Экспертиза безопасности
..pdfделенных правил, процедур по отношению к материальным и природным ресурсам; определение показателей результативности; сравнение результатов со стандартными действиями. В процессе контроля экологической аудиторской деятельности используются стандарты, нормативы, измерения фактически достигнутых результатов, базовые показатели и корректировки, если полученные результаты существенно отличаются от стандартов.
Процедура контроля включает сопоставление полученных результатов со стандартами, нормативами, критериями и принятие соответствующих корректирующих действий.
Заключение экологического аудирования должно содержать квалифицированные рекомендации по развитию экологического менеджмента на предприятии и быть направлено на создание эффективной системы экологического менеджмента.
Особенности экологического аудита
1.Отличие от финансового аудита. Несмотря на то что экологи-
ческий аудит произошел от общего, т.е. финансового, аудита, он обладает особенностями, присущими только ему. Ведь при осуществлении процедур экологического аудита не только проверяется финансовая отчетность предприятия, связанная с платежами за загрязнение окружающей среды, но и анализируются технологическое оборудование, процессы и система управления качеством окружающей среды, а также вырабатываются рекомендации по оптимизации антропогенного воздействия хозяйствующего субъекта на окружающую среду.
2.Отличие от государственного экологического контроля. Важно различать обязательный экологический аудит и государственный экологический контроль: в первом случае должны быть выработаны конкретные рекомендации по оптимизации деятельности хозяйствующего субъекта в отношении воздействия на окружающую среду, во втором – просто констатируются факты соблюдения тем или иным предприятием экологического и природоресурсного законодательства и в зависимости от результата применяются (или не применяются) соответствующие меры административного воздействия.
В случае положительного заключения экспертов в результате проведения обязательного экологического аудита предприятие вправе заявить об имеющемся у него эффективном экологическом управлении, в связи с
221
чем возможно увеличение и конкурентоспособности продукции, и инвестиционной привлекательности данного хозяйствующего субъекта.
3. Отличие от экологической экспертизы. Согласно экологическо-
му законодательству проведение экологической экспертизы необходимо для намечаемой деятельности.
Экологический аудит, в свою очередь, может быть необходимым элементом на стадии функционирования объекта. Материалы, полученные в ходе экологического аудита, могут быть использованы в судах
вкачестве доказательства при определении вреда, причиненного окружающей среде и здоровью граждан. Например, в ходе рассмотрения одного из заявлений о сносе незаконного строения, находящегося на землях лесного фонда, ответчики самостоятельно обеспечили проведение экологического аудита. Перед экспертами был поставлен вопрос, насколько нахождение дачного дома на указанной территории оказывает негативное воздействие на окружающую среду. Заключение экспертов было категоричным: снос строения повлечет большее негативное воздействие на окружающую среду, чем нахождение дома на землях лесного фонда. На сегодняшний день решение суда по этому заявлению –
впользу ответчика. Однако несколько первоначальных инстанций судов однозначно ратовали за снос строения.
Экологический аудит имеет сходство с экологической экспертизой
вчасти проверки документации и соответствия деятельности экологи-
ческим требованиям, а также в содержательной части заключения. В отрицательном заключении экологической экспертизы могут содержаться выводы о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, подготовленным экспертной комиссией. Экологические аудиторы также в своем заключении готовят конкретные замечания и предложения по снижению негативного воздействия проверяемой деятельности на окружающую среду.
Основные различия экологического аудита и экологической экспертизы наблюдаются в объекте. Объектом экологической экспертизы выступают документы и (или) документация, обосновывающая планируемую хозяйственную и иную деятельность, а не реализуемая хозяйственная деятельность, как при экологическом аудите.
Имеются различия в субъектном составе. Если экологический аудит проводится экологическими аудиторами, являющимися предпринимателями, и конкретных обязательных требований в законодательстве Российской Федерации к ним не установлено, то государственная
222
экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.
Различаются также процедура проведения, результаты и юридическое значение заключений. По результатам проведения экологического аудита составляют заключение и отчет. Результатом экологической экспертизы является заключение. Обязательную юридическую силу для всех органов государственной власти, организаций и физических лиц имеет только заключение государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы.
4. Отличие от ОВОС. Основное отличие экологического аудита от ОВОС – в этапе осуществления аудита: он проводится для реально функционирующих объектов. Если процедура ОВОС необходима на стадии планирования, экологическая экспертиза на стадии проектирования, то экологический аудит необходим в механизме принятия экологически значимых решений как постпроектный анализ. Именно этот вид аудита экологических аспектов деятельности предприятия подразумевает систематический анализ эффективности процедуры ОВОС, в том числе анализ реального воздействия деятельности на окружающую среду. Результаты такого аудита могут обнаружить недостатки в проведенной ОВОС и выработать рекомендации по их устранению.
Другое существенное различие между экологическим аудитом иОВОС состоит в объекте оценки. При ОВОС оценивается планируемая хозяйственная и иная деятельность, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду. Экологический аудит, всвою очередь, направлен на оценку реализуемой деятельности. Особенность объекта ОВОС предопределяет наличие специфических задач и процедур ее проведения. Так, одной из задач является рассмотрение возможных альтернативных проектов, в том числе «нулевого варианта» – отказа от планируемой деятельности. Поскольку при экологическом аудите хозяйственная деятельность уже осуществляется или осуществлялась в прошлом, то снижается необходимость в прогнозе воздействий осуще-
223
ствлявшейся деятельности, ограничен выбор принципиальных технологических решений. При экологическом аудите информация овоздействии на окружающую среду может быть получена при натурном исследовании объектов, и существует возможность идентификации и сокращения тех воздействий, которые трудно или невозможно предсказать априорно при ОВОС.
Необходимо отметить, что экологический аудит имеет черты ОВОС в исследовательской части и в смысле оценок воздействий, но воздействий не потенциальных, а реальных.
Одним из принципов экологического аудита, является принцип конфиденциальности, согласно которому сведения, полученные по результатам экологического аудита, могут быть доступны третьим лицам только с согласия заказчика экологического аудита, в то время как процедура ОВОС должна основываться на принципе гласности, который обеспечивается путем участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы как неотъемлемой части процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду.
5. Отличие от экологической сертификации. Между экологиче-
ским аудитом и экологической сертификацией основные различия наблюдаются в объекте. Если экологический аудит направлен на анализ хозяйственной и иной деятельности, то экологическая сертификация направлена прежде всего на проверку конечного результата такой деятельности, т.е. готовой продукции.
Экологический аудит по содержанию шире экологической сертификации, так как по результатам его проведения формулируются рекомендации по улучшению деятельности в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Экологический аудит, как было отмечено ранее, может выступать инструментом в системе экологической сертификации.
Экологический аудит осуществляется главным образом на стадии эксплуатации объектов, в процессе извлечения и использования природных ресурсов и является самостоятельным, необходимым элементом механизма принятия экологически значимых решений.
Заключение. Экологическое аудирование в настоящее время становится составной частью программ охраны окружающей среды.
224
Экологический аудит – специфическая система экономического обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды, выходит за рамки обычного понимания аудита и представляет собой особый, признанный во всем мире инструмент регулирования предпринимательской деятельности.
Экологическое аудирование представляет собой систематизированный и документированный процесс получения, изучения и оценки экологической информации об объекте аудита на основе осуществления независимой вневедомственной проверки его соответствия или несоответствия определенным критериям.
От результатов экологического аудита зависит принятие экологически значимых решений: покупка земельного участка, строительство, признание права собственности, приватизация, внедрение технологий и других, которые, безусловно, могут нанести ущерб окружающей среде, законным интересам и здоровью граждан, такое лицензирование необходимо проводить.
Несмотря на то что потребность в экологическом аудите в различных сферах деятельности не вызывает сомнений, рынок услуг по экологическому аудированию формируется стихийно, без должного правового регулирования и нормативно-методического обеспечения со стороны федеральных органов власти.
Для применения в механизме принятия экологически значимых решений имеет значение подразделение экологического аудита на обязательный и добровольный. Хотя нормативно-правовыми актами федерального уровня не предусмотрено случаев проведения обязательного экологического аудита, с точки зрения обеспечения экологической безопасности необходимо установление обязательного экологического аудита.
