежден лишь дополнением Регламента 27 января 1999 г., а составы этих советов в Думе и Совете Федерации различаются. Неодинаково число комитетов и Постоянно действующих комиссий палат. О других особенностях будет сказано при рассмотрении соответствующих вопросов.

§ 1. Совет Федерации

1.РегламентСоветаФедерации—главныйдокумент

повопросамегоорганизацииидеятельности

Основным документом по вопросам внутренней структуры и организации работы палаты является Регламент Совета Федерации.

Регламент Совета Федерации первого созыва был принят 2 февраля 1994 г. постановлением палаты. В последующем в текст вносились поправки, изменения и дополнения.

Когда, согласно Федеральному закону 1995 г., Совет Федерации стал формироваться по должностному признаку, своим постановлением от 6 февраля 1996 г. он утвердил новый Регламент Совета Федерации. В неготакже вносилисьпоправки, но многие правиладеятельности Совета Федерации стабилизировались, особенно связанные с порядком реализации его полномочий.

С утверждением в 2000 г. порядка формирования палаты из представителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, обновлением состава палаты в основном в 2001 г., новый Совет Федерации утвердил постановлением от 30 января 2002 г. свой Регламент, который и действует в настоящее время с многочисленными изменениями и дополнениями.

Действующий Регламент Совета Федерации имеет следующую

структуру.

Часть первая. Органы, должностныелица и общий порядокработы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Глава 1. Общие положения. Глава 2. Председатель Совета Федерации. Первый заместитель Председателя Совета Федерации. Заместители Председателя Совета Федерации. Глава J. Совет палаты. Глава 4. Комитеты и комиссии Совета Федерации. Глава 5. Порядок проведения сессий и заседаний Совета Федерации. Глава 6. Порядок голосования и принятия решений на заседаний Совета Федерации. Глава 7. Контроль за использованием электронной системы. Глава 8. Порядок подготовки и проведения «правительственного часа» на заседании Совета Федерации. Глава 9. Порядок подготовки и принятия парламентского запроса Совета Федерации. Глава 10. Парламентские слушания и иные формы работы в Совете Федерации. Глава 11. Обеспечение деятельности Совета Федерации.

Частьвторая.УчастиеСоветаФедерациивзаконодательнойдеятельности. Глава 12. Порядокрассмотрения Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона. Глава 13. Порядок преодоления возникших разногласий между Советом Федерации

и Государственной Думой в связи с отклонением Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона. Глава 14. Порядок повторного рассмотрения Советом Федерации федерального закона, отклоненного Президентом Российской Федерации и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции. Глава 15. Порядок рассмотрения Советом Федерации федерального конституционного закона. Глава 16. Порядок рассмотрения Советом Федерации вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу закона Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Глава 17. Осуществление Советом Федерации права законодательной инициативы.

Часть третья. Порядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией РФ к ведению Совета Федерации. Глава 18. Порядок утверждения Советом Федерации изменения границ между субъектами Российской Федерации. Глава 19. Порядок утверждения Советом Федерации указа Президента Российской Федерации о введении военного положения. Глава 20. Порядок утверждения Советом Федерации указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайногоположения. Глава 21. Порядокрешения Советом Федерации вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации. Глава 22. Порядок назначения Советом Федерации выборов Президента Российской Федерации. Глава 23. Порядок рассмотрения Советом Федерации вопроса об отрешении Президента Российской Федерации отдолжности. Глава 24. Порядок назначения Советом Федерации на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, Экономического суда Содружества Независимых Государств. Глава 25. Порядок назначения Советом Федерации на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации, первого заместителя, Генерального прокурора Российской Федерации и заместителей Генерального прокурора Российской Федерации. Глава 26. Порядок назначения Советом Федерации на должность и освобождения от должности заместителя Председателя Счетной палаты Российской Федерации и половины состава аудиторов Счетной палаты Российской Федерации. Глава 27. Порядок назначения Советом Федерации на должность и освобождения от должности членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации." Глава 27.1. Порядок назначения Советом Федерации членов Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации — .