Экспертиза безопасности
..pdfМОДУЛЬ 4. ЭКСПЕРТИЗА ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
7. Экологическая безопасность. Экологическая экспертиза
7.1. Понятие экологической безопасности
Экономика, политика и экология – три основные составляющие жизни – находятся в тесной взаимосвязи. При обострении ситуации в двух сферах человеческой деятельности, особенно когда сталкиваются интересы экономики и политики, давление на нижнюю составляющую – экосистемы и природные комплексы – резко возрастает.
С глобальной точки зрения безопасность России состоит из экологического, социального, политического, медицинского и экономического компонентов. На первом месте среди них стоит экологическая безопасность, так как она служит основой, влияющей на все остальные составляющие. Когда на любом уровне специалисты начинают обсуждать промышленную безопасность, зависящую от соблюдения старых или новых технологий, речь непременно зайдет и о факторах экологического риска. Экономика также тесно связана с этим понятием, особенно когда невозобновляемые природные ресурсы бездумно растрачиваются ради сиюминутных выгод. В последнее время неблагоприятное состояния окружающей среды начинает представлять угрозу для безопасности и комфортного существования человека. В первую очередь это связано с рисками для здоровья. Сейчас уже не вызывает сомнения, что загрязнение окружающей среды способствует возникновению ряда экологически обусловленных заболеваний и, в целом, приводит к сокращению средней продолжительности жизни людей, подверженных влиянию экологически неблагоприятных факторов. Любой ущерб, о каком бы ни зашла речь, – это потери: минимальные, высокие, глобальные. Если же взять за основу экологический фактор, то через него всегда можно выйти на любые другие ущербы.
Понятие «экологическая безопасность» применимо ко многим реалиям. Экологическая безопасность касается промышленности, сельского и коммунального хозяйства, сферы услуг, области международных отношений. Иными словами, экологическая безопасность прочно входит в нашу жизнь и ее важность и актуальность возрастает год от года.
Экологическая безопасность – состояние защищенности личности, общества и государства от последствий антропогенного воздействия на
181
окружающую среду, а также стихийных бедствий и катастроф (О принципах экологической безопасности в государствах Содружества: рекомендательный законодательный акт, принятый Постановлением межпарламентской ассамблеи государств-участников Содружества независимых государств в Санкт-Петербурге 29 декабря 1992 г.)
Экологическая безопасность – одна из составляющих национальной безопасности.
Национальная безопасность – защищенность жизненно важных интересов личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности от внешних и внутренних угроз, обеспечивающая устойчивое развитие страны
Обратим внимание на то, что в России понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности» широко употребляемы. Неоднократно понятие «экологическая безопасность» употребляется в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», в других более чем 40 федеральных законах, более чем в 300 указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ, более чем в 500 ведомственных нормативных правовых актах. В стране созданы подразделения по экологической безопасности (к примеру, в составе Совета безопасности при Президенте РФ).
Наконец, Государственной думой РФ 17 ноября 1995 г. принят Федеральный закон «Об экологической безопасности», не подписанный Президентом РФ.
Анализ принятого ранее Государственной думой РФ закона «Об экологической безопасности» показал, что он:
–не определяет и не регулирует собственные четкие, конкретно выраженные отношения, которые не охватывались бы Федеральным законом «Об охране окружающей среды»;
–не предлагает какие-либо особые инструменты обеспечения экологической безопасности, отличные от инструментов регулирования охраны окружающей среды в целом.
Внастоящее время в Государственной думе РФ обсуждается новая редакция проекта Федерального закона по вопросам экологической безопасности.
Определение экологической безопасности приведено в Федеральном законе от 10 января 2002 г. № 7–ФЗ «Об охране окружающейсреды».
Этим законом определяются правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сба-
182
лансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия
иприродных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Под экологической безопасностью (см. ст. 1 Федерального закона
«Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ) понимается «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».
Юридическими средствами защиты перечисленных выше интересов являются нормирование, оценка воздействия на окружающую среду, экологическая экспертиза, экологическое лицензирование, сертификация, контроль, применение мер юридической ответственности, а также правовые средства защиты экологических прав и законных интересов человека и гражданина.