Внастоящее время экологический аудит используется в основном
винвестиционном процессе и только при привлечении иностранных инвестиций. При этом данный вид экологического аудита, как правило, проводится иностранными аудиторскими компаниями.
Роль экологического аудита в качестве средства получения и оценки экологической информации о предприятии (или другом экологическом объекте) с целью выработки необходимых мер и принятия соответствующих решений на различных уровнях управления (от руководства фирмы до исполнительных органов власти), а также в качестве
225
организационно-правового инструмента обеспечения экологической безопасности была обоснована в Концепции Федерального закона «Об экологическом аудите» 2003 года.
8.3. Организация экологического контроля в РФ
Понятие, виды и задачи экологического контроля
Экологический контроль – важнейшая правовая мера обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды от вредных воздействий, функция государственного управления и правовой институт экологического права. Именно посредством экологического контроля в основном обеспечивается принуждение соответствующих субъектов экологического права к исполнению экологических требований. Весьма часто меры юридической ответственности за экологические правонарушения применяются в процессе экологического контроля или по его результатам.
Ранее подчеркивалось, что функция экологического контроля выполняется и при осуществлении иных правовых мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды – экологического нормирования, экологической экспертизы, экологического лицензирования, экологической сертификации. Но в рамках всех этих направлений деятельности экологический контроль, т.е. обеспечение исполнения эколого-правовых требований, осуществляется объективно, попутно, применительно к каждому из названных видов деятельности. Реализация любой из таких мер, как и проведение экологического контроля, представляет собой самостоятельную, целенаправленную деятельность специально уполномоченных государственных органов, осуществляемую в рамках установленной процедуры, на основе специальных правовых норм и направленную на решение своих задач.
Российское административное право выделяет два вида контрольной деятельности – контроль и надзор. Под экологическим контролем понимается деятельность уполномоченных субъектов по проверке
иобеспечению соблюдения и исполнения требований экологического законодательства. Административный надзор представляет собой специфическую разновидность государственного контроля. Суть его состоит в постоянном и систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов
илиц с целью выявления и пресечения нарушений экологического за-
226
конодательства. Надзор проводится в отношении органов исполнительной власти, предприятий, общественных формирований и граждан.
Экологический контроль как правовая мера выполняет ряд функций – предупредительную, информационную и карательную.
Роль предупредительной функции заключается в том, что субъекты экологического контроля, зная о возможной проверке исполнения ими правовых экологических требований, самостоятельно проявляют активность в исполнении требований законодательства и предупреждении нарушений. Информационная функция связана с тем, что в процессе контроля соответствующие органы и лица собирают разнообразную информацию о природоохранительной деятельности подконтрольных и поднадзорных объектов. Карательная функция проявляется в применении к нарушителям правовых экологических требований предусмотренных законодательством санкций.
В природоохранительной практике России выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, ведомственный, муниципальный, производственный, общественный. Критериями такой классификации служит субъект, от имени которого проводится контроль, и сфера действия контроля.
Государственный экологический контроль: задачи, формы проведения
Задачей государственного экологического контроля является про-
верка и обеспечение исполнения правовых требований по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды от загрязнения всеми государственными органами, предприятиями, организациями и гражданами, которым такие требования адресованы. Государственный контроль носит, таким образом, надведомственный характер.
Существенной особенностью государственного экологического контроля является и то, что он ведется от имени государства. Осуществляемый в рамках экологической функции государства, государственный контроль в данной сфере в значительной мере определяет эффективность данной функции. Потенциально государственный экологический контроль более других видов контроля может влиять на процесс исполнения экологических требований, поскольку он как инструмент осуществления экологической функции государства может не только использовать собственные полномочия государственно-властного ха-
227
рактера, но и прибегать к поддержке правоохранительных органов – прокуратуры и суда. Основными мерами административного принуждения при этом являются меры административного пресечения (приостановление или прекращение эксплуатации экологически вредных объектов), административной ответственности (предупреждение, штраф и др.), административно-процессуальные меры (постановка вопроса о привлечении к уголовной или административной ответственности, возмещении экологического вреда или применении мер общественного воздействия).
Государственный экологический контроль проводится в форме
предупредительного и текущего.