На обеспечение экологической безопасности (ЭБ) направлена реализация современной концепции правовой охраны окружающей среды, которая основана на идее необходимости обеспечить предупреждение
ивозмещение вреда окружающей среде, здоровью и имуществу граждан, народному хозяйству, который может быть причинен загрязнением окружающей среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями. Таким образом, в целом реализация этой концепции направлена на защиту экологических интересов человека, общества, государства и окружающей среды.
Вконтексте охраны окружающей среды обеспечение экологической безопасности видится в ряде аспектов. Оно может рассматриваться как основной принцип охраны окружающей среды, в соответствии
скоторым любая деятельность, связанная с вредным воздействием на окружающую среду, а также предусматриваемые в законодательстве
иосуществляемые на практике правовые и иные природоохранительные меры должны оцениваться с позиций экологической безопасности.
Визвестной мере в научном и практическом плане понятие «обеспечение экологической безопасности» можно употреблять как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая дея-
183
тельность направлена на сохранение или восстановление благоприятного состояния окружающей среды.
Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая перспективная цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости.
Объекты экологической безопасности
Объекты экологической безопасности с формальной точки зрения установлены ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды» №7-ФЗ. Этоприродная среда и жизненно важные интересычеловека.
Вместе с тем Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (принята Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года») к объектам национальной безопасности также относит:
–личность;
–общество;
–государство.
Включение в перечень объектов экологической безопасности общества и государства вполне правомерно, так как очевидно, что угрозы вэкологической сфере существуют не только для человека, но идля них.
Терминология в области экологической безопасности:
Угрозы экологической безопасности – вероятность создания необ-
ходимых и достаточных условий возникновения явлений, процессов и эффектов, реализация которых может привести в негативным воздействиям на окружающую среду и здоровье населения.
Управление экологической безопасностью – практическая реализа-
ция административно-правовых и экономических методов для обеспечения уровней приемлемого риска ведения хозяйственной и иной деятельности с целью обеспечения гарантий экологической безопасности устойчивого социально-экономического развития государства.
Обеспечение экологической безопасности государства – деятель-
ность органов государственной власти, юридических и физических лиц национальных и международных общественных организаций, объединений, движений, политических партий и иных некоммерческих организаций, направленная на создание условий устойчивого экологически безопасного социально-экономического развития государства и предотвращение внешних и внутреннихугроз его экологической безопасности.
184
Политика в сфере обеспечения экологической безопасности
Политика в сфере обеспечения экологической безопасности – это целенаправленная деятельность государства, общественных организаций, юридических и физических лиц по обеспечению экологической безопасности (ЭБ).
ЭБ достигается системой мероприятий (прогнозирование, планирование, заблаговременная подготовка и осуществление комплекса профилактических мер), обеспечивающих минимальный уровень неблагоприятных воздействий природы и технологических процессов ее освоения на жизнедеятельность и здоровье людей при сохранении достаточных темпов развития промышленности, коммуникаций, сельского хозяйства.
Система ЭБ – это механизм, обеспечивающий допустимое негативное воздействие природных и антропогенных факторов экологической опасности на окружающую среду и самого человека:
1. Комплексная экологическая оценка территории – это:
–определение и оценка комплекса факторов экологической опасности, проявляющихся на данной территории;
–районирование территории по устойчивости к проявлению факторов экологической опасности;
–составление и ведение кадастра объектов воздействия на окружающую среду;
–составление кадастра природных ресурсов;
–определение антропогенной нагрузки;
–составление и ведение кадастра «загрязненных» площадей;
–экологический мониторинг;
–нормирование воздействий на окружающую среду;
–контроль источников воздействия на окружающую среду;
–контроль качества компонентов окружающей среды;
2. Управленческие решения:
–формирование экологической политики;
–предупреждение проявления антропогенных факторов экологической опасности;
–минимизация последствий проявления природных факторов экологической опасности;
–разработка и совершенствование природоохранного законодательства и методов формирования экологического мировоззрения.
185
Методы обеспечения ЭБ:
1. Методы контроля качества окружающей среды:
–методы измерений – строго количественные, результат которых выражается конкретным числовым параметром (физические, химические, оптические и др.);
–биологические методы – качественные (результат выражается словесно, например в терминах «много-мало», «часто-редко» и др.) или частично количественные.
2. Методы моделирования и прогноза, в том числе методы системного анализа, системной динамики, информатики и др.
–комбинированные методы, например эколого-токсикологические методы, включающие различные группы методов (физико-химических, биологических, токсикологических и др.);
–методы управления качеством окружающей среды.
В настоящее время существуют две основные концепции развития региона с позиции возникших экологических проблем: техногенная (ресурсная) и биосферная (Коробкин, Передельский). Согласно первой концепции решение экологических проблем заключается в оценках загрязнения окружающей среды, разработке нормирования допустимого загрязнения различных сред, создании очистных систем и ресурсосберегающих технологий. В рамках этой концепции сформировалось современное направление конкретной природоохранной деятельности как системы локальных очисток среды от загрязнения и нормирования показателей качества окружающей среды по узкому (несколько десятков) набору показателей, а также внедрения ресурсосберегающих технологий (Лобанова; Мазур, Молдаванов). Вторая концепция главным направлением считает установление области устойчивости любой экосистемы, что позволит найти допустимую величину возмущения – нагрузки на экосистему, определить порогиустойчивости конкретных экосистем.
7.2. Понятие экологической экспертизы. Ее значение
Согласно Федеральному закону № 174–ФЗ «Об экологической экспертизе» под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воз-
186
действия такой деятельности на окружающую среду. Обратим внимание на то, что в предыдущей редакции этой нормы закона задачей экологической экспертизы являлось также определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы.
Кроме того, ранее задача экспертизы не сводилась к установлению соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям, содержащимся лишь в технических регламентах и законодательстве, т.е. в процессе экспертизы устанавливалось соответствие намечаемой деятельности требованиям по охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий и обеспечению рационального использования природных ресурсов, выработанных наукой, в том числе экологической, и практикой. Такие требования могут вытекать также из естественных законов развития природы. В экспертизе участвуют, как правило, специалисты – представители науки и практики, обладающие знаниями таких требований. Тем самым экологическая экспертиза позволяла дать более полную и объективную оценку воздействия намечаемой деятельности на природу.
Экологическая экспертиза проводится в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий соответствующей деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Таким образом, экологическая экспертиза выполняет функцию предупредительного экологического контроля. По некоторым оценкам, предотвращение загрязнения природной среды обходится
вчетыре-пять раз дешевле, чем ликвидация негативных последствий экологически необоснованных решений. Она является также инструментом поддержания экологического правопорядка в правотворчестве,
вхозяйственной, управленческой и иной деятельности, обеспечения соблюдения и охраны права каждого на благоприятную окружающую среду, источником разнообразной экологически значимой информации, средством доказывания при разрешении споров.
И, наконец, если оценка воздействия на окружающую среду представляет собой средство обеспечения учета экологических требований при планировании и проектировании новой хозяйственной деятельности и составляет основу подготовки экологически значимых хозяйственных решений, то экологическая экспертиза, прежде всего государственная, создает правовые предпосылки для их принятия.
187
Виды и принципы экологической экспертизы
Всоответствии с законодательством в России осуществляются государственная и общественная экологическая экспертиза.
Проведение данных видов экспертизы имеет юридически значимый характер.
Влитературе по экологическому праву можно встретить мнение
отом, что помимо государственной и общественной проводится ведомственная, научная и коммерческая экологическая экспертиза. Проведение таких экспертиз самостоятельного правового значения не имеет.
С учетом роли экологической экспертизы как гаранта обеспечения учета экологических требований при планировании экологически опасной хозяйственной деятельности и принятии решений важным является вопрос о принципах проведения государственной экологической экспертизы. Согласно Федеральному закону «Об экологической экспертизе» такая экспертиза основывается на принципах:
Презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности. Данный принцип означает,
что при оценке материалов, являющихся объектом экологической экспертизы, эксперты должны исходить из того, что реализация соответствующей деятельности может повлечь вредные воздействия на окружающую природную среду. Исходя из этой презумпции перед лицами, участвующими в процессе экологической экспертизы, стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий.