Задачей предупредительного контроля является недопущение хо-
зяйственной, управленческой и иной деятельности, которая в будущем может оказывать вредное воздействие на природу. Осуществляется такой контроль на стадиях планирования или проектирования этой деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию.
Текущий государственный экологический контроль осуществляет-
ся специально уполномоченными органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов, в процессе природопользования.
Соответственно подразделению органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды на органы общей и специальной компетенции государственный экологический контроль можно подразделить на общий и специальный.
Общий экологический контроль осуществляется органами общей компетенции, специальный – органами специальной компетенции. Подразделение государственного экологического контроля на общий и специальный предопределяет специфику форм и способовегопроведения.
Государственный экологический контроль проводится на определенных принципах. Основные из них:
–открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных субъектов нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные экологические требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора);
–законность, проявляющаяся в том, что такой контроль могут проводить лишь уполномоченные органы в пределах компетенции и полномочий, определяемых нормативными правовыми актами;
228
–периодичность и оперативность проведения мероприятия по контролю, предусматривающего полное и максимально быстрое проведение его в течение установленного срока;
–объективность государственного экологического контроля основывается на достоверных и полных данных о деятельности контролируемого объекта;
–разделение хозяйственных и контрольных функций; этот принцип характерен лишь для специально уполномоченных органов государственного экологического контроля. Носивший ранее в основном доктринальный характер, в настоящее время он закреплен в ст. 65 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Его суть в том, что функция проведения специального государственного экологического контроля не может возлагаться на органы, эксплуатирующие природные ресурсы;
–возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля (надзора), нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный законодательством.
Правовые основы организации и осуществления государственного экологического контроля установлены Конституцией РФ, законами, регулирующими статус Президента РФ, Правительства России и правительств субъектов РФ, экологическим законодательством, а также рядом специальных подзаконных актов. К основным актам относятся Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (ст. 64–66), Земельный кодекс РФ (ст. 71), Водный кодекс РФ (ст. 36), Лесной кодекс РФ (ст. 96), Закон РФ «О недрах» (ст. 37), Федеральный закон «О животном мире» (ст. 16), Федеральный закон «Об охране атмосферного воздуха» (ст. 24). В соответствии с названными законами Правительство РФ утвердило ряд положений об осуществлении государственного контроля за использованием и охраной отдельных природных ресурсов.
Государственный контроль в сфере взаимодействия общества
иприроды регулируется также законом общего характера – Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц
ииндивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)». Хотя этот Закон, судя по названию, регулирует отношения в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзо-
229
ра), он предусматривает ряд существенных положений по организации и проведению контроля, важных для эффективной реализации этой важнейшей функции государственного управления.
Как предусматривает ст. 1, данный Федеральный закон не применяется к мероприятиям по контролю, при проведении которых не требуется взаимодействие органов государственного контроля (надзора) с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и на них не возлагаются обязанности по предоставлению информации и исполнению требований органов государственного контроля (надзора), а также к мероприятиям по контролю, проводимым в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по их инициативе. В контексте Закона мероприятие по контролю – совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований. Очевидно, во-первых, то, что применительно к государственному экологическому контролю взаимодействие с юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями необходимо и полезно для обеих сторон, во-вторых, на названных субъектов как природопользователей возложен большой ряд обязательных экологических требований.
Государственный общий и специальный экологический контроль
Государственный общий экологический контроль проводится Пре-
зидентом России, Правительством РФ, правительствами субъектов РФ, администрацией субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Полномочия Президента России как главы государства по проведению экологического контроля регулируются Конституцией РФ, другими актами. Такой контроль проводится в форме непосредственного контроля Президента и опосредованного – через подразделения его администрации. Непосредственный контроль Президент РФ осуществляет через подбор и расстановку на федеральном уровне кадров, имеющих отношение к решению экологических проблем в стране. По представлению Председателя Правительства РФ он назначает на должности министров, председателей государственных комитетов, руководителей федеральных служб.
Президентский контроль реализуется через Контрольное управление Президента РФ и его территориальные подразделения (окружные инспекции), полномочных представителей Президента РФ в субъектах Федерации.
230