Обязательности проведения государственной экологической экспер-
тизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы. Этот принцип адресован заказчику планируемой деятельности и органам государственной экологической экспертизы. Для заказчика это означает, что он не вправе принять решение о реализации планируемой деятельности и осуществлять ее, не представив материалы на государственную экологическую экспертизу. Для уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы из этого принципа вытекает обязанность принять на экспертизу материалы, организовать и провести государственную экологическую экспертизу.
Комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий. Изложенный принцип обязывает органы и комиссии государственной экологи-
188
ческой экспертизы оценить полноту видов и масштабов воздействий на природную среду в процессе реализации объекта экспертизы.
Обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы. Обязывает субъектов эколо-
го-экспертного процесса обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей природной среды, устанавливаемых на уровнях, безопасных для здоровья человека, объектов животного и растительного мира, правовых экологических требований к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации объектов, влияющих на состояние природной среды, и, в конечном счете, права каждого на благоприятную окружающую среду.
Достоверности и полноты информации, представляемой на эколо-
гическую экспертизу. Данный принцип прежде всего обязывает заказчика обеспечить представление на экологическую экспертизу достоверной и полной информации об объекте экспертизы.
Независимости экспертов экологической экспертизы при осуще-
ствлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы. Он означает, что никто не вправе вмешиваться в работу эксперта, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об экологической экспертизе, техническим заданием на ее проведение, задачами, поставленными перед экспертом руководителем экспертной комиссии или руководителем группы. В соответствии с этим принципом эксперт свободен в оценках экспертируемого объекта и выводах по нему.
Научной обоснованности, объективности и законности заключе-
ний экологической экспертизы. Заключения экологической экспертизы должны быть научно обоснованными, а содержащиеся в них суждения и выводы должны быть научно аргументированными. Заключения экологической экспертизы должны быть объективными. Объективность в данной области проявляется в непредвзятой, беспристрастной оценке объекта экологической экспертизы и подготовке включаемых в заключения выводов по нему каждым участником эколого-экспертного процесса и комиссией в целом.
Содержание принципа законности заключений экологической экспертизы означает, что если в процессе проведения государственной экологической экспертизы объекта эксперты устанавливают, что планируемая деятельность соответствует экологическим требованиям, это дает им основание принять решение о допустимости реализации объекта. Если заказчиком не выполнены (не соблюдены) экологические тре-
189
бования, то комиссия не вправе допустить реализацию объекта; другими словами, комиссия не вправе дать положительное заключение. Если же такое заключение все же дается, то это служит основанием для вывода о нарушении принципа законности при проведении государственной экологической экспертизы.
Гласности, участия общественных организаций (объединений),
учета общественного мнения. Данный принцип устанавливает обязанность других субъектов эколого-экспертного процесса выполнить требования законодательства в области экологической экспертизы относительно информирования заинтересованных сторон о проводимой экологической экспертизе, участия о ней общественных организаций (объединений), учета общественного мнения при проведении экологической экспертизы. Невыполнение ими этой обязанности является правонарушением и, соответственно, основанием для привлечения виновных лиц к ответственности.
Ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы. Он означает, что в случае невыполнения ими требований организации и проведения экспертизы они будут нести ответственность, предусмотренную действующим законодательством.
Последовательное соблюдение названных принципов в процессе организации и проведения государственной экологической экспертизы – важнейшее требование и условие эффективности экспертизы в обеспечении реализации экологического права. На практике в связи с соблюдением этих принципов возникает немало проблем.
Объекты государственной экологической экспертизы
Хотя экологическая экспертиза основывается на принципе презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности, в Федеральным законе «Об экологической экспертизе» установлен перечень объектов государственной экологической экспертизы, проводимой как на федеральном уровне, так
ина уровне субъектов РФ.
Внастоящее время к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня относятся:
– проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти РФ;
190